《社区矫正法》实施后的社会调查评估实践分析及制度研究[1]

钟达先 隗永贵 于柏枝

2012年《社区矫正实施办法》明确提出了社区矫正调查评估制度。2020年7月1日起施行的《社区矫正法》《社区矫正法实施办法》（以下简称《实施办法》）再次对调查评估制度进行了确认。社会调查评估意见作为社区矫正决定机关的重要参考，也可实现社区矫正部门与法院等相关机构的无缝对接，促进社区矫正适用的针对性和有效开展。[5]参见杨刚：《社区矫正调查评估科学化研究》，《中国司法》2020年第10期，第69页。

一、《社区矫正法》中社会调查评估规定的主要变化

（一）委托主体不再包括检察机关

2012年《社区矫正实施办法》中，可以委托调查评估的主体包括人民法院、人民检察院、公安机关、监狱。但根据《社区矫正法》第17条第4款、第18条的规定，委托主体为社区矫正的决定机关，而社区矫正决定机关是指依法判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行的人民法院和依法批准暂予监外执行的监狱管理机关、公安机关。《实施办法》第6条关于检察机关的职责中，亦未列明检察机关具有委托调查评估的职责。按照上述规定，检察机关不是社区矫正决定机关，即不属于社会调查评估的委托主体。

（二）调查评估机构范围扩大

根据2012年《社区矫正实施办法》的规定，接受委托的调查评估机构为县级司法行政机关。[6]参见《社区矫正实施办法》（司发通[2012]12号）第四条第一款：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”但根据《社区矫正法》第18条规定，社会调查评估程序的执行机构由“县级司法行政机关”变为“社区矫正机构或者有关社会组织”。这意味着，除了司法行政机关外，“有关社会组织”也将具有进行社会调查评估的权限。在国家鼓励支持企业事业单位、社会组织、志愿者等社会力量依法参与社区矫正的背景下，社会调查可以委托第三方评估机构对拟适用社区矫正的人员进行社会调查评估。

（三）将社会危险性明确列为调查内容

2012年《社区矫正实施办法》仅将“对所居住社区影响”列为委托调查评估的内容，但在实际调查评估中，离不开对社会危险性的调查。根据实践情况，《社区矫正法》和《实施办法》明确将“社会危险性”这一情节在条文中列举出来。

二、社区调查评估制度存在的立法不足

（一）缺乏具体操作规范

尽管《实施方案》第14条对调查内容、完成时限、抄送评估意见进行了规定，但较为原则、笼统，缺少对具体调查程序、调查内容、调查方式、评估意见文书的规定。不同省市关于调查评估程序的规定不尽相同，多数地区在社区矫正实施细则中通过一个章节对调查评估程序进行规定，个别省份专门出台了调查评估的实施办法，还有一些地区后续的实施细则跟进不及时，导致社会调查评估仍然参照旧规定执行。

（二）调查评估意见缺乏法律效力

调查评估意见属于社区矫正决定机关的参考材料，《社区矫正法》未赋予其一定的法律效力，导致实践中常出现调查评估意见不被社区矫正决定机关重视的情况，甚至存在评估意见还未送达，就已经作出了社区矫正决定的情况。[7]参见肖乾利、薛宁夫：《社区矫正审前调查评估制度研究》，《宜宾学院学报》2019年第7期，第56页。此外，社区矫正决定机关很少将采信结果通知调查机关，对于未采信的也不说明未采信理由。从调查机关的角度而言，很难不认为社会调查就是决定机关走过场的委托，调查工作不受尊重，反而浪费了大量的人力、物力。长此以往，容易形成恶性循环，调查机构的积极性受挫，影响调查评估工作的效果。

（三）调查评估的适用范围不明确

社区矫正决定机关根据需要委托相关机构进行调查评估，意味着社会调查评估并不是适用社区矫正前的必经程序，导致实践中是否委托调查评估过于随意，一些案件因没有委托调查评估而影响了社区矫正决定的准确性，一些社会危险性清晰的案件，单纯为了走过场或拖延判决时间而委托调查评估，浪费了人力、物力，降低了司法效率。[8]参见李丽英、王瑾：《社区矫正适用前调查评估制度研究》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2014年第3期，第63-65页。

（四）检察机关能否委托调查存在法律冲突

如上文所述，根据《社区矫正法》的规定，检察机关不再是委托社会调查评估的主体。但是，《人民检察院刑事诉讼规则》第277条和2019年最高人民检察院联合最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部出台的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》均规定，犯罪嫌疑人认罪认罚，人民检察院拟提出适用缓刑或者判处管制的量刑建议，可以委托犯罪嫌疑人居住地的社区矫正机构进行调查评估，也可以自行调查评估。针对法律规定之间的冲突，目前未出台具体解释予以明确，各地要求也不统一。

三、社会调查评估工作中存在的问题分析

（一）委托走过场，社区矫正决定机关先入为主

实践中，社区矫正决定机关往往通过前期案件的办理，对是否具备社区矫正条件形成了先入为主的判断，委托调查评估只是为了履行程序，因此经常出现委托调查评估不及时，到了快判决才发出委托调查函，或者收到调查评估意见之前，已经做出决定等情况。在决定机关与调查机关不在同一地区的情况下，这一问题更为普遍，甚至存在先决定后委托调查的情况，使调查评估工作形式化，不仅打击了调查人员的积极性，也影响了社区矫正的效果。[9]参见赵爽：《社区矫正“前置调查评估”制度现状与对策探析》，《成都行政学院学报》2017年第1期，第51页。

（二）调查流于形式，调查内容不全面

1.调查程序不规范。《社区矫正法》中未对社会调查评估程序作出详细的规定，导致实践中在调查程序、调查笔录制作等方面存在着诸多不规范的问题。[10]参见沈东权、沈鑫、何浩斐：《社区矫正法实施背景下的调查评估制度探析》，《中国司法》2021年第7期，第99页。主要表现为：部分案件缺少询问笔录、走访工作记录等反映调查过程的材料；调查笔录缺少调查人签名、调查时间、调查地点等要素，例如对罪犯的询问笔录中，仅有谈话内容、签名，缺少调查人员信息、调查时间、地点等必要信息；调查人员组成不符合相关规定，社会调查工作应至少有一名司法助理员或矫正干警，但一些案件中，有两名社会工作者具体完成调查，最后由未参加调查的司法所干警签名。

2.调查内容不全面。判断罪犯的社会危险性和对所居住社区的影响，需要综合分析该罪犯的现实表现、家庭情况、犯罪背景、人格特征、社会评价等。通过调研北京市2021年社会调查评估工作发现，调查内容主要集中在居所、生活来源、家庭帮教条件、犯罪前科、村（居）民委员会和被害人意见等内容，限于对被告或罪犯的外在条件的调查，而缺少对内在条件的调查，如犯罪背景、人格因素、性格特点等内容。

（三）调查评估意见书粗糙，缺少统一格式范本

1.调查评估意见书不能客观、全面反映实际情况，无法为决定机关准确作出决定提供有力依据。[11]参见李丽英、王瑾：《社区矫正适用前调查评估制度研究》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2014年第3期，第64页。调研发现，2021年北京市社区矫正机构出具的大部分调查评估意见书只有一页纸的篇幅，内容包含情况和结论两部分，情况部分主要包括居住地、生活来源、有无犯罪记录、居委会是否同意适用社区矫正等内容，每项内容缺少论述和依据，往往三言两语草草了事。

2.缺少统一固定的法律文书和格式。社区矫正机构在文书制作过程中随意性过大，调查评估意见书结论表述五花八门，例如有的社区矫正机构评估意见为“被告人某某不具有社会危险性，对所居住社区没有重大不良影响”，还有的评估意见为“被告人某某可以适用社区矫正”“同意被告人某某适用社区矫正” “建议对被告人某某适用非监禁刑罚”。[12]参见王书剑：《社区矫正调查评估报告研究——兼与未成年人刑事案件社会调查报告比较》，《预防青少年犯罪研究》2020年第6期，第38页。

（四）调查人员力量有限，专业性不足

调查评估意见对准确作出社区矫正决定具有重要的参考价值，为保证调查评估意见的准确性，社区矫正机构应当配备具有法律等专业知识的专门工作人员开展社会调查评估工作。[13]参见黄智聪：《关于开展社区矫正适用前调查评估工作的实践与思考》，《中国司法》2019年第5期，第49页。实践中，由司法所具体负责调查评估工作，但由于司法所正式编制的矫正干警较少，社会调查工作主要由社会工作者承担，他们缺乏从事司法工作的经验和相关专业知识背景，调查内容和程序难以符合规范化要求，进行调查评估的形式和方法停留于普通的“政治审查”模式，对调查评估中人格因素、犯罪心理、再犯可能性等专业性较强的内容也很难评判，影响了调查评估意见的客观真实性。并且随着司法所下沉乡镇街道，工作人员还需要承担乡镇街道的安保、疫情执勤等多项工作，身兼多职，无形中减少了社会调查评估的力量，导致深入、全面开展社会调查评估的精力有限。

（五）检察机关监督局限性，监督效果不明显

目前，检察机关的监督对评估意见的监督方式以书面审查为主，如上文所述，调查评估意见书内容简单，且社区矫正机构并未移送调查笔录等相关文书，检察机关难以知晓社会调查评估过程、被告或罪犯的相关信息，因了解信息受限，很难通过书面审查发现问题，监督效果不明显。此外，检察机关因无法及时了解社区矫正机构接受委托的情况，同步监督无法启动，只能进行事后程序性监督。[14]参见黄良盛：《海南省社区矫正法律监督的问题及改进措施》，《武汉公安干部学院学报》2021年第4期，第63页。

四、社会调查评估程序的完善建议

（一）建立健全法律法规，制定社会调查评估工作办法

在《社区矫正法》和《实施方案》的基础上，细化调查评估程序，用法律形式规定该制度的具体内容、启动程序、调查主体、调查时限、适用范围、法律效力等，使调查评估工作走上法制化、规范化、制度化轨道。

1.赋予调查评估意见法律效力。首先，社区矫正决定机关应当认真审查调查评估意见，将其作为适用社区矫正的重要参考，对调查评估意见的采信情况，应当在判决书、裁定书、决定书等相关法律文书中进行说明。其次，委托机关未采信调查评估意见的，应当及时向调查机关进行书面告知并说明理由。再次，委托机关对调查评估意见有异议的，可以向调查机关提出，调查机关认为有必要的，可以进行复核，当不能达成一致意见时可召开联席会议协商讨论作出最终决定。这样调查评估的法律性、严肃性、必要性才能得到维护。

2.明确应当和无需委托调查评估的范围。2021年12月公布的《北京市社区矫正法实施细则（征求意见稿）》列举了六种需要开展调查评估的情形，包括（一）港澳台、外国籍或国籍不明的；（二）犯罪类型属于危害国家安全，涉恐、涉黑、涉恶、涉毒、涉邪教的;（三）对应当承担刑事责任的精神病人拟判处管制、宣告缓刑或者暂予监外执行的;（四）有犯罪前科的；（五）拟对罪犯提请假释的；（六）社区矫正期间因违法违规被收监执行或者因重新犯罪被判刑，拟再次适用社区矫正的。[15]参见《关于贯彻落实〈中华人民共和国社区矫正法实施办法〉的实施细则》（京司发〔2021〕61号）第十五条第二款：“具有下列情形之一的，北京市的人民法院、人民检察院、公安机关或者监狱应当委托社区矫正机构进行调查评估：（一）犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯为港澳台、外国籍或国籍不明的；（二）犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯所涉犯罪属于危害国家安全，或者涉恐、涉黑、涉恶、涉毒、涉邪教的；（三）对应当承担刑事责任的精神病人拟判处管制、宣告缓刑或者暂予监外执行的；（四）犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯有犯罪前科的；（五）拟对罪犯提请假释的；（六）犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯在社区矫正期间因违法违规被收监执行或者因重新犯罪被判刑，拟再次适用社区矫正的。”该细则列举的应当委托调查评估情形相对全面，可以在此基础上，增加应当委托调查的范围，如对“涉恐、涉黑、涉恶、涉毒、涉邪教”等罪名予以明确，增加涉非公企业犯罪等情形。此外，为节省司法成本，可以规定过失犯罪中，被告人生活不能自理且已经取得被害人谅解的案件，无需委托调查评估。

3.科学制定调查评估内容。首先，丰富和完善调查评估的内容，减少评估工作的片面性，提高评估的可靠性。针对被告或罪犯的调查内容应包括内在条件和外在条件，内在条件主要有性格特征、犯罪背景及原因、自我评价、主观恶性、再犯可能性、人身危险性等内容，外在条件包括居住地、居所情况、生活来源、工作技能、家庭关系、邻里关系、交友情况、学习工作经历、违法犯罪记录、日常表现、社区接纳程度、被害人意见、有无保证人等内容。[16]参见赵爽：《社区矫正“前置调查评估”制度现状与对策探析》，《成都行政学院学报》2017年第1期，第53页。其次，对每项调查内容中包含的具体事项进行明确。例如，居所情况包括居所是否在接受委托调查评估的司法行政机关所在县（市、区）辖区，居住房屋产权是否由社区矫正人员所有、房屋所有权人是否接纳其在此居住、房屋租赁剩余租期、居所是否固定且能够连续居住6个月以上等；家庭成员及社会关系，包括但不限于家庭成员及亲属情况，与家庭成员、邻里、社区及相关机关单位之间的融洽程度，家庭经济情况、收入来源、生活稳定性等；平时表现，违法违规表现包括有无刑事、治安处罚情况，有无道德失范、参加非法组织，有无酒精、毒品成瘾等情况；居住地村（居）民委员会意见，体现犯罪行为的影响、社区居民的态度、被告或罪犯对社区管理、秩序维护的影响，社区是否具备监管条件等。

（二）规范社会调查评估程序

1.确定社会调查员。社区矫正机构或者有关社会组织收到社会调查委托函后，应当立即指定二名与案件无利害关系的工作人员担任社会调查员。社会调查员由司法助理员、矫正干警、社会工作者(协管员)担任，其中至少有一名为司法助理员或矫正干警。被调查人为女性的，应当有女性社会调查员参加。社会调查员与案件有利害关系的，应当自行回避。同时，委托机关和受托机关应指定专人全面负责调查评估过程中的协调辅助事宜，确保信息畅通。

2.详细记录调查过程。社会调查通过询问(谈话)进行的，社会调查员应要求被询问(谈话)人如实陈述，向被调查人亲属(法定代理人、辩护人)询问(谈话)时，还应告如其有申请回避的权利，告知情况应在调查笔录中注明。询问(谈话)结束，应当由被询问(谈话)人确认无误后在调查笔录上签字确认。对村(居)委会、被调查人的法定代理人、被害人(法定代理人)、被调查人所在学校、单位开展社会调查的，还应明确记录被询问(谈话)人是否同意对被调查人适用社区桥正，不同意的要详细记载具体理由。

3.完善调查方式。在实地调查时，应做到广泛、深入。社会调查员就被调查人的户籍地、居住地、一贯表现、成长经历以及犯罪行为后果和影响等事项向其户籍地或居住地派出所调查了解，调取有无前科劣迹、是否被通缉的涉案人员等相关证明材料。如派出所无法提供相关证明材料，社会调查员应作出书面说明，详细记录调查过程及结果。对影响较大的案件，必要时可以组织拟适用社区矫正对象所在社区居民召开听证会或征询专家意见。要注意最大限度地保护被告人或罪犯的隐私，减少和防止被告人、罪犯或监护人的对立情绪产生，达到信息获取快捷、准确之目的。

（三）规范调查评估意见书

1.规范格式和结构。规范调查评估意见书，应制定统一、固定的文书样式，确定基本结构。[17]参见杨刚：《社区矫正调查评估科学化研究》，《中国司法》2020年第10期，第73页。首先，在结构上，可以分为委托情况、调查情况、评估意见几个部分。调查情况部分是评估意见书的主要内容，应先写明调查的对象（被告或罪犯的身份信息）、调查目的、调查方式、时间等。其次，详细说明调查内容，这一部分内容应当先后有序且主次分明，同时还必须注意突出重点且详略得当。

2.记录调查内容全面，有理有据。在调查评估意见书中，应综合分析调查过程和结论，避免简单罗列调查事项直接得出评估意见的情况。例如，“调查对象居住房屋产权系父母所有，并同意其居住，生活来源于父母供给，家庭帮教条件一般”，该表述调查内容与评估意见之间的逻辑联系较为薄弱，得出的评估意见依据不充分。笔者建议，详细论述每项调查内容的依据，例如关于罪犯再犯可能性的论述，应根据其一贯表现、有无前科劣迹、不良嗜好、与他人融洽程度等调查依据进行论述分析，决定机关也可通过上述内容准确地预测被告人再犯可能性和对居住社区的影响。

3.评估意见明确，避免模糊性结论。调查评估意见书除了调查内容外，最终要提出评估意见，但有些调查评估意见的结论为“对所居住社区存在不良影响一般”，没有给出是否具备适用社区矫正条件的明确意见，不利于发挥调查评估意见应有的作用。调查机关应当从自己的权限和职责出发，表明态度，将评估意见表述为“被告人或罪犯适用社区矫正后，有（无）社会危险性∕再犯可能性，对所居住社区有（无）重大不良影响，同意（不同意）接收被告人或罪犯进行社区矫正”。

（四）加强调查评估队伍建设，适当引入第三方社会组织

1.加强队伍专业化建设。首先，要明确司法行政机关从事社区矫正工作的人员选用、编制，在招录时应把好入口关，招录具有法学、心理学等学历背景以及具有工作实践经验的人员。其次，成立专门调查评估机构和队伍，建立司法机关联合执行社区矫正收监工作的组织，加大培训力度，通过培训提升调查评估人员的素质和专业能力，从而保障调查工作的质量。[18]参见沈东权、沈鑫、何浩斐：《社区矫正法实施背景下的调查评估制度探析》，《中国司法》2021年第7期，第102页。

2.适时引入第三方社会组织开展调查评估。第三方社会组织由专业人员组成调查主体,其不隶属于或者专门服务于当地的司法机关,可以接受全国各地司法机关的社会调查委托，既能解决人员专业性不足的问题，也有助于避免调查内容和意见客观性不足的问题。

（五）加大检察机关监督力度

检察机关作为社区矫正调查评估工作的法律监督机关，应充分发挥检察监督职能，转变滞后监督、被动监督的方式，建立常态化监督机制，推动社会调查评估工作的规范、公正。

1.建立信息联络机制。社区矫正调查评估委托函、调查评估意见书均应同时抄送人民检察院，在抄送调查评估意见书时，应附有调查过程中制作的调查笔录等调查材料，确保检察机关对关键节点、关键环节的知情权。

2.加强对社会调查评估的实质化审查。检察机关要重点核实调查评估材料内容是否全面、客观，对调查内容中存在疑点的，要及时启动调查核实程序，查明真实情况，在审查中发现问题后应及时提出纠正意见。如果对最终的调查评估意见存在不同意见的，可以提出检察意见，与社区矫正机构的调查评估意见一并交委托机关。对于特殊案件，如危害国家安全、危害社会公共秩序、职务犯罪等案件，可以探索检察机关同步参与监督社区矫正机构的调查评估的全过程。

3.定期召开联席会议，指导和规范社会调查评估工作的开展。检察机关与所在区县司法局、司法所加强协作配合，建立定期联席会议制度，既充分了解调查评估工作进展情况，也便于及时对调查评估工作中出现的问题进行研判。