关于落实“三个区分开来” 建立容错纠错机制的思考

程方强

2016年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中指出：“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”“三个区分开来”为扭转一些干部“为官不为”问题，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性提供了遵循，应在实践中很好地理解和把握[1-3]。

一、充分认识“三个区分开来”的重要 意义

（一）从历史维度看，“三个区分开来”是对我们党容错纠错优良传统的继承和发展

毛泽东同志曾指出：“共产党人不要怕犯错误。错误有两重性。错误一方面损害了党，损害了人民；另一方面是好教员，很好地教育了党，教育了人民，对革命有好处。”在中国共产党百年奋斗史中，我们党坚持用辩证思维去认识和看待错误，勇于承认错误、分析错误，从错误中汲取教训，不断改正错误，进行自我革命，引领中国革命、建设和改革不断从胜利走向胜利。在中国特色社会主义新时代，习近平总书记提出“三个区分开来”，对如何正确处理干部在改革过程中的错误和失误确定了具体的评判标准，进一步丰富和发展了我们党容错纠错的优良 传统。

（二）从理论维度看，“三个区分开来”是全面深化改革的迫切需要

改革没有模式可循，创新没有经验借鉴，在大胆试大胆创的过程中，出现一些失误或错误在所难免。同时，改革会触动某些人的利益，打破原有的利益格局，并对旧的思维方式、发展模式产生一定冲击，也必然会遇到一些阻力和障碍。如何冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，将改革任务落到实处，迫切需要一大批对党忠诚、敢作善为、锐意进取的实干家。落实“三个区分开来”，建立容错纠错机制，既鼓励创新、激励先进，也允许试错、宽容失败，能够为那些敢于作为、勇于创新的党员干部卸下包袱，最大限度地激发他们的改革热情和创新精神，在新时代新阶段新征程中作出更大贡献。

（三）从实践维度看，“三个区分开来”是破解“为官不为”问题的重要举措

党的十八大以来，面对新形势下的全面从严要求，有的干部心存顾虑，出现了畏首畏尾“不敢为”、动力不足“不想为”和无所适从“不会为”的现象。有的担心做事越多，犯错越多，产生“洗碗效应”，“为了不出事，宁愿不干事”；有的安于现状，不求有功、但求无过，事不关己、高高挂起；有的矛盾面前不敢上，风险面前不敢闯，遇到问题“推”“拖”“绕”，怕引火烧身、承担责任等。这些问题严重影响了事业的发展和干部的形象。“三个区分开来”为敢闯敢试、勇于创新、锐意进取、担当作为的干部吃了“定心丸”，对于扭转“为官不为”现象，大力弘扬实干之风起到了非常重要的作用[3-5]。

二、当前落实“三个区分开来”存在的主要问题

“三个区分开来”为建立容错纠错机制、激励干部担当作为提供了基本遵循和评判标准，但在实施过程中仍存在一些问题。

（一）认识上存在“雾区”

有的认为，全面从严治党基础在全面，关键在严，要害在治。“严”是主基调，在对待失误和错误时，一律坚持“从严”，不管出什么问题，不论其客观条件、动机态度、性质程度、后果影响如何，都要失责必问、问责必严，否则就是与全面从严治党总要求不符。有的甚至把问责当作“筐”，滥用问责、“沾边就问”，随意性大，出现问责泛化、简单化等问题。

（二）界限上存在“盲区”

在贯彻落实“三个区分开来”实际操作中，由于产生问题的内外部环境、宏观政策、不确定因素以及个人状况等情况千差万别，涉及不同性质、不同类别、不同专业、不同领域、不同层级等，十分复杂。哪些能容，哪些不能容，容到什么程度，标准是什么等，依然存在许多模糊空间，没有具体的参照标准，对容错的条件、界限和尺度难以准确把握。

（三）执行上怕踩“雷区”

有的干部在容错过程中怕担责任，存在“问责很安全、容错有风险”的观念，担心为别人容错之后，万一以后查究起来无法帮自己“区分开来 ”。同时，实施容错纠错，对失误和错误给予从轻或免于责任追究后，有可能造成群众的不理解，被认定为“官官相护”“包庇”“纵容”犯错误的同志，形成舆论压力。有的为尽快平息舆情，采取从快从重追责问责，更不用谈是否符合容错情形。

（四）工作中存在“误区”

有的干部拿“三个区分开来”做人情，但凡出现问题，不分问题性质、不问情节后果、不管法纪条规，一味启动容错纠错机制，从而导致一些不该容的错误容了，一些属于严重失职、故意为之的问题被轻易放过；有的以容错为借口故意包庇应当受到处理的干部，混淆问题性质打“擦边球”，搞纪律“松绑”，拿容错当“保护伞”；有的片面强调“容错”，对“纠错”重视不够，致使一些偏差得不到纠正、问题得不到解决；有的知错不改、将错就错，背离了“三个区分开来”容错纠错的核心要义和初衷。

三、落实“三个区分开来”存在问题的 原因

（一）思想认识不到位

没有真正理解和准确把握习近平总书记关于“三个区分开来”重要思想的精神实质和深刻内涵，对落实“三个区分开来”，建立容错纠错机制的重要性认识不足。没有充分认识到“三个区分开来”是激励干部担当作为、支持探索创新改革、推进企业高质量发展的迫切需要，是解决当前干部队伍中存在畏首畏尾、心存顾虑、“为官不为”等突出问题的内在要求。“三个区分开来”对于鼓励干部大胆试大胆闯，帮助那些在推进改革、试验创新中失误乃至失败的干部放下包袱、轻装上阵，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取干部的积极性主动性创造性具有十分重要的意义。

（二）工作方法论不够灵活

列宁曾经说过，“只有什么事也不干的人才不会犯错误。”如何认识和对待失误错误，有的干部没有正确地运用马克思主义的世界观和方法论全面客观历史辩证地分析、一分为二地看待，没有看到错误在带来负面影响的同时，也能避免重蹈覆辙的两重性。在如何改正错误中，没有很好地运用辩证统一的思维方法，对我们党“惩前毖后、治病救人”的工作方针把握不到位，把严管与厚爱、激励与约束割裂开来，把容错纠错和纪律审查对立起来，没有做到具体问题具体分析，在落实“三个区分开来”、开展容错纠错工作中出现了偏差。

（三）相关制度还不完善

目前，有关“三个区分开来”的实施办法、措施制度，容错的有关政策界限还不够明晰、内容比较宏观、尺度比较难以把握；有的划定了一些免责范围，但容错的具体情形、认定程序、结果运用、纪律要求和标准还没有做到统一一致；相关的权力清单、责任清单以及需要明确哪些可以为、哪些不能为、哪些必须为等配套制度还不健全。另外，《中国共产党问责条例》 《中国共产党纪律处分条例》以及《中华人民共和国公职人员政务处分法》等党内法规、国家法律对“三个区分开来”容错纠错的有关条款均比较宽泛笼统，制度衔接还不紧密，容错处理的制度依据不够充分。

（四）主体责任落实不到位

落实“三个区分开来”、建立容错纠错机制是推进全面从严治党的新理念新任务新要求，责任主体是各级党组织。有的党组织对落实“三个区分开来”重视程度不够，在如何为需要容错的干部担当、激励干部积极作为方面，缺乏有效措施和有力抓手；舆论引导和宣传还不够，没有形成鼓励创新、允许试错、宽容失败的良好氛围。有的党组织及纪检、组织人事干部自身心存顾虑，担当精神不足，怕引火烧身，实事求是地推动容错纠错的动力不足。有的干部存在“好人主义”思想，搞无原则的“网开一面”，使“保护变庇护、宽容变纵容”，导致落实“三个区分开来”变味走样。

四、解决问题的对策和建议

（一）准确把握核心要义是落实“三个区分开来”的前提

1.落实“三个区分开来”重在激励干部干事创业、担当作为。习近平总书记指出，干事业总是有风险的，不能期望每一项工作只成功不失败。贯彻落实习近平总书记“三个区分开来”重要思想，就是要树立保护改革者、支持担当者的鲜明导向，旗帜鲜明为敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲，努力营造鼓励创新、宽容失误的良好氛围。

2.落实“三个区分开来”既要大胆容错、也要守住底线。坚持严格管理和关心爱护相结合、严格约束与正向激励相结合，既鼓励先行先试、不怕失败，又严肃惩治明知故犯、独断专行的违纪违法行为；既鼓励探索性试验，又坚决反对有令不行有禁不止、我行我素的行为；既鼓励改革创新、推动发展，又严厉查处假公济私、谋取私利的行为，让担当有为者放下包袱，让违法乱纪者受到惩戒。

3.落实“三个区分开来”要注重对“为官不为”的整治。坚持优者上、庸者下、劣者汰，使能上能下成为常态。坚决调整贯彻上级决策不及时、打折扣、做选择、搞变通，不思进取、消极懈怠、当“太平官”，做表面文章、搞花架子、推动落实少，遇到困难和矛盾往后退绕着走、不愿负责不敢碰硬，讲条件、提要求、不服从组织安排和宗旨意识不强、推诿扯皮、效率低下等“为官不为”的干部。

（二）坚持正确的用人导向是落实“三个区分开来”的根本

1.大胆使用敢担当善作为的干部。坚持新时期好干部标准，突出信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬，大力选拔敢于担当、善于作为、实绩突出的干部。坚持全面历史辩证地看待干部，公平公正对待干部，大胆使用执行上级决策部署坚决、推动工作积极有力的干部，大胆使用坚持原则、敢抓敢管、不怕得罪人的干部，大胆使用埋头苦干、任劳任怨、不计个人得失、迎难而上、关键时刻或重大任务面前豁得出来、冲得上去的干部，大胆使用大局观念强、不挑不拣、服从组织安排和开拓创新、敢为人先、锐意进取的干部。

2.充分发挥干部考核的激励导向作用。科学设置考核指标，突出对党中央和集团公司党组决策部署执行情况，推动落实改革发展、提质增效、创新驱动、党的建设等重点任务和干部担当作为、干事创业精神状态等方面的考核；按照“年度考核定薪酬、任期考核定去留”的思路，推进领导班子任届和领导人员任期制改革，强化激励约束。要改进考核方式方法，统筹日常考核、年度考核、专项考核、巡视巡察，发挥叠加效力，实现考核工作经常化、制度化、全覆盖，考准考实干部的履职表现。要强化考核结果应用，将考核结果与干部能上能下、挣多挣少、问责追责相挂钩；对真抓实干、业绩突出、综合考核评价高的干部，加大物质激励、培养锻炼和提拔重用力度；对不思进取、不接地气、不抓落实、不敢担当的干部严肃处理，切实解决干与不干、干多干少、干好干坏一个样的问题。

3.坚持严格管理与关心信任相统一。对给予容错的干部，考核考察要客观评价，选拔任用要公正合理。属于容错免责的单位或个人，其年度考核、评先评优、表彰奖励、提拔重用等方面均不受影响；对受到问责处理的干部，在影响期满后各方面表现优秀的，该使用的大胆使用，激励干部重整行装再出发。加强对受到问责处理干部的跟踪“回访”，帮助他们汲取教训，认识错误、改正错误，推动从“有错”向“有为”转变，汇聚干事创业正能量。

（三）把好监督执纪尺度是落实“三个区分开来”的关键

1.准确分析研判。着重从动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响和挽回损失等六方面进行分析研判，弄清楚是出于公心还是为谋私利，是客观情况发生难以预见的变化还是无视客观规律、好大喜功、急功近利，是按照规定的权限、程序和方式依规依纪依法履职还是无视纪律和规矩、滥用职权、失职渎职，是尚无明确限制还是有令不行、有禁不止，是未造成损失影响、损失影响较小还是已经造成重大事故、严重损失或者恶劣影响，是及时挽回损失、消除不良影响、有效阻止危害结果发生还是放任危害结果发生或者扩大了危害影响。

2.坚持实事求是。辩证地历史地看待和处理企业改革发展不同时期出现的不同问题，综合考虑问题发生的背景原因、动机目的、政策依据、性质后果等方面因素，认真甄别、准确研判、妥善处置。在信访举报受理、日常监督检查、问题线索处置、谈话函询、初步核实、审查调查、案件审理、处分决定宣布送达等各环节，都要坚持以事实为依据，辩证地分析干事创业中的失误和偏差，客观公正、稳妥精准地提出处理意见，实现政治效果、执纪效果和社会效果的统一。

3.审慎启动问责。严格执行《中国共产党问责条例》，规范问责的程序标准，综合考虑主客观因素，正确区分不同情况，精准提出处理意见，做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当，防止问责不力和问责泛化、简单化。

4.用好“四种形态”。将容错纠错与监督执纪“四种形态”有效衔接贯通使用，加强日常监督管理，对苗头性倾向性问题以及职工群众反映的一般性问题、未达到党纪政务处分的小问题小错误，及时发现、及时教育提醒，防止小问题演变成大错误。要严把“四种形态”适用条件，分类处置不同问题，对认错态度好、主动挽回损失和影响、满足“四种形态”转化条件的，按照程序进行转化，可以免责的予以免责，确需追究责任的，从轻减轻处理。

5.坚持容纠并举。坚持组织容错与自我纠偏相统一，通过加强和规范党内政治生活，严肃开展批评和自我批评，不断提高自我防错纠错能力。工作上存在偏差、失误的单位或个人应当正视问题、查找原因，对失误错误及时采取补救措施，汲取教训，改进提高。要按照干部所犯错误的性质，采取纪律检查建议书、提醒约谈、诫勉谈话、责令纠错、廉洁风险预警等方式督促有关单位或个人及时纠正偏差和失误，推动问题整改。

（四）健全完善制度是落实“三个区分开来”的 基础

1.建立权力清单、责任清单，解决好“容什么”的问题。围绕落实“三重一大”决策制度及企业改革重组、产权变更和交易、工程招投标、物资采购、资金管理、履职待遇、商务接待和业务支出等关键领域和重要环节，列出具体详细的容错情形清单，进一步完善相关制度，明确哪些可以为、哪些不能为、哪些必须为，让干部有据可依，放心大胆干事创业，让问责机关在考虑容错情形时有章可循，敢于为被问责者担当。

2.明确责任主体，解决好“谁来容”的问题。在容错主体上，应按照干部管理权限，由所在单位党组织负责。在执行主体上，应坚持“谁负责追责问责、谁考虑容错”的原则，由纪检和组织人事部门负责，相关部门参与。纪检及组织人事部门要主动分析研判被审查调查对象是否具备容错情形，符合条件的要同步启动容错认定程序，依规开展调查核实。

3.规范程序流程，解决好“怎么容”的问题。应重点把握好集体研判、核实会商、作出决定和反馈等四个环节，建立容错会商机制，对符合容错条件、申请免予责任追究或从轻减轻处理的，由纪检、组织部门和其他相关问责职能部门沟通会商，按照干部管理权限报所在单位党组织研究决定，并向上一级纪检和组织部门报告备案。同时，应及时向申请单位或个人反馈处理决定，并送达有关部门，作为领导干部廉洁评价、提拔交流、兑现薪酬等的重要依据。

（五）加强宣传引导是落实“三个区分开来”的保障

1.加强对有关制度文件的学习宣贯。深入学习习近平总书记“三个区分开来”的重要思想，深刻领会精神实质和核心要义，统一思想认识，提高政治站位。认真组织广大干部学习党中央以及集团公司党组、纪检监察组和本单位有关贯彻落实“三个区分开来”、激励干部担当作为的实施办法、制度文件等，进一步深化对“三个区分开来”的理解，增强贯彻落实“三个区分开来”重要思想的自觉性。

2.大力选树和宣传先进典型。及时总结容错纠错工作中的好经验好做法，大力宣传改革创新、攻坚克难的先进人物和事迹，大力宣传容错纠错的典型案例，以典型示范引路推动“三个区分开来”及有关文件精神的落实。纪检和组织人事部门要做好信息公开，开展积极正面的政策宣传，引导广大干部员工理解、谅解在先行先试、探索性实验和推动发展过程中出现的无意过失和错误，大力支持鼓励改革探索创新，营造崇尚创新、宽容失败的良好氛围[4-8]。