定西市农村集体产权制度改革调查与研究

白淑芳

（甘肃省定西市农业经营指导站，甘肃 定西 743000）

1 改革现状

1.1 制定了改革工作方案

自2018 年定西市被确定为农村集体产权制度改革试点地区以来，定西市各级党委政府高度重视，科学组织，精心部署，市县乡3 级均成立了农村集体产权制度改革工作领导小组，市上出台了《关于加快推进农村集体产权制度改革的实施意见》，制定了《定西市农村集体产权制度改革试点方案》等政策性文件，先后多次召开农村集体产权制度改革推进会，全力推进改革任务落实。定西市农村集体产权制度改革紧紧围绕清产核资、身份界定、股权设置、运行管理、构建产权交易体系、壮大村级集体经济等改革重点工作，出台了具体的指导意见和制度办法，更加明确了目标任务和时限节点，规范了程序步骤、细化了措施责任，确保改革工作有章可循，有序开展。

1.2 增强了群众参与意识

为了进一步稳慎推进农村集体产权制度改革，市级业务部门多次组织了针对成员身份界定、集体经济发展壮大等方面内容的外出考察学习，不断提升了市县两级农经干部业务指导能力和具体操作能力。同时，市级成立了全市农村集体产权制度改革技术工作组，定期深入各县（区）试点村实地开展业务指导，编印发放《定西市农村集体产权制度改革辅导手册》《一张图读懂农村集体产权制度改革》等指导宣传资料3 800 余册。市县两级组织农村集体产权制度改革专题培训班45 场（次），累计培训3 000 余人（次）。各试点村通过召开村民大会、进村入户宣讲等方式，加强政策宣传，使广大群众真正认识到改革的意义、熟悉了改革的环节，有效调动了群众参与改革的积极性和主动性。

1.3 摸清了集体资产家底

定西市把农村集体“三资”（资金、资源、资产）清查核实工作作为推进农村集体产权制度改革的基础性工作来抓，全面安排部署，狠抓任务落实，跟进督导检查、开展专项整治，基本摸清了农村集体“三资”家底，并建立了清产核资成果数据库、经营性资产台账，开设了村级对公账户，建立了农村集体资产监督管理平台，为顺利推进改革奠定了坚实的基础。截至2020 年底，全市119 个乡（镇）、1 887 个行政村清理核实资金1.08 亿元；资产33.6 亿元，其中经营性资产2.42 亿元，非经营性资产31.19 亿元；土地资源171.92 万hm2。

1.4 保护了农民集体资产权益

为了进一步细化集体经济组织成员身份确认的方法程序，确保身份确认工作合理性、合规性、准确性，确保集体经济组织成员身份确认工作顺利开展，制定出台了《定西市农村集体经济组织成员身份确认工作指导意见》，在股权设置环节，根据本地实际，结合农民意愿，合理设置股权，创新股权设置类型。结合实际，因地制宜采取静态管理模式、动态管理模式、半动态管理模式，并以户为单位，为所有成员发放股权证书，充分保障了农民的权益。截至2021 年底，全市确认集体经济组织成员63.45 万户252.99万人，占改革涉及人口数的99%。

1.5 建立了集体经济运行机制

各县（区）在全面完成清产核资、集体成员身份界定的基础上，以集体经营性资产股份合作制改革为重点，在尊重农民意愿的前提下，按照“因地制宜、分类指导、一村一策、应改尽改”的原则，重点在城中村和城郊村等有经营性资产的村组，逐步探索将农村集体经营性资产以股份形式量化到本集体经济组织成员，作为集体收益分配的基本依据，逐步实现“资产变股权、农民当股东”，创新了集体经济运行机制。截至2021 年底，全市1 886 个行政村、1 个村改社区、4 个村民小组成立村（组）级经济（股份经济）合作社1 891 个；量化集体经营性资产28.77 亿元，已发放股金分红592.55 万元。

1.6 创新了改革工作机制

为保障农村集体产权制度改革有序推进，2020年4 月，定西市纪委、市农业农村局印发了《关于开展农村集体“三资”管理专项整治的实施意见》，安排部署在全市范围内开展农村集体“三资”管理专项整治行动，把农村集体产权制度改革作为加强农村集体“三资”管理的重要抓手。6 月16 日，定西市纪委监委、市农业农村局召开了全市农村集体“三资”管理专项整治工作推进会议；10 月22 日，在渭源县召开了全市农村集体“三资”管理专项整治现场推进会议；7 月份，市农业农村局派出专项审计组，对14 个乡（镇）230 个行政村“三资”情况开展了专项审计，审计资金4 212.34 万元。通过开展专项行动，逐步构建产权权责更加明晰、责任落实更加有力、管理运行更加规范的农村“三资”管理制度，保障了农民的合法权益。

1.7 凸显了改革工作成效

定西市把农村集体产权制度改革作为增加农民收入、发展村集体经济、助力乡村振兴的一项举措来抓好落实，在完成改革环节的同时，改革成效逐步凸显。在推进改革中，通过严格资产清查、建立资产台账、完善管理制度、规范资产运行等方式，确保资产不流失、运营好、能增值；通过提倡股份经济合作组织和村两委负责人“交叉任职”的方式，提高村级组织经营村庄、服务群众、发展集体的能力，进一步提高了基层组织的话语权；通过推进产权制度改革，基本建立了符合市场经济发展要求的农村集体经济运营新机制，不断加快了村级集体经济发展的步伐。

1.8 维护了农村社会和谐稳定

改革基本摸清了家底，比较准确地界定了集体经济组织成员，折股量化了集体资产，初步明晰产权和收益权，鼓励和引导群众积极参与村级重大事项决策，逐步建立了民主决策、民主参与、民主监督的管理机制，有效防止了集体资产的流失。指导组建的新型集体经济组织，建立健全“三会”制度，形成民管、民营、民受益的运营管理机制，强化民主监督，有效改变了由少数人占有或支配集体资产现状，有效遏制了由于产权不清、处置不公、管理混乱、收益分配不平等问题引发的社会矛盾，较好地化解了长期困扰农村的党群矛盾、干群矛盾，促进了农村社会和谐稳定。

2 存在的问题

2.1 思想认识还需提高

部分县（区）、乡（镇）对农村集体产权制度改革的系统性、综合性，对改革的阶段性目标与长远目标，缺乏全面、准确的认识和把握，深化农村改革的组织领导，统筹推进力度还需要进一步加强。部分基层干部对农村集体产权制度改革缺乏信心和决心，特别是面对艰巨、复杂的困难和问题时，不同程度地存在畏难情绪。部分群众对改革的认识还不够深刻，主观地认为改革就是将集体资产“吃光分净”，但目前全市多数村集体可量化的集体资产不多，能够让群众获得的利益少之又少，因此农民对改革工作支持力度不够，对深入推进改革工作缺乏信心。

2.2 基础工作仍需强化

一是个别乡（镇）清产核资存在“走过场”现象，集体资产清产核资还不彻底，部分集体经营性资产权属不明，尤其是在脱贫攻坚过程中，为扶持村集体经济发展投入的项目资金形成的资产，没有纳入村级财务管理，导致集体经营性资产底数不清，管理混乱。二是在集体经济组织在成员身份确认阶段，部分乡（镇）没有严格按照相关程序进行，民主程序落实不到位，村级公示、乡（镇）审核、县级备案环节不规范。

2.3 政策配套依然滞后

当前定西市农村集体产权制度改革还处于不断深入探索阶段，特别是在发展村集体经济相关的金融服务、用地、税费等方面的相关配套政策不能够及时跟上，农村集体经济难以发展壮大。农村集体资产产权交易平台建设滞后，“两权”抵押、交易、评估、登记等制度不健全，农村集体经营性用地难以与国有土地同地同价入市、也不能做抵押贷款，制约着集体资产的有效盘活。村级股份合作社在内部运行机制方面还不够健全，还没有制定可行的内部管理办法。

2.4 改革主动性不强

定西市属于农业大市，农村社会经济发展比较缓慢，特别是农业现代化发展水平较低，村集体经济结构单一，农村经济发展动力不足，村集体资产普遍比较薄弱，除城中村、城郊村、旅游景点所在村及脱贫攻坚确定的贫困村外，其余大部分村集体积累有限，可经营性资产不多，现有资源盘活难度大，不具备股权分红的条件。因此，基层干部群众推进农村集体产权制度改革的主动性、积极性不高。

2.5 人才队伍力量不强

农村集体产权制度改革工作政策性强、工作量大、涉及面广，加强人才队伍建设是搞好这项工作的关键所在。但目前县乡两级推进农村集体产权制度改革工作的队伍力量薄弱、专业性不强，人员不稳定，对农村集体产权制度改革工作的顺利推进和高质量完成造成了影响。特别是村干部推进改革工作能力偏弱，经济和财务管理等方面的知识欠缺，严重制约了清产核资工作的规范完成，也不符合新时代农业农村财务管理的要求。

3 对策建议

3.1 切实统一思想认识

农村集体产权制度改革涉及广大人民群众的切身利益，各成员单位，各级党政部门要切实形成工作合力，各负其责、各司其职，形成横向协作，纵向联动强有力的工作机制，推进农村集体产权制度改革工作开展。充分利用广播、电视、报纸、微信等各种媒介，加强对农村集体产权制度改革必要性、基本政策、改革任务、工作步骤等环节进行宣传，不断增强基层干部、广大人民群众对这项改革的认知，引导广大人民群众积极、主动参与到改革中来，营造良好的工作氛围。

3.2 全面夯实改革基础

一是根据《定西市农村集体产权制度改革试点方案》，按照改革工作要求和原则，对照检查清产核资、成员身份界定、股权量化等重点环节，确保集体资产家底清、成员身份界定准、股权量化合理到位，为改革后续工作制度化、规范化、信息化奠定基础。二是进一步完善“三资”网络监管平台建设，督促县（区）、乡（镇）加快村级财务平台录入工作，实现村级财务规范化管理。三是加强对农村集体经济组织的审计监督。业务主管部门要组织成立专项审计小组，通过随机抽审的方式，每年对村集体经济组织财务收支情况开展专项审计，建立健全问题移交、定期通报和责任追究查处制度，加强对农村集体资产的监督。

3.3 健全配套制度机制

一是制定配套政策。根据定西市农村集体产权制度改革进展情况，积极探索适合本地区实际的资产运营管理机制、土地利用机制、税收减免机制等各项配套措施。二是建立各类管理制度。具备条件的乡（镇），探索建立集体资产股权抵押、担保贷款政策机制，探索农民依据集体股权证书申请金融抵押担保贷款的具体办法和措施。三是建立符合农村实际需要的产权流转交易中心，根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，建立健全农村产权流转交易机制，积极探索抵押贷款、评估收储、农业保险等金融服务功能，为农村产权流转交易搭建便利的平台。

3.4 增强农村发展活力

一是加大资金投入。通过对各类涉农项目资金的整合统筹利用，进一步加快农村基础设施建设，发展壮大村集体经济，提升村级公共服务能力，为村集体经济不断发展提供更加良好的外部环境。二是积极开展新型农业经营主体的培育和能力提升。支持和引导农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体的培育，增强经营主体自身发展能力，激发经营主体内生动力，增强带动能力，推动各类经营模式共同发展。三是以市场需求为导向，建立和完善符合市场经济发展需求的、产权明晰的、权能完善的农村集体经济运营新机制，不断创新改革方式，激活农村各类生产要素，引导农民通过入股等方式盘活闲置资源，增强农村经济发展活力。

3.5 加强人才队伍建设

一是加强“三农”干部队伍建设，建立一支“懂农业、爱农村、爱农民”的基层干部队伍，特别是要加强村干部队伍建设，注重村干部选拔和培养，通过学习培训、外出考察等方式，进一步引导他们解放思想，转变观念，积极推动农村集体产权制度工作，促进集体资产保值增值和发展壮大集体经济。二是继续开展新型职业农民培训工程，通过组织新型职业农民通过“走出去、引进来”等方式，加强对新型职业农民的各种农业技能的培训，培养一批懂技术、会管理、善经营的复合型人才，不断为深入推进定西市农村集体产权制度改革提供人才保障。