生态环境损害惩罚性赔偿的若干问题

● 陈 辉 蓝天辰 蒋新林/文

民法典构建的环境损害惩罚性赔偿制度有助于打击环境污染行为，弥补环境损害赔偿的不足。民法典第1232条对环境损害惩罚性赔偿规定的“被侵权人”与1229条规定“他人”的主体范围是否一致并不明确。同时，对于“相应的”惩罚性赔偿的具体标准和数额的不确定也给司法实践带来巨大的挑战。结合法律规定及实践案例争议焦点，该制度司法适用中需要重点关注几个问题，即环境损害惩罚性赔偿提起的适格主体、环境损害的量化、惩罚性赔偿金额的计算标准、惩罚性赔偿的构成要件。

一、环境损害惩罚性赔偿提起主体之争

从环境损害纠纷提起的主体来看，既包括一般的民事主体，还包括国家规定的机关或者法律规定的组织如检察机关、相关公益组织以及地方政府。对于环境损害惩罚性赔偿的提起主体认定方面存在着较大争议。

（一）环境损害惩罚性赔偿提起的可能主体

从我国现行的相关法律以及政策规定来看，环境损害的损害类型主要有人身损害、财产损害以及生态环境损害三种。［1］参见李丹：《环境损害惩罚性赔偿请求权主体的限定》，《广东社会科学》2020年第3期。对于一般民事主体来说，可以就人身损害、财产损害提起诉讼，要求侵权人承担赔偿责任。对于生态环境损害来说，可以由相关机关或者组织提起公益诉讼。对于污染环境、破坏生态所造成的损害由经授权的地方政府提起环境污染侵权赔偿诉讼即生态环境损害赔偿。

1.一般民事主体。生态环境本身具备特殊的公共性以及非独占性的特点，环境权难以成为一般民事主体的权利客体。对于一般民事主体来说，只有环境损害行为对其个体的权益造成实质性损害，抽象的环境利益转化为具体的个体人身权、财产权受到损害，才能够要求相应的侵权人承担侵权责任。一般民事主体在提起环境损害赔偿的基础上，是否能够基于自身的人身权、财产权受到损害的严重程度而提起惩罚性赔偿，值得商榷。

2.国家规定的机关或法律规定的组织。根据相关法律规定，检察机关以及法律规定的社会组织可以提起环境民事公益诉讼，保障环境公共利益。从规定的公益诉讼的具体范围来看，属于一种环境利益的救济，是对环境损害的一种保守性制止，不包括一般民事主体受到的人身、财产损失。环境公益诉讼的目的在于对环境损害行为的制止，环境生态的修复以及防控损害发生及扩大的风险。从功能上来看，环境民事公益诉讼是对生态环境的一种被动性保护机制，这与环境损害惩罚性赔偿制度的惩处与预防目标相契合。同时，民法典以规定具体内容的形式明确了环境民事公益诉讼的赔偿范围，因此检察机关宜作为环境损害惩罚性赔偿的提起主体。

3.授权的地方政府。生态环境损害赔偿相关制度对赔偿的权利人进行了明确，包括省级及市地级政府。同时对不适用的情形进行了明确，如涉及一般民事主体的个人人身伤害、个人和集体的财产损失适用侵权责任法等法律规定。从环境损害赔偿诉讼角度，授权的地方政府是适格的主体，从环境损害惩罚性赔偿角度，授权的地方政府也应是适格的主体。

（二）环境损害惩罚性赔偿的适格主体

有学者认为一般民事主体的请求权基础是环境私人利益，检察机关或法律规定的社会组织以及地方政府请求权的基础是环境公共利益，环境损害惩罚性赔偿制度的设置目的在于强化对私人利益的保护，因此环境损害惩罚性赔偿的请求权主体应当是一般的民事主体。［2］参见王树义、刘琳：《论惩罚性赔偿及其在环境侵权案件中的适用》，《学习与实践》2017年第8期。还有学者认为，环境民事公益诉讼中应当适用惩罚性赔偿制度，增加对违法者的惩处，强化威慑力，补充环境损害修复赔偿。［3］参见彭晓霞、周伯煌：《“惩罚性赔偿”在环境民事公益诉讼中的适用》，《中国环境管理干部学院学报》2019年第4期。环境损害是对公共利益和国家利益的损害。［4］参见肖建国：《利益交错中的环境公益诉讼原理》，《中国人民大学学报》2016年第2期。在一般民事主体人身、财产损害赔偿中，侧重于对被侵权人的损害填平，即损益相当，因此一般民事主体不宜提起环境损害惩罚性赔偿。综合来看，环境损害惩罚性赔偿的适格主体应当是检察机关或经授权的地方政府，理由如下：

第一，惩罚性赔偿的公法性。一般民事侵权的损害赔偿的目标是填补受害人的损失，而惩罚性赔偿是在补偿性赔偿的基础上，所产生和发展的另外一种责任承担形式。［5］参见王利明：《美国惩罚性赔偿制度研究》，《比较法研究》2003年第5期。生态环境损害惩罚性赔偿制度的设立目的在于加大对环境违法行为的惩处，进一步遏制环境违法行为的发生，具有一定的行为指引作用，类似于刑法与行政法的指引功能，具备一定的公法性。惩罚性赔偿遏制作用能增加侵权成本，制约行为人的行为。私法上的责任一般不具有惩罚性，是法律要求行为人对受害人的损失进行完全补偿。［6］参见曾世雄：《损害赔偿法原理》，中国政法大学出版社2001年版，第16页。环境损害惩罚性赔偿制度设计类似于公益诉讼，有别于一般的民事损害赔偿。

第二，惩罚性赔偿的限定性。对于生态环境损害来说，造成严重后果的应当是对生态环境的本身，而不是具体民事个体的人身、财产损害后果。同时，在环境污染和生态破坏方面，能够造成严重后果的类别是限定的。惩罚性赔偿是一种额外附加义务，应当进行明确的限定适用。由检察机关或授权的地方政府作为惩罚性赔偿请求权主体能够有效限定提起范围与数额，避免权利的滥用。

第三，惩罚性赔偿的补偿性。不同于一般侵权行为，环境损害侵权行为对于生态环境的损害具有复杂性、复合性、长期性，甚至不可逆性，造成的损害后果也往往难以准确有效估计。在重大环境污染事件发生后，地方政府需要组织大量的人力、物力进行损害控制和环境修复，同时在之后的很长一段时间内都需要进行持续性的修复投入。政府的这种诉权是其管理权（义务）的延伸。［7］参见尹哲：《生态环境损害政府索赔权的优化适用》，《沈阳大学学报（社会科学版）》2019年第21期。以检察机关或授权的地方政府作为环境损害惩罚性赔偿的提起主体，能够有效补偿环境损害治理，具有合理性与正当性。

二、环境损害的量化及惩罚性赔偿金额确定

在环境损害类案件中，如何有效认定生态环境损害的事实并对损害结果进行量化是司法实践的重点和难点。生态环境本身具备一定的自净功能，对生态系统及环境要素的实质损害难以完整评价。同时损害的量化决定了后续惩罚性赔偿的基数以及金额确定等问题。

（一）环境损害的量化

在环境损害赔偿诉讼案件中，司法实践的处理主要有以下特点：在事实真伪难以确定时，依赖基础事实与推定事实之间的或然性常态联系来推定、认定相关事实。［8］参见张海燕：《推定：事实真伪不明困境克服之优位选择》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2012年第2期。进行推定更多依托社会生活的检验，而非科学实验的有效验证。［9］参见刘鹏飞：《推定相关概念的基本结构研究》，《法律适用》2013年第7期。在水污染等生态环境具备一定自净能力的环境损害案件中，通过行为人的行为而非具体损害结果来证明和认定损害事实的发生。对于生态环境损害的数额认定方面依赖相关评估机构出具的评估报告。在损害结果的量化方面，通过资源等值分析方法评估生态环境损害，对具体数额认定采用类比的方式计算。在修复方面，根据需要选择替代性修复的生态恢复工程措施。［10］参见王小钢：《生态环境修复和替代性修复的概念辨证——基于生态环境恢复的目标》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2019年第1期。

（二）环境损害惩罚性赔偿金额的确定

在认定构成环境损害，确定环境损害赔偿金额的基础上，可以考虑是否提起环境损害惩罚性赔偿请求。围绕生态保护的核心，惩罚性赔偿应当是补充性、遏制性的，赔偿权利人不能藉由惩罚性赔偿而获得额外的利益。惩罚性赔偿金虽然是惩戒性的，但也必须罚当其过，即惩罚性赔偿的确定应当研判侵权人的具体行为与造成的实际后果。在环境损害惩罚性赔偿金额的确定方面，需要考量具体的相关影响因素，设定科学的计算方式与具体的使用途径。

1.考量相关因素。环境损害惩罚性赔偿涉及的具体环境损害、修复、功能损失等方面的情况较为复杂，需要具体考量相关因素。首先，提起环境损害惩罚性赔偿的目的不是维护自身的权益而是维护所在地区的自然环境权益，惩罚性赔偿的确定就应当以具体的环境公益保护为主。其次，在环境损害中，侵权人可能会面临相应的刑事或者行政责任，行政责任本身具备一定的惩罚性和威慑性。［11］参见谭冰霖：《环境行政处罚规制功能之补强》，《法学研究》2018年第4期。需要分析其责任承担与义务履行情况，再综合考量惩罚性赔偿的必要与具体限度。再次，惩罚性赔偿的确定需要考量相关磋商的进程与效果，侵权人的实际态度等，从而达到快速修复受损环境公益的目的。最后，环境损害惩罚性赔偿应当考虑当地的经济因素与侵权人的经济状况，避免因惩罚性赔偿相关企业难以承担导致经营困难甚至破产。

2.设定科学的计算方式。从惩罚性赔偿金额的计算方式来看，目前司法实践中有多种不同的方式。主要有以下几种类型：一是由法律规定具体的计算标准，只能按相关标准进行计算；二是进行弹性限定，可以在一定上限和下限的范围内确定具体的计算标准；三是完全的自由裁量。在环境损害案件中，目前没有对相应的惩罚性赔偿标准进行明确的限定。需要根据具体的案件情况，考量具体的影响因素，综合确定环境损害惩罚性赔偿的计算比例。

3.限定具体的使用途径。不同于一般民事主体申请的侵权损害赔偿，环境损害惩罚性赔偿不仅具有惩罚性还具备公益性、补充性，应当限定其具体的使用途径。在实际的使用方面，惩罚性赔偿应当环境污染治理和长期生态环境修复的补充资金。环境损害惩罚性赔偿金的最终目的是使得受损的生态环境获益，重新达到或恢复到原有的、正常的环境标准。

三、环境损害惩罚性赔偿的构成要件

环境侵权责任有别于一般侵权责任的构成要件，设立无过错责任及因果关系举证责任倒置规则，有效弥补受害者与污染者地位的不平等性。［12］参见张新宝、汪榆淼：《污染环境与破坏生态侵权责任的再法典化思考》，《比较法研究》2016年第5期。环境损害惩罚性赔偿有着严格的适用条件，在主观过错方面要求为故意，在客观结果方面要求造成严重后果，在行为要件方面要求违反相关的法律禁止性规定。

（一）主观故意

主观过错条件是环境损害惩罚性赔偿适用的首要条件。因惩罚性赔偿的惩罚性、教育性等，侵权人主观恶性决定了惩罚性赔偿的适用。主观过错按照程度大小可以依次排列为故意、重大过失、一般过失，环境损害惩罚性赔偿的主观过错条件应为故意或重大过失。这实际上加大了环境损害惩罚性赔偿的适用范围，加重了侵权人的负担。主观过错条件为故意，实质上是对环境损害惩罚性赔偿适用的严格限定，同时并不放松对环境损害行为的惩戒。

（二）结果条件

环境损害惩罚性赔偿适用的结果条件为“造成严重后果”，对于如何界定严重后果的程度及范围存在一定的争议。造成严重后果包括造成他人死亡、健康严重受损等传统民事侵权结果，以及环境遭受了较难恢复的损害。综合保护一般民事个体的法益和生态环境的价值与环境损害惩罚性赔偿制度的设计目的相偏离。环境损害惩罚性赔偿制度设计的目的在于保护生态环境利益，对于一般民事个体的权益应当遵循损益相当的原则，不能适用惩罚性赔偿，其遭受的法益侵害结果不能作为环境损害惩罚性赔偿适用的结果条件。因此，环境损害惩罚性赔偿的结果条件的范围应限定在生态环境遭受严重损害。

（三）证明方式

在生态环境损害案件中通过行为人的行为而非具体损害结果来证明损害事实的发生加重了行为人的举证责任。在环境损害案件中，采用举证责任倒置的证明方式是基于生态环境损害的特殊性。环境污染行为往往具体隐蔽性、突发性和跨域性等，损害结果的发现往往是损害行为发生较长时间之后，且生态环境自身具备一定的污染转移、生态自净特征，由受害方承担因果关系的举证责任显然不合适。受害人只需证明行为人实施了环境污染行为，发生了环境损害的事实，行为人基于对自身利益的维护会对不承担责任、减轻承担责任或不存在因果关系积极进行举证。