新形势下农机安全监理工作探析

安徽省青阳县农业综合行政执法中队

□ 江山保

青阳县位于皖南山区北部，素有“七山一水一分田，一分道路和庄园”之称。“十三五”以来，青阳县农机装备总量快速增长，农机化作业水平快速提升。2021年数据显示，主要农作物耕种收综合机械化水平达到75.57%；农机专业合作社16个，其中综合性农事服务中心1家，省级、市级示范社分别有2家和4家，乡村农机从业人员2.5万人，农机服务总收入达1.2亿元。然而，农机化安全生产隐患日益加大，农机事故频发，迫切需要加强农机安全监督管理工作。

一、现阶段农机安全监理工作存在的突出问题

1.对农机安全监理重要性认识不足。随着农机化向全程全面发展，农机安全监理的对象已由单个农户扩展到农机大户和专业合作社，老的管理模式已完全不能适应新时期需要。

2.机构改革后职责权限不清晰。2021年2月，青阳县成立农业综合行政执法中队，从原农机监理转隶6名监理人员，农机执法权限随之移交中队，但原农机监理机构仍保留了农业机械登记入户、牌证管理、年度安全检验、安全教育培训、农机事故处理等职能。改革后，农机安全监理人员编制大幅减少，农机监理和农机执法各自职责还没有理顺。

3.农机安全监理法律法规不健全。我国农机安全监理立法较早，但多年来扩容增量较少，还没有形成专业性强的农机化法律体系，难以满足农机化高质量发展的需要。当前与农机化有关的法律法规主要有《中华人民共和国道路交通法》《中华人民共和国农业机械化促进法》《农业机械安全监督管理条例》等。然而，《道路交通安全法》只赋予了农机化部门对拖拉机实施牌证管理的行政许可权和行政处罚权，没有赋予上路执法检查权，监管手段有限，常规监管执法很难。自2011年停止变型拖拉机入户登记后，青阳县目前还有大量外省入户变拖，主要从事运输作业，违法载人、无牌行驶、无证驾驶等严重违法行为得不到有效遏制。

4.农机监理队伍和基础设施都比较薄弱。一是监理执法人员年龄偏大，退休减员也很严重。2021年机构改革后，青阳县农机综合服务中心总编制14个，从事监理的8人，其中，年龄最大59岁，最年轻43岁，平均年龄50岁；从1996年以来，26年中只有在2020年招录了一名新人，后来又考入别的单位；在目前的实际在编9人中，其中的8名监理人员还要承担农机化管理、农机化推广和农机购置补贴等工作。二是在农机化不断向广度和深度进军的形势下，依靠一支平均年龄达50岁的8人监理队伍，管理全县7.5万台套农机具显然力不从心。

二、加快推进农机安全监理工作探讨

（一）充分认识加强农机安全监理的重要意义

1.从全局看，农机安全监理工作能有效促进农村和谐发展。庞大的农机从业人员思想意识和文化素质相对较高，在农村社会中是一支不可忽视的力量。农机安全监理工作规范化开展，有利于提升农民综合素质，增强群众法治意识，促进农村社会和谐发展。

2.从行业看，农机安全监理工作能更有效促进农业生产。农机安全监理工作通过规范农机作业和农机维修，减少了机械故障和安全事故发生，有利于提升农业生产力水平，促进农业生产提质增效，为现代农业保驾护航。

3.从自身看，农机安全监理工作能更好保障农机化高质量发展。新时期农机安全监理的职能范围大幅度拓展延伸。一方面，要对拖拉机、联合收割机等实行牌证管理，还需要将植保无人飞机、茶叶机械、粮食烘干等各环节机械化纳入有效监管。另一方面，为顺应农机化高质高效发展要求，农机安全监理还需引导农机手规范操作，促进农机化高质高效运行。

（二）厘清各部门职责权限齐抓共管

1.行政执法概念。指行政主体依照行政执法程序及有关法律、法规，对具体事件进行处理的具体行政法律行为，是为了保证行政法规有效执行，对特定人和事件所做的具体行政行为。按照行政执法的行为方式，可划分为行政处理、行政监督检查、行政处罚、行政强制执行等。

2.农机安全监理主要职责。主要承担各类农业机械的安全技术检验、驾驶（操作）人员考核和核发牌证等安全监督管理工作；贯彻执行农机安全生产的方针、政策、法规、条例、办法；农机事故的调查处理，分析农机安全生产形势，落实事故防范措施。农机安全监管是法律法规赋予农机化主管部门的法定职责，《农业机械化促进法》第20条规定，国务院农业行政主管部门和县级以上地方人民政府主管农业机械化工作的部门，应当按照安全生产、预防为主的方针，加强对农业机械安全使用的宣传、教育和管理。农机安全监理机构的主要业务是源头管理，包括拖拉机和联合收割机牌证管理、安全技术检验、驾驶人驾驶证管理、安全隐患排查整改、安全宣传教育、农机事故调查处理等。农机安全监理依法实施行政许可，依据法律法规赋予的职责权限实施牌证管理、安全技术检验、农机事故调查处理等行政行为，应属行政执法范畴。

3.农业综合行政执法（农机执法）主要职责。新一轮机构改革后，农业各项行政执法职能整合为综合行政执法，主要是将行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能整合，行政处理、行政监督检查等职能多数保留在原职能部门，可能主要目的是强化实施行政处罚的规范化，全面推进法治化建设。笔者认为，目前农业综合行政执法（农机执法）主要职责是实施行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制，强调对违法行为的行政处罚，履行职能应当依法进行；开展执法检查（巡查）的目的，是积极主动发现并纠正有关违法违规行为，不能等同于主管部门开展的全面行政监督检查。比如说，农机安全生产检查有些方面只是属于行政决定的范畴，并没有具体的法律法规规定。

4.二者相辅相成需要在工作中高度契合。农机监理机构需要依托农机执法机构的执法力量，对违章载人、无牌行驶、无证驾驶、非法拼装、制售假冒伪劣产品等违法行为形成法律震慑，从源头上消除安全隐患，杜绝农机安全事故发生。农机执法机构需要联合农机监理机构，依托其多年来积累的监理台账、统计数据、监理经验等开展农机行政执法和检查，达到有的放矢、事半功倍的效果。某种程度上说，规范后的农机执法（行政处罚、行政强制职能）还是要服务于农机安全生产的监督管理，农机安全监理承担农机行业的全面监管。当然，有些地方将农机安全监理机构（职能）整体划入农业综合行政执法机构，这样只需明确内部岗位职责，做好统筹安排就可以。

5.加强农机监理队伍体系建设。努力培养一支懂法律、精业务，作风过硬，执法文明，服务热情的农机安全监理队伍，提升依法行政能力和服务水平。在国家行政法规所授职权下，对农业机械作业和农机驾驶人员行使安全监督管理职能，不断提升依法行政能力和服务水平。一要切实解决编制人员不足问题；二要适应新形势，抓好农机监理人员法律法规和业务技能培训；三要加强制度建设，明确岗位职责；四要加大资金支持，加强基础设施和农机监理装备建设。

三、建立农机安全监理工作长效机制

站在推进农机化高质量发展的高度，当前和今后一段时期，必须尽快建立健全农机安全监理法律法规和规章制度。

1.拓展法律规范的范围种类。比如对植保无人机、履带旋耕机、插秧机、粮食烘干机等比较成熟的机械，制定统一的规章制度、安全标准和操作规程，纳入规范化管理，明确技术要求，规范操作行为，提高农机质量安全和操作使用水平。其中，植保无人机是否归口农业部门管理有待明确。

2.加快制定农业机械以旧换新和报废回收办法。完善农机禁用和报废标准，规范农机回收解体或销毁的程序和方法，促进农机更新换代和节能降耗；加快制定农机安全标准和操作规程，目前农机报废已经纳入农机购置补贴范畴，但涉及面窄、约束条件多，难以实现节能增效、减排环保、保障安全，探索建立符合我国特点的强制报废法规，确保其安全高效作业。Θ