我国家庭教育法的发展、问题及其实施建议

杨理想

（山东建筑大学外国语学院 山东济南 250101）

家庭是社会的细胞，影响着的社会健康发展。作为家庭成员的子女教育自然是子女成长和家庭发展的必要活动。这种活动的好与坏，不仅直接影响着未成年子女的终身发展和家庭自身的幸福安宁，而且还将进步产生外溢效应，影响到社会秩序的建设以及社会运行的质量。在这种背景下，《家庭教育促进法》表决通过，极大地推动了我国家庭教育的发展。在欢庆这一重大立法成绩之际，仍有必要在梳理我国家庭教育立法发展脉络基础上，对该法存在的问题进行检视并提出建议，以更好地推进我国家庭教育法的实施和完善。

一、我国家庭教育法的发展概括

在现代国家与社会关系模式不断调整的过程中，家庭与家庭教育，已经不再是国家干预的禁区，也并非法外之地。家庭教育政策、立法已普遍成为一个国家教育政策、立法的重要组成部分。新中国家庭教育立法，最初肇始于1950 年《中华人民共和国婚姻法》，该法对夫妻之间以及父母子女之间的权利和义务关系做出了首次调整。此后，伴随着我国教育理论和政策的不断发展，我国家庭教育立法也得到不断调整和发展，经历了如下几个阶段。

（一）配合共育阶段

1986 年，《义务教育法》颁布实施，这是我国教育领域中首部规范的家庭教育立法。该法明确规定，国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。从而确立了家庭在未成年人教育中的保障地位。1995 年，我国教育基本法——《教育法》颁布实施，该法进一步强化了未成年人的父母和其他监护人在未成年人教育中的“提供条件”地位以及对学校和其他教育机构对未成年子女进行教育的“配合地位”。而且，对于家庭教育指导的认识仅停留在“学校、教师可以对家长提供”的层面。1992 年，《未成年人保护法》颁布实施，与我国教育领域的立法相适应，该法在家庭教育与保护条款设置上依然比较粗糙。因此，这一阶段的家庭教育不仅没有确立家庭的责任人地位，而且对于教育的内容、方式以及国家和社会支持也并未正式确立。

（二）责任主体阶段

2006 年，《未成年人保护法》修订。该修订不仅确立了以父母和其他监护人为主体的家庭教育的“主体责任”，而且进一步明确了父母和其他监护人对未成年子女应当履行的教育责任内容以及父母和其他监护人应当“学习家庭教育知识，正确履行监护职责”之要求。此外，该修改稿还对有关国家机关和社会组织赋予了“应当为未成年人的父母和其他监护人提供家庭教育指导”强制责任。

（三）主体能力强化阶段

十三届全国人大常委会贯彻落实党中央决策部署，积极回应社会关切。不仅修改了《教育法》《未成年人保护法》以及《预防未成年人犯罪法》等立法，而且我国专门性家庭教育法——《家庭教育促进法》于2021 年10 月出台。该法从家庭教育存在的种种困境出发，本着问题导向和促进的定位，对家庭教育进行了全方位的规制，实现了家庭教育的全面法治化。[1]具体看主要包括：确立了未成年人的父母或者其他监护人实施家庭教育的责任主体，明确了家长在家庭教育中的第一责任人地位，确立父母或者其他监护人实施家庭教育的法定责任，对其提高家庭教育能力、营造良好家庭环境提出要求；明确了政府在促进家庭教育方面的支持责任以及村（居）民委员会、学校、其他有关社会公共机构等主体在促进家庭教育方面的社会协同责任；规定了社会和有关机关适度干预家庭教育的责任——当父母或者其他监护人拒绝、怠于履行家庭教育责任或者非法阻碍其他监护人实施家庭教育时，未成年人住所地的居民委员会、村民委员会、妇女联合会，未成年人的父母或者其他监护人所在单位，以及中小学校、幼儿园等有关密切接触未成年人的单位，应当予以批评教育、劝诫制止，必要时督促其接受家庭教育指导。公安机关、人民检察院、人民法院在办理案件过程中，发现未成年人存在严重不良行为或者实施犯罪行为，或者未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益的，可以根据情况对父母或者其他监护人予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。

这些突破性规定，进一步确立家庭教育的主体地位，而且从政府、社会两个角度，对家庭教育主体履行家庭教育责任进行有力的赋能，从而以三位一体的架构，为家庭教育开展，提供了重要的保障。

二、我国家庭教育法存在的主要问题

《家庭教育促进法》的颁布实施，标志着我国家庭教育法律体系的进一步完善。我国家庭教育领域已经形成了以《家庭教育促进法》为基本法，以《教育法》《义务教育法》等教育领域立法以及《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《妇女儿童权益保护法》等特殊群体保护领域立法为支撑的完整的法律体系。该法立法模式选择、立法内容设计以及法律实施主体等方面还存在着进一步讨论的空间。

伴随着我国政治经济社会体制改革发展，一种新型立法模式正在我国立法上扮演重要角色。这种立法模式就是促进型立法模式。这类立法，是国家干预经济社会发展的全新手段，相对而言具有较强的倡导性和指引性；以自治理念为支撑，强调政府对社会经济的适度介入；以治理理论为指导，重视社会参与以及政府、社会的多元协同共治；与大量任意性规范相适应，在法律责任相对比较综合和弱化。[2]

家庭教育促进法明确了家庭教育立法目的、内涵、根本任务、法律关系、工作基本原则等基础性问题，但从立法理想和人民期待看，家庭教育促进法在立法内容设计上还存在较多薄弱环节。[3]国家支持与社会协同的手段缺少具体化。大部分条款仅限于原则性、宣示性规定，对于如何支持、如何协同等具体手段规定不足。这可能会导致我国家庭教育第一责任人履行职责的外部保障落空，进而使得家庭教育无法正常开展。

立足于促进法模式，我国家庭教育促进法规定了各级人民政府家庭教育指导以及协同育人机制建设责任。但是却将组织、协调、指导、督促有关部门做好家庭教育工作的职责赋予了县级以上负责妇女儿童工作机构，将推进覆盖城乡的家庭教育指导服务体系建设以及家庭教育工作日常事务交给了教育行政部门和县级以上妇女儿童工作机构。[4]

三、我国家庭教育法的完善路径

我国家庭教育法存在的上述争议和问题，反映了社会各界对我国家庭教育的极大关注。因此，从学理和社会等多方面，来提出进一步完善我国家庭教育法的建议，将有助于我国家庭教育法的顺利实施以及发展进步。

（一）重新调整立法模式

在家庭教育立法过程中，关于采取什么模式立法曾经有较多争议。有赞成采取促进型立法模式的，也有不赞成的观点。2021 年1 月初审时，该法的名称为家庭教育法，但到了2021 年8 月二次审议时，法律名称增加了“促进”二字，改为了家庭教育促进法。这一名称的变化，顺应了某些委员和理论专家对家庭教育法的建议，是家庭教育立法的重要转向。但这两个字的增加，并非仅仅是名称的更改，而是法律理念、内容、实施机制等方面的深刻变化。

我国家庭教育法采用促进型立法模式，并没有什么问题。但从目前该法的制度设计看，很难达到立法的预期效果。因此，需要对促进型立法模式本身进行反思与调整。第一，进一步深化家国关系认识，增强对家庭教育的保障度。促进型立法与管理型立法二者之间并非截然二分，而是“刚柔并济”。[5]我国家庭教育法就是要在维护好家庭教育自治的基础上，宜重点解决好政府责任以及家庭教育责任不履行时的法律责任等问题。第二，进一步增强激励、引导政策的运用，增强对家庭教育的正向激励。促进型立法的一个特点就是用相应促进措施来促进。但这些措施不能仅仅停留在鼓励口号层面，而应该拿出能够激励家庭或者社会参与家庭教育的经济、非经济上的激励和扶持政策。第三，进一步调整惩罚措施的使用，发挥好惩罚的压力传导功能。建议在现有批评教育、劝诫制止以及督促其接受家庭教育指导之外，增加经济处罚。

（二）调整立法内容

作为家庭教育领域的基本法，家庭教育促进法原则上应能够解决家庭教育的基本问题。但正如上文所述，我国家庭教育促进法在立法内容上还存在较多影响该法实施效能的急需破解的问题。

1.进一步理清家庭教育与学校教育的功能边界

不可否认，该法在理清二者功能上已经做了较大努力，但还需要至少在两个方面做出努力。第一，以《教育法》等教育领域为抓手，清晰厘定学校教育的功能区域，从而有效防止学校教育功能转移到家庭教育；第二，进一步整合与协调《家庭教育促进法》《未成年人保护法》以及《预防未成年人犯罪法》等立法有关家庭教育功能，从而明晰家庭教育的界限，以防止家庭教育功能转移到学校教育。

2.进一步实化细化家庭教育指导

一则是教育行政部门和妇联家庭教育指导责任分工清晰的基础上，从公共服务理念出发，实现家庭教育指导的普惠性和均衡性。在形式上应该突破政府采购单一形式，采取在社区设立家庭教育指导中心等形式，为家庭教育提供咨询、对接、维权等一站式服务，切实使得家庭教育指导责任落到实处。二则督促学校等教育机构落实《关于指导推进家庭教育的五年规划（2021—2025 年）》所规定的目标任务，至少在中小学、幼儿园、中等职业学校普遍建立家长学校，家长学校应配备专职人员从事管理职责，制定各年级、各学段的家长教育内容，创新工作形式，履行好家庭教育指导职责。例如，河北保定某校推出的“空中课堂+体验式工作坊”家长培训模式[6]就是非常新颖的工作形式。三则普遍设立志愿服务岗，充实家庭教育指导队伍。家庭教育指导涉及心理、教育等多方面的知识和经验，其专业性也比较强。因而需要广泛动员社会力量参与到家庭教育指导工作中来。由于受制于多种因素影响，无论是社区家庭教育指导中心还是学校设立的家长学校，专职指导人员数量可能难以满足工作实际需要，因而设立志愿服务岗是必要的。这一岗位，仍然需要政府和有关部门提供资金、培训和技术支持。

3.进一步细化国家支持和社会协同的手段

针对目前支持协同措施的虚化和原则化，可以建立一个关于家庭指导服务的考核评估制度，对于优者进行奖励表彰。奖优不罚劣，正好与促进法的特点相吻合。这种考核评估既可以由教育行政部门或者妇联承担，也可以委托第三方实施。

（三）改革法律实施主体

针对我国家庭教育法律的实施主体存在职责分工不清的现实情况，我国家庭教育法的专责主管机关建议由教育行政部门承担为主，妇联为辅，并明确界分二者的职责权限。具体看，县级以上人民政府教育行政部门负责家庭教育工作，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好家庭教育工作。县级以上人民政府教育行政部门、妇女联合会统筹协调社会资源，协同推进覆盖城乡的家庭教育指导服务体系建设，并按照职责分工承担家庭教育工作的日常事务。县级以上精神文明建设部门和其他有关部门在各自的职责范围内做好家庭教育工作。在此基础上，还应当厘清教育行政部门和妇女联合会的职责内容，明确职责界限，以做到各司其职、各负其责，夯实家庭教育行政管理和社会治理的基础。