新时代坚持和完善民族区域自治制度之“纲”

李 乐 杨显东

(新疆大学 马克思主义学院，新疆 乌鲁木齐 830046)

在2021年中央民族工作会议上，习近平总书记站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，将改革开放特别是十八大以来，中国共产党关于加强和改进民族工作的重要思想，凝练概括为“十二个必须”，集中体现了马克思主义民族理论在中国的新发展和新飞跃，为推动新时代党的民族工作高质量发展提供了根本遵循。作为“十二个必须”的重要组成部分，“必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线”和“必须坚持和完善民族区域自治制度”这两方面内容[1]，是习近平总书记最新的重大论断，是我们党坚持走中国特色解决民族问题正确道路的重大成果。民族区域自治制度蕴含着中国共产党人的政治智慧和治国理念，推进新时代中华民族共同体建设，铸牢中华民族共同体意识，必须强化制度保障，坚持和完善民族区域自治制度。

围绕“铸牢中华民族共同体意识”和“民族区域自治制度”这两个主题，学界也已开始积极探索。常安通过审视新中国成立初期民族区域自治制度的奠基历程，强调“缔造、巩固社会主义的中华民族大家庭是民族区域自治制度的制度依归”[2]。周平指出，“中华民族伟大复兴”“铸牢中华民族共同体意识”等重大命题的提出，深刻彰显了党和国家在推进民族事务治理中的战略性部署，既为新时代民族关系的调整提供了基本思路，“也为作为调整民族关系之重要制度安排的民族区域自治的发展奠定了基础”[3]。方堃以国庆70周年为契机，在全面回溯新中国70年来中华民族共同体建设历程的基础上，认为“坚持党的领导，走中国特色解决民族问题正确道路，是中华民族共同体建设的政治前提”[4]。陈建樾以新中国成立前后一段时期为历史跨度，通过分析史料，系统梳理了其间中华民族共同体建设的历史脉络。他强调：“民族区域自治符合我国国情，在维护国家的统一和领土完整，在加强民族平等团结、促进民族地区发展，增强中华民族凝聚力等方面起到了重要作用。”[5]邓磊等在对习近平总书记关于铸牢中华民族共同体意识重要论述的逻辑理路做了全面分析后认为，“民族区域自治的制度保障”是新时代铸牢中华民族共同体意识的基本理路之一[6]。

总体观之，学界相关研究主要呈现以下两方面的特点：一是核心研究成果较为匮乏，这一研究状况同实行民族区域自治制度之于铸牢中华民族共同体意识的重大意义而言，仍不相称；二是理论剖析还有待深化，多数研究未对本议题做深入探究。有鉴于此，本研究立足于2021年中央民族工作会议精神和当前相关研究的整体态势，聚焦于“民族区域自治制度”和“中华民族共同体意识”这两个主题，以“两个结合”的学理阐释为切入点，试图从理论上阐释实行民族区域自治制度对铸牢中华民族共同体意识的多维价值，进而以铸牢中华民族共同体意识为引领，提出具体的实践路径。

一、坚持“两个结合”：民族区域自治制度的根本遵循

在2014年中央民族工作会议上，习近平总书记强调，坚持和完善民族区域自治制度，要做到“两个结合”：一是坚持统一与自治相结合；二是坚持民族因素和区域因素相结合[7]。“两个结合”的要求是以习近平同志为核心的党中央站在推进国家治理能力和治理体系现代化的战略高度，从铸牢中华民族共同体意识的总体要求出发，在根本遵循上对民族区域自治制度的进一步发展完善所做出的整体审视。同时，这样的审视也为分析民族区域自治制度和中华民族共同体意识之间的内在关联提供了切入视角，是清晰判断二者联系的立论基础。

(一)必须坚持统一与自治相结合

2014年中央民族工作会议指出：“团结统一是国家最高利益，是各族人民共同利益。”[7]中国历史上尽管存在民族纷争乃至地方割据的情况，但统一始终是历史发展的主流。即便是少数民族政权入主中原的时期，也都力主国家统一，并视之为最高的价值追求。这种历史传统一直延续至今。《宪法》序言规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”[8]正是基于“统一”的历史传统和“多民族”的现实情况，中国共产党确立了单一制国家结构形式下的民族区域自治制度，“在国家统一领导下，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”[9]。在这样的制度架构内，首先重视和强调的即为国家的统一，必须将统一与自治有机结合起来，才能充分激活制度优势，提升民族事务治理效能。

一方面，实行民族区域自治制度必须要以维护国家统一为先决条件。在任何意义上，自治地方行使自治权都绝不是地方性的单向事务，而必须将国家整体利益置于首位。从权利与义务的关系来看，自治地方的自治机关和各族群众在享有自治权的同时，也承担着维护国家统一、反对民族分裂的义务；从自治权力的来源来看，自治机关的自治权是一种国家授权，是国家权力体系的重要组成部分，必须接受党和国家的统一领导与监督；从民族事务治理来看，自治地方在开展地区经济社会以及各项事业的建设中，都离不开党和国家的指导与帮助。另一方面，自治地方的自治机关依法享有区别于一般地方国家机关的自治权，体现的是国家对区域内各族人民共同当家做主权利的肯定和尊重。只有在中国共产党的集中统一领导下，毫不动摇坚持和完善民族区域自治制度，不断推进民族地区民主政治建设，加快民族地区社会经济发展，构建和谐的社会主义民族关系，才能持续增进中华民族的聚合力，有效维护和巩固国家统一和主权完整。

(二)必须坚持民族因素与区域因素相结合

中国的民族区域自治制度区别于西方联邦制下追求高度自治权的“地方自治”，同时包含“民族”和“区域”两种因素，是二者统一基础上的有机结合。这种有机结合的具体体现，主要见诸以下几方面：其一，民族区域自治地方管辖范围中的“区域因素”和行政建制中的“民族因素”的结合。在统一多民族国家的历史发展过程中，我国各民族经过长期的交往交流交融，逐步形成了各族群众交错杂居的民族分布格局。这决定国家在自治地方管辖范围的设置上侧重于区域因素的考量，而在自治地方行政建制的设置上则偏向于考虑民族因素[10]。其二，自治机关依法行使自治权和一般地方管理权的结合。自治地方的自治机关兼具一般地方机关和自治机关两重性质，其权力的管理范围，既包括自治民族内部事务，又涉及自治地方的区域事务。其三，实行区域自治制度中各民族当家做主和维护区域内各民族平等团结、促进共同发展的结合。自治地方在名称上冠以某个民族之名，并不意味着该民族能够享有更大的特权，而是强调其要肩负起维护祖国统一和民族团结的更大责任，要在促进自治地方经济文化各项事业的发展中贡献更大力量，发挥表率和先锋作用。

“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。”[7]中国的民族区域自治制度，从来不是纯粹只注重民族因素的“民族自治”，而是始终建立在维护国家领土主权完整和党的集中统一领导基础上，同时兼顾民族自治地方的区域特点和民族特点的“区域自治”。也就是说，实施民族区域自治的主体，不仅包括自治民族，还包括区域内的汉族和其他少数民族。只有能够充分关照自治地方内各民族经济、文化、社会发展权利的自治，才能切实维护民族团结，确保各族群众都能享有平等发展的机会。那种将民族区域自治简单理解为纯粹单一民族自治，只照顾自治民族权利和利益的观点，实际上是一种狭隘的民族主义倾向。其谬误之处在于，把民族区域自治和党的集中统一领导对立起来，将制度内含的“民族因素”和“区域因素”割裂开来，背离了民族区域自治制度的制定初衷，是对制度内涵的误读。

总体来看，“两个结合”在国家和地方两个层面上对民族区域自治的制度内涵、本质要求和价值逻辑进行了自上而下的界定，构成了新时代历史条件下制度运行的思想指针和根本遵循。同时，这两对关系之间又是紧密联系在一起的。为保障少数民族群众当家做主而选择单一制下的民族区域自治，所以在国家层面上要强调统一与自治相结合；又因在少数民族聚居区设立民族自治地方，所以在地方层面要强调民族因素和区域因素相结合[11]。立足于“两个结合”的逻辑阐释，进一步从学理上化解民族区域自治和铸牢中华民族共同体意识之间的内在张力，从而在实践中使民族区域自治制度的发展完善始终朝着有利于铸牢中华民族共同体意识的正确方向前进。

二、实行民族区域自治制度对铸牢中华民族共同体意识的价值审视

中华民族共同体是一个国家层面的民族实体,作为生发于实体建构之上的观念形态，中华民族共同体意识则是维系共同体绵延不息的关键因素。而使用“铸牢”这样极具力量的话语表述，也意味着要通过形塑结构更为紧密、内涵更加丰富的中华民族共同体意识，赋予中华民族更强大的精神力量，凝心聚力实现中华民族伟大复兴。民族区域自治制度是铸牢中华民族共同体意识的制度载体，其内在蕴含统一性和多样性、普遍性和特殊性的辩证统一，深刻彰显了中国共产党人高超的政治智慧和鲜明的法治精神。以“建构”视角下的中华民族共同体意识为分析框架，可从以下四个方面深刻认识实行民族区域自治制度对铸牢中华民族共同体意识的价值。

(一)巩固各族群众对中华民族历史命运共同体的认同

中华民族是一个有着共同历史记忆与共生关联的历史命运共同体。这种历史记忆和共生关联奠基于中华民族的先民们在漫长的历史长河中经济上相互往来、文化上兼收并蓄、情感上相互亲近的历史事实；植根于中国历代王朝在民族事务治理上都强调“大一统”格局下“因俗而治”的政治传统；归结于近代以来中华各族人民面临帝国主义入侵携手反抗、共御外侮的共同经历，由此塑造了一个在民族意识上表现为“休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共”，在民族结构上表现为“多元一体”的中华民族历史命运共同体。因此，在中华人民共和国成立前后，无论中国共产党选择何种民族事务治理模式，其旨归都只能是延续、巩固中华民族这个在千年历史流变中蕴育而来的命运共同体。民族区域自治制度正是这样一种有效的制度安排。

其一，民族区域自治是以“统一”为先决条件的，其内在精神是“合”而不是“分”。对于这一观点，可从制度发生学的角度，通过考察制度设计者们的原初意图予以证成。1957年青岛民族工作座谈会指出：“在中国这个民族大家庭中，我们采取民族区域自治政策，是为了经过民族合作、民族互助，求得共同的发展、共同的繁荣。……我们民族大家庭采取民族区域自治制度，有利于我们普遍地实行民族的自治，有利于我们发展民族合作、民族互助。”[12]周恩来的这段讲话提纲挈领地道出了民族区域自治制度利“合”不利“分”的基本精神，民族区域自治制度的宗旨即在于，通过这项制度促进各民族的团结协作，进而实现各民族的共同繁荣、共同发展。

其二，民族区域自治的制度逻辑在于通过“差别化”的政策举措促成“一体化”，这一制度逻辑同中华民族的发展规律形成了结构上的耦合。中华民族是一个由“许许多多分散存在的民族单元，经过接触、混杂、联结和融合，同时也有分裂和消亡，形成一个你来我去、我来你去，你中有我，我中有你，而又各具个性的多元统一体”[13]。费孝通的这段论述凝练概括了中华民族在千年历史演进中由“多元”走向“一体”、由“差异”走向“融合”的发展规律。“差别化”的政策举措，亦即对少数民族和民族地区的优惠政策，是民族区域自治制度的重要内容，其所蕴涵的正义价值、公平理念突出彰显了对各族群众多元利益诉求的尊重，中华民族共同体意识由此得以巩固和提升。

(二)提升各族群众对中华民族国家政治共同体的认同

民族具有政治属性，“为了获得和维护自己的利益而必须去争取或建构政治权力，构筑自己的政治权力体系，运用政治权力管理自己的社会生活”[14]。作为一个取得了现代民族国家形式的实体民族，中华民族共同体也必然具有政治属性，其行动逻辑在于强化各族群众对伟大祖国和对中国共产党的认同，提升他们对中华民族国家政治共同体的认同感。作为中国基本政治制度的重要组成部分，民族区域自治制度自然也必须要以此为价值遵循和实践准则。民族区域自治制度将统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合的制度框架本身就包含了对政治因素的考量。70余年的制度实践也表明，这一制度通过切实保障各民族群众当家作主的民主权利，有效提升了各族群众对中华民族国家政治共同体的认同感。

1.中国共产党领导下的以各民族一律平等为价值理念的民族区域自治制度，从国家和自治地方两个层面切实保障了少数民族的政治参与权。在国家层面上，少数民族主要通过全国人大和政治协商会议这两个平台，按一定的代表比例有序参与国家事务管理。有数据显示，从第七届全国人大到第十二届全国人大，少数民族代表的比例均超过13.69%，最高达到15%，均大幅高于同期少数民族人口在全国总人口中所占的比例[15]。同时，在历届全国人大中，55个少数民族均有成员当选代表。在自治地方层面，民族自治地方人大常委会的主任或副主任，自治地方政府的主席、州长、县长，均由自治民族的公民担任。截至2018年，在我国55个少数民族中，有53个民族已经建立民族自治地方或民族乡，少数民族干部的总人数已逾300万[16]。这种系统的、自上而下的少数民族政治参与实践，充分彰显了民族地区民主政治建设的完善与发展，有利于国家政治决策的合理化，有利于民族地区社会秩序的稳定，有利于提升各族群众对中国共产党的认同。

2.民族区域自治制度蕴含民主协商的政治伦理精神，能够促进族际和谐，进而实现国家政治整合。中国的民主协商植根于中华优秀传统文化中“和而不同”“以和为贵”的价值理念，将民主协商嵌入民族区域自治的制度实践，是中国共产党人在民族事务治理上的成功经验和智慧结晶。在《中华人民共和国民族区域自治法》中，多处就自治机关同上级国家机关和中央国家机关之间的协调、同上级人大和全国人大之间的协调以及区域内部各民族之间关系的协调进行了明文规定。例如，第14条规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。”[9]此外，在第51、54、55、66等条的相关规定中也都充分体现了民主协商精神。通过对话、磋商、讨论等有效的民主协商形式，拓宽了广大少数民族群众参与政治生活的渠道，使各族人民的利益诉求得以通过法制化的路径进入决策过程，从而有效保障了少数民族当家作主的权利，强化了其对伟大祖国的认同、对中国共产党的认同。

(三)增进各族群众对中华民族经济利益共同体的认同

在中华民族历史发展中，各民族经过长期互通有无的经济往来，逐渐凝聚成了一个相互依存的经济利益共同体。尤其是改革开放以来，随着国内各民族之间的经济往来不断扩大、日趋频繁，中华民族经济利益共同体意识也在这个进程中得到了进一步深化与巩固。区域发展问题为民族区域自治的制度规定所涵摄，实行民族区域自治制度有利于增进各族群众对中华民族经济利益共同体的认同。70多年来的制度实践表明，这一制度极大地促进了民族地区经济发展，缩小了民族地区同国内经济发达地区的发展差距，使少数民族群众切身感受到了社会主义现代化建设带来的福祉。而民族区域自治制度之所以能够产生这样的经济效能，则主要基于以下两方面的原因。

1.民族区域自治的制度实践以法律的形式规定了“国家帮助”的义务，为民族区域自治地方的社会经济发展提供了有力支持。在促进民族地区经济发展方面，不同于西方国家惯于采用的“自由竞争”的做法，我国首先从《宪法》高度明确规定了国家有帮助少数民族地区发展经济的义务：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”[8]除法律上的明确规定外，我国政府也采取了诸如对口支援、精准扶贫以及财税支持等倾斜性的政策措施，全力帮助民族地区发展经济。以新疆为例，第二次中央新疆工作座谈会以来，中央财政对新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团转移支付从2636.9亿元增长到4224.8亿元，19个援疆省市累计投入援疆资金(含兵团)964亿元，实施援疆项目1万余个，引进援疆省市企业到位资金16840亿元，中央企业投资超过7000亿元[17]。事实充分证明，民族地区之所以能够在新时代不断书写一个个发展奇迹，离不开党中央的坚强领导，离不开党和国家的大力支持和帮助。

2.民族区域自治制度赋予自治机关广泛的经济发展自主权，有助于激发民族区域自治地方发展地区经济的内生动力。具体而言，民族自治地方的经济自主权，是指“自治地方在宪法和法律规定的权限内，结合自身经济、社会的特点，以促进发展为目的，自主地选择行使、自主地享有权益和自主承担责任的权利”[18]。在某种程度上，全国各个地方都具有一定的经济发展自主权，均可在党中央的统一领导下因地制宜发展地区经济。但相较而言，民族区域自治地方享有的经济发展自主权则更为广泛。这样的制度安排有助于自治地方充分发挥地区资源优势，结合地区生产力发展水平和发展状况灵活地选择经济活动方式，从而促进地区经济发展。在此基础上，这样的制度安排也能够有效调动自治地方内各族群众发展地区经济的积极性、主动性和创造性，通过地区经济发展水平和劳动者个人收入水平的不断提升，使各族群众从切身利益中体会地区发展带来的实惠，更好地为地区发展贡献个人的聪明才智。

(四)强化各族群众对中华民族精神文化共同体的认同

中华民族是一个精神文化共同体，“在5000多年文明发展中孕育的中华优秀传统文化，在党和人民伟大斗争中孕育的革命文化和社会主义先进文化，积淀着中华民族最深层的精神追求，代表着中华民族独特的精神标识”[19]。在这个意义上，强化中华民族精神文化共同体认同是各族群众凝聚精神内核、统一价值共识的内在要求。厘清民族区域自治制度同中华民族精神文化共同体的内生关联，首先必须明确中华文化既包括汉族文化，也包括少数民族文化，任何将某一民族文化自外于中华文化的论调都应坚决予以抵制。而强调坚持和完善民族区域自治制度才能够强化各族群众对中华民族精神文化共同体的认同，正是立足于实行民族区域自治制度能够保障少数民族基本文化权益、繁荣发展少数民族文化的客观事实。

民族区域自治制度包含“民族”和“区域”两个因素，是以各少数民族聚居区为基本存在条件的。因此，这一制度的成功实践必须建立在保障区域内广大少数民族群众基本文化权益的基础之上。其具体表征主要包括以下几方面：一是充分尊重各族群众的语言文字、宗教信仰和风俗习惯。比如，在保护和发展少数民族语言文字方面，我国自2015年开始启动中国语言资源保护工程，截至2019年底，工程已经完成了324个少数民族语言点的语言资源调查，新增95万余条少数民族语言音频资源和73万余条视频资源，并在一期建设的标志性成果《中国濒危语言志》丛书中收录我国濒危少数民族语言共计20种[20]。二是建立了较为完善的公共文化服务体系。通过在民族地区培养少数民族文艺人才、发展少数民族图书出版事业和建立少数民族文化组织，有力促进了民族地区文化事业的发展。三是加强对少数民族文化遗产的传承和保护。在1372项国家级非物质文化遗产名录中，有613项属于少数民族项目，占比约为45%，充分体现出了国家对少数民族文化遗产的重视(1)数据根据“中国非物质文化遗产网·中国非物质文化遗产数字博物馆”相关资料整理，参见http://www.ihchina.cn/project#target1.。

三、中华民族共同体意识引领下民族区域自治制度的发展路径

2021年中央民族工作会议强调：“党的民族工作创新发展，就是要坚持正确的，调整过时的，更好保障各民族群众合法权益。”[1]随着外部环境发生各种变化，民族区域自治制度也必须在坚持中进一步发展和完善，以适应制度实践中出现的新形势、新情况和新问题。坚持和完善民族区域自治制度，就是要以铸牢中华民族共同体意识为思想引领和行动指南，始终坚持走中国特色解决民族问题的正确道路不动摇。同时，全面把握自治与统一相结合、民族因素和区域因素相结合的制度准则，不断适应外部环境条件变化，对民族区域自治制度进行必要的调适，提升制度机制的灵活性和生命力，增强制度韧性。

(一)提升民族服务治理能力，夯实政治基础

在中国这样一个统一的多民族国家中，推进民族事务治理体系和治理能力现代化，不断提升民族事务治理水平，既是凝心聚力铸牢中华民族共同体意识、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键环节，也是坚持和完善民族区域自治制度，毫不动摇走中国特色解决民族问题正确道路的现实需求，是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。总体而言，提升中国民族事务治理能力，应从以下方面扎实推进：一是立足于党对新时代民族工作的集中统一领导，将党的领导贯穿至民族事务管理的全过程、各环节，充分发挥党组织的统筹协调作用，从而避免在自治地方的重大社会经济事务治理中出现力量碎片化和离心化的倾向，最大限度实现各民族协同合作。二是着眼于推进民族事务治理体系的制度创新。比如，为提升民族事务治理的科学性和民主性，可建立社会听证制度和决策咨询制度；为保障各族群众的合法权益，可探索建立民族事务治理的民主监督制度；为提高国家民族政策的可操作性，可根据《宪法》和《民族区域自治法》灵活建立民族政策分级实施和评估制度等[21]。三是致力于改进和优化民族事务治理的方式方法。在具体操作上，要全面深化民族自治地方政府机构改革，进一步明确和细化政府权责，实现政府职能有机整合；任用熟悉党的民族政策法规且兼具基层民族工作经验的复合型人才，为民族事务治理提供人力资源支撑；充分利用互联网手段和多媒体技术提高民族事务治理能力。以这些具体的方式方法为依托，促成共商共建共治共享的民族事务治理格局,发展和完善民族区域自治制度，为铸牢中华民族共同体意识奠定牢固的政治基础。

(二)促进民族地区社会经济发展，打牢物质基础

民族区域自治制度实施70余年来，广大民族区域自治地方的经济发展水平得到了极大的提升，为铸牢中华民族共同体意识提供了有力的经济支撑。但从横向维度来看，由于经济基础薄弱、生态环境脆弱等诸多因素的制约，相较于国内经济发达地区而言，民族地区的整体经济实力仍然存在较大差距。这种发展差距所造成的心理失衡也在一定程度上弱化了广大少数民族群众的共同体意识，阻滞了新时代中华民族共同体建设的整体推进。为此，必须以民族区域自治为制度依托，围绕“实现各民族共同繁荣”的旨归，将党中央的统筹协调、发达地区的对口支援和民族地区的自我发展能力有机结合起来，帮助民族自治地方发展经济、改善民生，不断满足各族群众对美好生活的向往。具体而言，在当前形势下，民族地区要立足地区资源优势，紧密围绕国家“一带一路”倡议布局，加快推进开放开发的力度，推动本地区经济社会高质量发展。以西藏自治区为例，作为在国家“一带一路”建设布局中具有明显的区位和资源优势的民族地区，是连接祖国内陆与南亚的重要枢纽通道，且拥有丰富的自然文化资源禀赋，但由于能源环境、技术水平以及物流运输等因素的限制，西藏“一带一路”建设仍然存在薄弱环节。为此，国家应加大项目和资金支持，做好西藏“一线、两基地、三出口”(2)“一线”即青藏铁路及拉日铁路(拉萨至日喀则)等交通网络；“两基地即青藏铁路那曲物流中心、拉萨物流中心；“三出口”即樟木、吉隆、亚东等口岸。建设，使西藏的开放格局不仅向内推进，也向外延展，实现对内开放与对外开放并重。同时，利用好当地的文化资源优势，做大做强文旅产业，以文化交流助力西藏“一带一路”建设进程的推进。

(三)深入贯彻民族区域自治法，夯实法治基础

1984年，全国人大在总结民族区域自治实践经验的基础上，根据《宪法》规定通过了《中华人民共和国民族区域自治法》。这部法律的出台使我国民族法制建设实现了里程碑式的跨越，推进了中国建设社会主义法治国家的时代进程。此后，随着2001年全国人大常委会对该法进行的修订以及2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的出台，中国的民族区域自治制度在国家立法层面已经形成了一个系统完整的法律保障体系。通过各种制度规制和运行机制的设定，《中华人民共和国民族区域自治法》及其配套立法以法律的形式“将业已形成的中华各民族热爱本民族、热爱中华民族和热爱祖国的情感、积极的民族主义和高尚的爱国主义确认和固定下来”[22]，深刻彰显了民族区域自治制度统一与自治相结合、民族因素与区域因素相结合的根本原则。随着全面依法治国进程的深入推进，以新时代的标准审视，这部法律本身也存在一些亟待解决的问题，其在原则性、兼容性和对接性等层面的局限日益凸显，一些概念和提法缺乏准确界定并且略显过时，这些问题都在一定程度上影响和制约了法律实施的效果。鉴于此，应以2021年中央民族工作会议所提出的“必须坚持和完善民族区域自治制度，确保党中央政令畅通，确保国家法律法规实施”[1]为根本遵循，紧紧围绕深入贯彻落实民族区域自治法、铸牢中华民族共同体意识的主题，“对现行民族区域自治法进行条分缕析的分析研究，对其中的概念、范畴、术语(或专用语)和一些提法，做出理论完整性和实践可行性的研究”[23]，从而为法律的全面修订提供理论支撑和实践经验，稳固民族区域自治制度发展完善的法治基础。

(四)持续开展民族团结进步创建，厚植社会基础

坚持和完善民族区域自治制度必须把民族团结进步创建作为一项基础性工作抓牢抓好，促进各民族广泛交往、全面交流、深度交融，不断增强中华民族的凝聚力和向心力，铸牢中华民族共同体意识。为此，应立足于地区实际，从开展民族团结进步宣传教育、打造民族团结进步示范区和示范单位、创建民族互嵌式的社会结构和社区环境等方面入手，不断深化民族团结进步创建力度，扎实做好相关工作。以云南省为例，按照2015年习近平总书记视察云南时提出的“努力成为我国民族团结进步示范区”的要求，云南先后出台了多项顶层设计文件，并开展了一系列卓有成效的创建工作，逐步在全国范围内形成了独具特色的“云南经验”。其中，“云南民族团结进步创建联盟”(3)2019年，云南省新平黎族傣族自治县为首的行政接边地区七县、沧源佤族自治县为首的沿边八县分别成立了“民族团结进步创建联盟”，签署《民族团结进步创建联盟公约》，是云南乃至全国在民族团结进步创建工作中的首创。的成立最具借鉴价值，是云南在民族团结创建工作中的伟大创举。藉由此种模式，云南构建了“以点串线、以线连片、以片带面”的区域布局，使区域内各民族之间的交往互动不断得以增强，从而促成了区域各族同胞文化上彼此认同、发展上优势互补的民族团结进步创建大格局。当然，“云南经验”有其特定的历史和地域动因，如云南地区少数民族早有独特的“盟誓”文化，这为联盟的成立奠定了深厚的文化根基，但其敢为人先的创新精神、立足实际的工作理念以及联动协同的创建模式，应为其他省区尤其是五大民族自治区深入学习和灵活效仿。只有扎实做好民族团结进步创建工作，促进各民族交往交流交融，才能巩固和发展新时代社会主义民族关系，激活民族区域自治的制度效能，铸牢中华民族共同体意识也才具备牢固的社会根基。

综上所述，作为中国制度文明的重要标志，民族区域自治是推进新时代中华民族共同体建设、铸牢中华民族共同体意识的制度依托和重要载体。它深刻彰显了中国共产党人的政治智慧和“以人民为中心”的治国理念，蕴含着统一性与多样性、普遍性与特殊性的辩证统一。事实雄辩地证明，民族区域自治制度的实践，对缔造和巩固中华民族大家庭、铸牢中华民族共同体意识做出了突出的历史性贡献，需要持久不懈地予以坚持。同时，从推进国家治理的视角来看，民族区域自治制度也有其变动性的一面，需要随外部环境的改变而进行适当调适，以保持制度生命力，强化制度韧性。新时代坚持和完善民族区域自治制度，就是要牢牢抓住铸牢中华民族共同体意识这一民族工作的主线，立足于“两个结合”的根本原则，从政治、经济、法治、社会等多个层面进行全局部署和统筹规划，旨在将民族区域自治制度的制度优势转化为民族事务治理效能，为维护国家统一、促进民族团结、提振中华民族凝聚力和向心力提供有力支撑和坚强保障。可以预见，这一进程还将长久持续下去。随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，民族区域自治制度将会愈加完善，其制度优势的充分发挥，将为铸牢中华民族共同体意识注入更为磅礴的时代伟力。