我国行政调解的现状及完善路径

2022-11-22罗志红

法制博览 2022年23期

关键词：纠纷当事人行政

罗志红

成都大学，四川成都 610106

当下，我国社会处于急速转型时期，民事纠纷、行政纠纷层出不穷，政府努力探索各种解决纠纷的办法，学界也在深入讨论相关问题，行政调解的价值得以重新认识，笔者也来谈谈行政调解相关问题。

一、行政调解的涵义、本质

于沛霖等学者认为，行政调解“应当是指行政机关和法律、法规授权的组织，依据法律和政策，以自愿为原则，通过说服教育，促使当事人达成协议，解决纠纷的活动”。［1］

上海市司法局巡视员兼上海市行政法制研究所所长刘平认为，“行政调解是指由行政主体主持，以国家法律、政策和公序良俗为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法调停、斡旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度。”［2］

范愉等教授认为，“行政调解是行政主体在争议双方当事人自愿的基础上，主持双方进行协商，达成和解协议从而解决争议的活动”。［3］

以上关于行政调解的涵义各有千秋。行政调解的主持人当然是行政主体。具体说来，应该包括行政机关和法律、法规授权的组织。行政调解的依据除了法律、政策，还应该有公序良俗，甚至法理、道德。

关于行政调解的本质，于沛霖、都本有、丁慧等学者进行了充分的论述，笔者赞同他们的观点。他们认为，根据行政法理论，行政行为是享有行政权能的组织运用行政权对行政相对人所作的法律行为。行政行为主要指外部、单方行政行为，具有单方性、强制性、无偿性法律特征。而行政主体在行政调解中只是居间调停，不能依职权单方面作出决定。况且行政主体一般不能强制执行调解协议。因此，行政调解本质上不应当是行政行为，而是一种非行政行为，是行政主体在法律、法规规定的范围内履行社会管理职责，实现社会管理职能的行为。

二、我国行政调解的历史嬗变

我国古代，行政司法合一，行政调解包含在官府调解中。廖永安教授认为，行政调解最早可以追溯到西周时期。据《周礼》记载，当时官府设有“调人”这一官职，其“掌万民之难而谐合之”，即通过调解方式解决普通民众的纠纷。［4］

春秋战国时期，孔子积极倡导调解息讼。发展到唐代就已具规模并产生了较好的社会效果。唐代的官府调解是在行政长官主持下对民事案件或者轻微刑事案件的调解。直到明清，对于民事纠纷，官府都倾向于优先采取教化方式调处解决。［5］

民国时期，很多乡、镇、区依据当时南京国民政府制定的《乡镇自治实施法》，在乡镇公所或区公所内设立专门的调解机关开展民事纠纷的行政调解工作。革命根据地时期，各边区政府也积极倡导通过调解化解矛盾纠纷。中华人民共和国成立后，充分利用调解方式解决人民内部矛盾，调解制度得到了较大发展。［6］

我国现行法律制度在如下领域发展行政调解：公安行政管理、医疗卫生行政管理、劳动行政管理、自然资源行政管理、环境保护行政管理、公共交通行政管理、商业行政管理、计量行政管理、邮政行政管理以及民政行政管理。

三、我国行政调解的现状

（一）有些地方理念或“左”或“右”，不切实际

“左”的理念表现为过分强调行政调解的作用，认为行政机关能够管理社会生活的很多方面，就可以大量运用行政调解解决纠纷，当事人不愿意调解的也强行调解。这很明显是违背行政调解的地位、功能和本质的。

“右”的理念表现为过度信奉法治主义，认为法治是解决所有问题的万能钥匙，在当前中国的现实背景下，主张取消行之有效的行政调解机制，这样行政机关的调解意识、责任心就下降。老百姓投诉无门，影响了社会和谐稳定。［7］

（二）相关规范不系统，不完善

我国立法上缺乏统一的行政调解法，有关行政调解的规定只是散在地规定在不同的法律、法规和部门规章中，行政调解的主体不明确，行政调解的范围不具体，行政调解欠缺程序上的规定，行政调解不能从程序上保证处理结果的公平、正义。这就导致行政调解法规的权威性不高，不能满足社会需求。

（三）保障不力

从组织保障上看，由于行政调解法规对调解主体没有明确规定，实践中就会出现政出多门，有些情况谁都想管，有些情况谁都不想管，结果受到损失的是老百姓的利益。

从人力保障上看，由于不少调解人员缺乏专业知识和专业技能，思想观念和调解技能就难以适应社会的需求。要么以权压人，态度粗暴；要么当和事佬，和稀泥。这都不利于纠纷的彻底解决。

（四）缺乏联动机制

行政调解达成协议后，当事人能够自觉执行，那当然好。如果不执行，就要提起诉讼，因为行政调解协议没有强制执行力。这样，行政调解所做的工作就前功尽弃。如果从制度上设计好行政调解与其他调解及司法诉讼的联动机制，就能更好地发挥国家资源的效益，更好地解决纠纷。

四、当下大力发展行政调解的理据

首先，除专家、学者普遍论及的优势外，行政调解还具有下列优势：

1.专业性。行政主体的工作人员一般具有相应的专业知识和丰富的调解经验，能把控行政调解的进程，即使遇到疑难复杂或新问题，也可以利用行政机关的资源，召集相关专家进行研讨，提出相应的解决方案。

2.灵活性。行政调解是由行政主体的工作人员通过教育、引导、斡旋、调停等办法促成争议各方达成协议，没有法定程序，也没有时间限制，甚至行政调解的依据除了法律、法规及规章外还可以是伦理道德、公序良俗。因此，行政调解相比诉讼程序具有较大的灵活性，有利于纠纷的快速解决。

3.综合性。“由于行政调解的适用范围要比诉讼受案范围更广泛，行政执法涉及公民生活的方方面面，行政机关可以灵活运用各自所掌握的裁量权进行行政调解，从而综合性、全方位地解决纠纷。”

4.建设性。行政主体的工作人员在主持调解中，会遇到各种各样的问题。他们在解决这些问题时，会积累丰富的经验教训。这对以后制定相关政策和行政规章具有建设性的意义。

其次，行政调解具有下列价值：

1.迅速解决纠纷。如前所述，行政调解具有灵活性的优势，行政主体的工作人员在主持调解的过程中能利用行政机关的权威和资源，调查纠纷的来龙去脉，分析纠纷各方提供的证据，提出解决问题的可选方案，引导、说服双方达成调解协议。很明显，这种解决纠纷的方式就比诉讼更有效，更能迅速解决纠纷。

2.弥补司法审判的不足。众所周知，司法审判是由人民法院按照法定程序进行的，必须严格遵守相关规定。这对公正公平解决问题，让当事人心服口服等方面具有重大作用。但是，由于法律规定的僵硬，司法审判就有不灵活、不便捷、成本高、效率低等不足。而行政调解由于行政机关自身的优势、资源以及行政调解的特殊性，可以有效弥补这些不足。

3.转变政府理念。现代社会，政府理念慢慢地由管理变成了服务。以“全心全意为人民服务”为宗旨的人民政府，更应该是这样。行政调解事关当事人双方的切身利益，必须当事人各方同意才能调解，必须各方同意才能达成调解协议。因此，政府在主持调解的过程中就会考虑怎样尊重当事人的意愿，怎样让当事人满意，政府的理念就由管理转变为服务。

4.提高社会治理效益。人民群众之间的纠纷会影响社会的安定团结，影响社会和谐发展。在行政调解过程中，行政主体的工作人员根据相关法律、法规，甚至社会公德、公序良俗主持调解，自然会想到怎样迅速有效地解决纠纷，化解矛盾，其治理社会的能力就得以提升。全国相关行政调解工作人员都努力提升自己的专业技能、服务意识，自然就会提高社会治理效益。

最后，行政调解存在下述法理基础：

1.行政调解是民事纠纷难以解决时行政干预的优选方式。由于中国历史传统的影响，社会生活中，人们发生民事纠纷时，往往不是第一步就向法院起诉，而是寻求行政机关解决，因为行政机关具有公信和权威。而对民事纠纷的解决如采取强制方式，就可能滥用公权，侵犯私权。行政调解是以教育、说服方式，在当事人自愿的前提下解决民事纠纷。因此，行政调解是用行政干预方式解决纠纷的优选方式。［8］

2.行政控权理论也为行政调解提供了理论基础。行政控权论者认为：“行政权力的行使不应该是随心所欲的、漫无目的的，而应当有一定的法律界限，超过这种界限就要承担相应的法律后果。”“行政法所能规范的是权力行使的后果，是由于享有权力、运用权力所带来的法律问题”。“对行政法来说，核心不在于对行政权的保障，而在于行政权依照法律规范的要求去行使，监督控制行政权是否依法行使是行政法的主要功能。”［9］行政调解过程中，行政主体就不能越权，要按照相关法律规定，尊重当事人意愿，合理合法解决纠纷。

3.新公共服务理论也是行政调解的理论基础。新公共服务理论由登哈特（Denhardt）夫妇于21世纪初提出，该理论的最大特点在于将公民而不是政府置于治理体系的中心。其内容包括：公共行政的根本目标是追求公共利益；公共行政的核心职能是公共服务；战略性决策与民主管理；核心价值理念为公民本位和人本思想。基于这样的理念，行政主体在调解过程中，就要充分尊重当事人的意愿，切实保护当事人的利益，想方设法妥善解决当事人的纠纷。

行政调解具有上述优势、价值和法理基础，就为大力发展行政调解提供了理据。

五、完善行政调解的路径

（一）大力加强行政调解理论研究，大力宣传行政调解的优势

众所周知，理论对实践具有重要指导作用，先进的理论能指导实践沿着正确的道路顺利开展。由于历史原因，我国对行政调解研究得不够深，行政调解该不该存在，行政调解存在的法理基础，怎样改进行政调解都存在争议。对行政调解的优势也认识不够。因此，我们一方面要加强理论研究；另一方面，相关部门要大力宣传行政调解的优势，让大家充分利用行政调解，缓解法院的压力。

（二）制定“行政调解法”

我国到目前为止还没有“行政调解法”，相关法律规范分散在有关法律、法规中。这一方面造成了行政调解法律规范的地位低下，使有些人对行政调解不认可、不重视；另一方面，有关行政主体、相关当事人、人民群众在检索、查找相关依据时感到困难。这不利于提升行政调解的地位，不利于充分发挥行政调解的作用。因此，要制定“行政调解法”，把行政调解协议的强制执行力等问题规定得清清楚楚。