交通运输综合行政执法中有关自由裁量权的探析

刘 伟

滕州市行政审批服务局，山东 枣庄 277599

一、交通运输行政执法自由裁量权概述

“自由裁量权”是一个典型的舶来词，在我国，自由裁量权是指税务机关或者其他行政机关在法律事实要件确定的情况下，在法律授权范围内，根据我国社会发展形势以及实际情况，采用合理的方式以及执法力度处理社会问题的权力。自由裁量权就是行政执法等部门根据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的过程。行政处罚自由载量权是国家赋予权力机关的重要使命，其最终目的是保障权力机关能够合理行使自己的权力，使执法过程更能够满足人们的需求，也容易被大众所接受，稳定社会秩序，促进社会可持续发展。［1］

随着我国社会经济的发展，交通行政执法对于大众来说并不陌生，交通行政执法部门在日常的交通管理中也充分利用自己的权力发挥了巨大的作用，保障了交通运输行业的顺利发展。交通行政执法自由裁量权就是当人们在运输行驶中存在违法行为时，行政执法人员在秉公执法的情况下会根据违法主体的实际情况合理地选择行政执法形式、幅度以及程序等的权限。交通运输行政执法主要有以下几个特征：首先，涉及领域的广泛性。交通运输行政执法的范围十分广泛，不仅仅包含人们日常生活中经常遇见的城市交通运输行政执法，还包含水路运输、航道、港口、海事运输等，从中可以看出交通运输行政执法的广泛性。其次，权力行使的可选择性。交通运输行政执法中对一些交通运输中存在的违法行为并没有做出严格的规定，交通运输综合行政执法部门可以根据实际情况选择是否行使这一权力或者选择怎样的方式行使权力，可以按照法律责任中规定的违法行为的轻重等级，依据自由裁量权的标准进行行政处罚。最后，权力适用种类、幅度的弹性大。在交通运输行政执法自由裁量权中权力使用的种类很多，并且对于同一种违法行为交通运输综合行政执法部门行使权力的幅度较大。［2］

二、交通运输综合行政执法自由裁量权存在的问题

（一）普遍存在从重处罚

不管是民法还是刑法中我国法律都倡导从轻处罚的原则和理念，这不仅体现出了我国法律对人性的关怀，同时也给更多的人以改过自新的机会。在从轻处罚的理念下有很多过失犯罪的人员在重新返回社会后为促进我国社会经济发展做出了重大的贡献。但是在权力使用过程中，因为交通运输综合行政执法部门自由裁量权的空间幅度较大，所以这就导致部分交通运输行政执法部门仍然存在从重处罚的现象。例如对待违规客运司机，根据《中华人民共和国道路运输条例》对违规客运都有明确的处罚规定，而且要求交通行政执法部门在规定的内容中根据实际违规情况合理作出处罚，平衡违规行为与法律之间的关系，同时对违规客运司机起到一定的警示作用。但是交通运输综合行政执法部门在行使自由裁量权的过程中往往都是对违规车辆处以200元的罚款。导致交通运输综合行政执法部门从重处罚的原因有很多，其中最主要的原因是传统的管理观念和行政执法观念深入人心。观念和意识对人们行为的选择起到重要的引导作用，行为选择中也包含着人们的观念，对于交通运输综合行政执法工作更是如此，行政执法中人们很容易受到传统从重处罚观念的影响，并且自由裁量权使得行政执法部门有很多处罚的空间，这也是执法部门行使自由裁量权中存在从重处罚现象的重要因素。

（二）以罚代管问题突出

我国立法的根本目的是规范人们的行为，而不是对人们进行一系列的惩罚，这就要求相关的执法部门在行政执法中要坚持教育与处罚相结合的原则，在给予违法行为实施主体进行相应的行政处罚之后，还应该对其进行思想教育工作，给他们普及相关的法律知识，提高人们的法律意识，在以后的工作中避免再出现类似的问题。但是部分交通运输综合行政执法部门在开展工作中以罚代管的问题比较突出，违背了立法的初衷。导致这种问题突出的主要原因是相关执法部门在观念上将执法等同于处罚，但执法和处罚是两个完全不同的概念，需要执法人员转变对处罚的观念，在日常的行政执法工作中做到教育与惩罚相互结合。［3］

（三）同事不同罚，不同事却同罚

同事不同罚、不同事却同罚是我国道路交通运输行政执法过程中存在的一个问题，我们分别从同事不同罚和不同事同罚两个方面对其进行阐释。同事不同罚就是我国交通运输综合行政执法部门在行政执法过程中针对同一件违法行为会做出两种不同的行政处罚结果。例如如果在行政执法中涉及公职人员或者违法人与执法人存在一定关系，执法人员可能会降低对违法行为人员的处罚力度，或者在一些地域会存在本地区保护主义，在同一件违法行为上本地人和外地人触犯交通规则会接受不同程度的行政处罚。不同事同罚从字面意义上来理解就是对于不同的交通违法行为，交通执法部门却做出了相同的行政处罚决定。例如违法行为人可能都触及某一个可以自由裁量的法律法规，需要行政执法部门对其违法行为的性质进行裁量，再做出合理的行政处罚决定，但是部分执法部门人员缺少对违法行为的判定，做出了相同的行政处罚决定，导致不同事同罚的现象存在。

（四）徇私枉法现象时有发生

交通运输行政执法部门在进行执法的过程中所做出的行政执法决定动机应该是出于维护社会的公共利益，保护社会的公共权益不受损，但是在实际的行政执法过程中部分道路交通运输行政执法部门却存在徇私枉法的现象。一方面，行政执法人员在行政执法中可能会利用职务之便出于个人感情降低对违法行为人的处罚，虽然在这一方面行政执法人员可能得不到实际的利益，但是也会做顺水人情，巩固与不同关系群体的关系。另一方面，行政执法人员在行政执法中可能会遇到违法行为人想免除处罚的现象，为此，不少违法行为人会向行政执法人员实施贿赂，部分行政执法人员在利益的驱使下不能按照法律制度和法律规定做出正确的行政处罚规定。［4］

三、我国交通运输综合行政执法自由裁量权规制的发展路径

（一）交通运输综合行政执法自由裁量权的立法优化

交通行政执法部门是保障交通运输行业发展的重要部门，只有给交通行政执法部门一定的权力，才能够保障其具有一定的权威性，在执法中充分利用权力开展管理工作。而我国交通运输部门有着过大的自由裁量权，因此也给部分行政执法部门滥用自由裁量权创造了机会，基于此，我国必须采取措施完善立法工作，保障立法的科学性，督促交通运输行政执法部门合理运用自由裁量权，提高执法规范性。首先，要规制立法以及制定裁量基准主体与权限。目前我国交通运输部门的立法程序与其他行政立法一样，都是由交通运输综合行政执法部门统筹。因此，我国立法机关必须要规制立法，确保立法的科学性，同时制定裁量主体与权限，对行政执法部门的权力进行一定的约束。其次，细化执法程序规定与内容。导致我国交通运输部门行政执法存在众多问题的主要原因就是执法程序不完善，所以我国必须细化制度程序规定和内容，一方面，我国要完善回避制度、信息公开制度以及听证制度等等，促进道路交通运输行政执法部门的透明化执法与管理。另一方面，我国交通运输部门可以借鉴成功的案例与经验，制定科学统一的交通行政程序法，对交通运输行政执法部门的管理工作和权力行使进行一定约束，使其执法更加公开透明。最后，优化立法解释，加强法规规整。经过对我国交通运输综合行政执法相关法律的研究发现，目前我国在这部分内容的立法上内容较为抽象，不同的群体对立法内容的解释也是多样的，影响了法律条款内容的正常行使，所以我国立法机关要加强对行政执法内容的研究工作，对其中一些模糊性的条款内容进行立法解释，进一步明确相关的法律条款，使每个人都能够清楚条款内容，给今后的行政执法提供指导价值。

（二）科学制定交通运输行政综合执法自由裁量基准

自由裁量权是我国赋予交通运输综合行政执法部门的重要权力，但是因为种种因素的影响导致我国道路交通运输部门错误地运用自由裁量权，因此我国相关部门要科学制定道路交通运输行政执法自由裁量基准。裁量基准可以辅助法律法规更好地对执法部门进行实践指导，并且保障执法部门能够正确地使用立法裁量权，所以立法部门必须科学地制定自由裁量基准。但是需要注意的是，自由裁量基准的制定并不是一成不变的，因为社会在发展，在道路交通运输中也会出现新的社会现象，需要对基准进行动态化的管理与调整，从而保障广大人民群众的基本利益不受损。［5］

（三）完善交通运输综合行政执法自由裁量权的配套制度

制度是一切工作顺利进行的重要保障，没有制度就没有约束，对于交通运输行政执法自由裁量权的行使来说也是如此，完善的配套制度可以约束行政执法人员的行为，保障自由裁量权能够充分发挥作用，推动执法的科学性。首先，我国立法部门要建立执法案例指导制度。针对一些存在争议的内容虽然设定了很多规范和标准，但是这些规定是抽象且不容易具体实施的，因此，制定案例指导制度是一个不错的选择。交通运输部门在工作中做好总结工作，将典型的具有代表性的案例以及处理结果编制成册，当行政执法人员在遇到类似的问题可以为其提供参考依据。其次，要建立依法审查制度。立法机关要对相关的法律法规实施情况进行定期审核工作，并且设立专门的监督考察小组，由专门的人员对交通运输行政执法工作情况进行评价与考核，同时将考核情况公示，一方面可以让大众了解交通运输行政执法部门对自由裁量权的使用情况；另一方面也可以强化内部执法部门建设，使其不断提升权力运用能力。最后，建立卷宗公开查询制度。上面我们已经分析了我国道路交通运输行政执法部门在行使自由裁量权过程中存在的问题，为了提升行政执法部门的透明化管理，我国必须要建立卷宗公开查询制度，让行政执法部门接受广大人民群众的监督。案卷公开制度就是借助现代化的科技手段建立公开化的办事平台，将行政执法人员行使自由裁量权所依据的法律法规以及裁量基准等通过案卷文书等形式在公共平台上向大众公开，促进阳光执法，从而保障人们基本的知情权，同时受到更多人的监督，对行政执法部门也会起到一定的监督作用。同时，相关部门还要建立行政执法追责制度。在制度建立中倡导谁出现问题谁负责的原则，进一步督促行政执法人员规范自己的执法行为，在使用自由裁量权的过程中端正执法态度，用更高的标准对自己提出要求，净化我国交通运输综合行政执法环境，为人们创造一个更加清新的社会环境和生活环境。

（四）强化交通运输综合行政执法自由裁量的司法审查

对于交通运输综合行政执法工作来说，裁量基准是影响行政执法部门规范行使权力的重要因素，所以我国必须要强化交通运输行政执法自由裁量的司法审查。首先，要将裁量基准纳入到司法审查范围中，例如相关部门设定的裁量基准是否符合社会发展的实际状况、裁量基准的设定是否存在越权等等，从更高的层次确保自由裁量权的合理性。其次，加强对裁量基准适用的合理性审查。在对其审查的过程中需要以是否符合法定宗旨、是否正确对法律进行解释、裁量标准是否统一等作为合理性审核的基本原则，确保行政执法人员公平合理地行使自由裁量权力。［6］

四、结语

在社会发展进程中，交通运输行业在改革背景下朝着更加现代化的方向发展，在发展的同时也会存在很多交通违法行为，这也增加了交通运输综合行政执法部门的工作量，使得交通运输综合行政执法部门面临着更大的工作挑战。自由裁量权的合理应用具有较强的现实意义，一方面交通运输综合执法部门通过对权力的运用能够提升行政执法效率，执法人员可以审时度势，根据交通违法行为灵活地作出处罚决定，维护社会公平与正义。另一方面也能够促进交通运输行业发展，规范交通运输行业违法行为，保障乘客和企业的基本利益。基于自由裁量权的重要性，我国必须加强对交通运输综合行政执法部门运用权力情况的分析，采取有效的措施，改善权力运用现状，提升我国执法部门对权力的运用能力，为交通运输行业的健康发展保驾护航。