英国北极政策的变化

陈 燕

英国是世界上最早参与北极探险且在北极有重要利益的非北极国家，凭借其科研优势和参与经验，在诸多北极议题上发挥重要作用，在北极地区具备一定的影响力。2016年英国启动“脱欧”进程后，开始利用一系列双边、多边合作，将北极政策转变成“全球英国”战略的重要组成部分。2018年4月和9月，英国政府先后发布两份北极政策文件，与2013年发布的北极政策文件相比，这两份新文件将英国的北极利益与更广泛的外交利益融合，更具全球视野。①相关文献参见：“Beyond the Ice：UK Policy Towards the Arctic”，Polar Regions Department，April 2018，https：//www.gov.uk/government/publications/beyond-the-ice-uk-policy-towards-the-arctic.“On Thin Ice：UK Defence in the Arctic”，UK Parliament，August 2018，https：//publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmdfence/388/38802.htm.英国把自己在北极的活动看作是提供全球产品的一个平台，希望在北极树立良好国际形象，以便在国际社会发挥大国影响力，最终实现“从北极到全球”的大国战略目标。①“The UK's New Arctic Policy：More Explicit，But Still Conservative”，High North News，June2018，https：//www.highnorthnews.com/en/uks-new-arctic-policy-more-explicit-still-conservative.本文试图讨论的问题是：2016年启动“脱欧”进程以来，英国的北极政策发生了什么变化？具有什么特点？

目前，国内外学者对英国的北极政策主要从以下几个角度进行论述。第一，从经济利益角度切入。有学者从北极航运发展对英国海运业、船舶制造业以及旅游业的促进作用进行了探讨，认为英国可以将自身在港口建设、造船技术等方面的雄厚实力和丰富经验与北方航道的发展进行紧密结合，在扩大本国参与机会的同时以北方航道为纽带加强国际合作，进而促进本国经济发展。②相关代表性研究主要参见：鲍文涵：《利益分析视域下的英国北极参与：政策与借鉴》，载《武汉理工大学学报（社会科学版）》2016年第1期，第41-46页。Andrey A.Todorov，“The UK’s Interests in the Arctic”，Arctic and North，No.36，2019，pp.84-95。第二，从国家安全视角进行分析。有学者认为，北极对英国的影响并不局限于经济利益，北极的变化同样关乎英国的能源安全、环境安全和军事安全，这也是英国参与北极事务的重要战略考量，而妥善处理此类安全议题将有助于英国扩大在北极治理进程中的影响力。③相关代表性研究主要参见：Natalia Eremina，“UK-Russia Relations in the Arctic：From Damage Limitation to ACooperative Agenda”，The Polar Journal，Vol.11，2021，pp.1-18.Duncan Depledge，“The UK’s DefenceArctic Strategy”，The RUSI Journal，Vol.164，2019，pp.28-39.Duncan Depledge，“The UK and the Arctic：Forward Defence”，Redefining Arctic Security：Arctic Yearbook，2019，pp.396-404.第三，研究英国北极政策的演变过程和具体实践，并进行特点总结。研究英国参与北极事务的多重途径和方法也是许多学者的关注点，通过分析英国参与北极事务的既往举措来总结其参与方法的灵活性、责任化、自主性与合作化等特征。④相关代表性研究主要参见：李益波：《英国北极政策研究》，载《国际论坛》2016年第3期，第24-30页。赵宁宁、周菲：《英国北极政策的演进、特点及其对中国的启示》，载《国际论坛》2016年第3期，第18-23页。李芝聪乐：《英国的北极政策研究》，载《中国集体经济》2016年第7期，第164-165 页。Duncan Depledge，“Emerging UK Arctic Policy”，International Affairs，Vol.89，2013，pp.1445-1457.Duncan Depledge and Klaus Dodds，“The Uk and the Arctic”，The RUSI Journal，Vol.156，2011，pp.72-79.

总体而言，目前国内外学者对英国北极政策的研究角度是多元化的，对英国参与北极事务的原因、途径和影响进行了综合分析，但是现有的研究所依赖的材料基本上是英国在启动脱欧之前的事实依据，而对英国自2016年正式启动脱欧后在北极事务中的利益、安全变化的论述国内外各仅一篇文献，且关注点仅在苏格兰的北极战略上，并未将其与英国的北极政策进行深度联系，①相关代表性研究主要参见：王晨光：《苏格兰北极政策：动因、举措与特征》，载《边界与海洋研究》2021年第2期，第66-80页。Tahseen Jafry，“Arctic Connections：Mapping an Arctic Policy Framework For the Scottish Government”，Redefining Arctic Security：Arctic Yearbook，2019，pp.457-464。因此国内外对这一时间节点以来英国北极政策变化的学术研究是较为缺乏的，本文将对此进行详细论述。

一、北极外交重心向北欧国家倾斜

英国自2016年启动“脱欧”程序后，面临的内政外交压力不断增大，苏格兰认为英国脱欧有损自身利益，其分裂势头进一步高涨，英国与欧盟因在渔业、经贸等方面谈判不利使双方互动长时间陷入僵局，对自身的主权完整和对外合作产生诸多负面影响。为妥善处理此类问题，英国主动向北欧国家靠拢，及时修补与北欧五国的合作框架。

（一）英国强化与北欧国家外交关系的背景

1.英国与苏格兰在北极问题上分裂的风险增加

苏格兰虽然是英联邦组成部分，但本身并不支持英国脱欧。脱欧之前，苏格兰参加了欧盟框架内的多种北极合作，如利用北海地区计划与欧盟49个地区共同探讨北部地区绿色经济发展，作为英国代表加入“海洋空间规划中航运、能源和环境方面的北海展望”项目，参与欧盟“地平线2020”、“Erasmus+”等多个科研计划等。②“Scotland，the UK and the EU in the Arctic：Strengthening Partnerships”，The Polar Connection，September2019，https：//polarconnection.org/scotland-uk-eu-arctic/.此类项目为苏格兰带来大量投资、创业和科研机会，既推动苏格兰经济发展，又增加其在北极治理中的存在感，受到苏格兰的高度重视。然而英国脱欧破坏了苏格兰与欧盟合作的稳定框架，2019年苏格兰政府曾发布报告称，若英国留在欧盟，每年可以给苏格兰带来36亿英镑的收益，反之则会使苏格兰每年损失高达127亿英镑。③“Using Brexit to Make the Case for Scottish Independence”，BBC，March2019，https：//www.bbc.com/news/uk-scotland-scotland-politics-47725869.苏格兰认为英国脱欧使自身利益受到损害，地区民族主义情绪进一步上扬，独立倾向更加明显，甚至导致其分离主义思潮外溢到北极事务上。

自2016年6月英国全民公投决定退出欧盟后，苏格兰政府就开始通过组织多种北极活动来加强自身与北极的联系，同年10月的北极圈大会上，苏格兰首席大臣尼古拉·斯特金（Nicola Sturgeon）就表达了苏格兰“与北方邻居建立更紧密联盟”的雄心。随着脱欧形势逐渐明朗，苏格兰的北极行动在2019年进入高峰期：在9月发布北极政策之前，苏格兰以主人翁姿态分别组织了北极日、①“UArcticPresent at Scotland's Arctic Day in Inverness”，UArctic，April2019，https：//www.uarctic.org/news/2019/4/uarctic-present-at-scotland-s-arctic-day/.“爱丁堡：加拿大-苏格兰北极对话”、②“Quality Affordable Events：The Polar Research and Policy Initiative and the‘Canada-Scotland Arctic Dialogue，Edinburgh’”，Women in the Arctic and Antarctic，April2019，https：//womeninthearctic.ca/2019/04/08/quality-affordable-events-the-polar-research-and-policy-initiative-and-the-canada-scotland-arctic-dialogue-edinburgh/.第38届国际海洋、近海和北极工程会议③“38th International Conference on Ocean，Offshore&Arctic Engineering”，OMAE，June2019，https：//event.asme.org/OMAE2019.等活动，与北极大学、加拿大等北极重要参与者进行了沟通交流，展现了自身在北极事务中的价值。以多样性互动提高自身存在感为铺垫，苏格兰在当年9月高调发布了北极政策文件，试图制定独立的北极政策。④“Arctic Connections：Scotland's Arctic Policy Framework”，External Affairs Directorate，23 September 2019，https：//www.gov.scot/publications/arctic-connections-scotlands-arctic-policy-framework/.

显而易见，苏格兰紧跟在英国全民公投决定脱欧之后大力宣扬自身与北极的联系，就是有意将北极作为提高话语权的工具，为其寻求独立服务。苏格兰“独立性”极强的北极活动对英国北极行动的统一性和完整性具有消极影响，苏格兰制定自身的北极政策，从战略文件上割裂与英国的联系，既削弱了英国北极战略的统一性，又增加了苏格兰从政府到民间对北极问题的共识，内部凝聚力进一步提升。苏格兰在北极事务上的影响力增强后，英国想要在北极问题上实施一个战略的难度进一步增加。虽然二者目前仍在气候变化等问题上进行合作，但是双方对北极的更多关注势必会影响彼此在有政治分歧的基础上形成的统一战线。实际上英国目前在北极问题上已经骑虎难下，苏格兰高调参与北极事务，在北极地区展开诸多合作，将削弱英国联邦政府的外交权威和合法性，致使英国不得不遏制苏格兰的高涨势头；但是参与北极事务是苏格兰根据自身利益做出的选择，有利于维护其与欧盟、北欧等参与方的利益联系，英国的打压会进一步刺激苏格兰的反叛和独立情绪。如果英国无法与苏格兰在北极问题上达成一致，苏格兰的离心力也会受其北极自信的影响而更加高涨，首席大臣斯特金连任后已表示将继续推动苏格兰独立公投，英国的主权完整将面临更大的考验。

2.英国北极经贸发展阻力增大

短期内，英国的北极金融发展会受阻。金融业是英国的支柱产业，但是英国发展金融业高度依赖欧盟市场，而英国启动脱欧则使其金融业发展面临极大的成本问题。英国智库新金融此前曾发布报告称，截止2021年4月，已经有超过440家英国金融企业将部分公司及其业务与员工转移到欧盟境内，超过9000亿英镑银行资产被转移，该额度占到英国整个银行系统的10%，①“Brexit&The City：The Impact So Far”，New Financial，April2021，https：//newfinancial.org/brexit-the-city-the-impact-so-far/.甚至会随着时间推移继续增大。公司、业务及资产的转移不仅使英国运转多年的金融体系出现业务真空，还将削弱英国在欧洲和世界银行和金融业界的影响力，英国想要恢复至脱欧前的金融水平则需要投入更多经济、人力等资源，其发展成本大幅增加。这一偏消极的经济环境对英国发展北极金融则具有较大的负面影响。

随着全球应对气候变化实践力度增大，英国对发展绿色金融日益重视，并计划加大支持力度，英国财政大臣里希·苏纳克（Rishi Sunak）曾于2020年11月9日宣布英国绿色金融发展计划，称本国将扩大在绿色金融和金融技术方面的领导地位。②“Chancellor Sets Out Ambition For Future of UK Financial Services”，HM Treasury，November2020，https：//www.gov.uk/government/news/chancellor-sets-out-ambition-for-future-of-uk-financial-services.北极作为英国开展绿色金融服务的新兴经济点，其国内金融机构已经在北极地区开展了海事、油气和矿物开采等方面的金融服务，并通过积极在北极国家设立办事处以推动本国成为该领域的专业知识中心，在北极开展金融服务成为英国在绿色金融领域保持领先地位的重要手段。但是受脱欧影响，英国此前在北极开展金融服务的巴克莱银行、劳埃德保险公司、汇丰控股、苏格兰皇家银行等金融机构都将部分业务及资产转移至欧盟辖区内，①“The Post-Brexit Landscape in the EU”，New Financial，April2021，https：//newfinancial.org/wp-content/uploads/2021/04/2021.04-Brexit-the-City-infographic-for-website.pdf.这就容易导致英国本土在北极的金融投资能力下降，英国失去欧盟的“金融护照”后想要干预欧盟辖区金融机构北极投资决策的难度进一步增加，继而会影响到英国新兴的北极金融市场的发展。

长远来看，英国发展北极自由贸易的压力有所增加。自由贸易是“全球英国”战略的核心要素之一，脱欧后英国与欧盟的经贸往来手续更为繁琐，会打击英国自由市场，其发展自由经济的紧迫性增加。北方航道航运潜力巨大，英国2018版北极政策中就指出，北方航道将使亚欧海运比苏伊士运河缩短10天左右，运输成本显著下降，英国可以充分利用该航道加大对亚洲市场的出口。②“Beyond the Ice：UK Policy Towards the Arctic”，Polar Regions Department，April2018，https：//www.gov.uk/government/publications/beyond-the-ice-uk-policy-towards-the-arctic.以北方航道为纽带，英国可借此促进北大西洋-北冰洋-太平洋沿线海上贸易的发展，这对其发展涉北极的海洋经济具有可观效益。但是法德主导的欧盟实际上对北方航道的开发持消极态度，赫伯罗特、达飞、地中海航运等欧洲多家航运公司均以环保为名退出使用北方航道，且有多达20家公司支持不使用北极航线，③“Arctic Shipping Boycott Gains Support Among Big Businesses，But Not All are Happy”，The Barents Observer，January2020，https：//thebarentsobserver.com/en/arctic/2020/01/avoiding-arctic-searoutes-might-be-good-intention-isnt-solving-problem.这种趋势削弱了北方航道的商业吸引力，经济建设受限不利于扩大其海上贸易发展空间，这对把海上自由贸易视为经济生命线的英国而言，实为一种损失。英国脱离欧盟以后面临欧盟的环保限制固然减少，但也意味着在北极地区与法德等国家的矛盾和龃龉会更加缺乏欧盟的缓冲和调停，因而英国想要通过北方航道支持海上自由贸易的难度也并没有降低。

（二）英国加强与北欧五国的合作形式

加强与北欧国家合作的关键影响因素之一就是苏格兰问题，苏格兰北部民族与北欧人有着共同的节日和文化艺术传统，交往历史悠久，彼此具备较强的文化认同感，英国选择加强与北欧国家合作符合苏格兰先天的情感偏向，有助于安抚苏格兰的独立情绪，而具体合作主要聚焦于渔业议题。在渔业方面，英国是鱼类纯进口型国家，主要供应国包括丹麦（法罗群岛）、冰岛和挪威，且冰岛已经在2019年一跃成为英国最大的渔业进口伙伴，①“UK Fisheries Statistics”，House of Commons Library，November2020，https：//commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn02788/.尤其是鳕鱼和黑线鳕两种鱼类，95%的鳕鱼都是在北极水域捕获，②Depledge D，Britain and the Arctic，p.142.在渔业经济方面北欧国家为英国提供了诸多助益。渔业本身也是拖累英欧谈判到最后一刻的难题，虽然渔业经济只占英国经济产出0.04%，却是苏格兰经济发展的重要支柱，苏格兰的渔业经济产出位于英国之首，2018年，英国渔业和水产养殖业61%的经济产出来自苏格兰，③“How is Brexit Affecting Scotland's Fishing Industry”，Economics Observatory，January2021，https：//www.economicsobservatory.com/how-is-brexit-affecting-scotlands-fishing-industry.2019年其渔民总数占据英国渔民总数的40%，位居第二。④“UK Fisheries Statistics”，UK Parliament，November2020，https：//commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn02788/.脱欧后英国就位于欧盟关税同盟之外，英国销往欧盟的水产品会面临更多的资格审查，包括对出口卫生证书、捕获证书、报关单等资质文件的核查，从而增加了销售的时间成本，而且繁琐的审批程序易导致水产品无法及时分发至市场进行销售而腐坏，增加了经销商的沉没成本。对此苏格兰政府曾强烈批评英国政府，声称英国脱欧损害了苏格兰的渔业经济，并导致苏格兰水产经销商当街抗议。⑤“How is Brexit Affecting Scotland's Fishing Industry”，Economics Observatory，January 2021，https：//www.economicsobservatory.com/how-is-brexit-affecting-scotlands-fishing-industry.

为减轻渔业问题带来的负面影响，英国在2020年分别与北欧国家签署多份渔业协议，包括与挪威、法罗群岛分别签署《英国-挪威渔业框架协议》和《英国-法罗群岛渔业框架协议》，就水域准入和配额等问题进行谈判，与格陵兰岛签署《英国-格陵兰关于加强渔业和相关问题合作的谅解备忘录》，讨论共享水产资源的管理问题，与冰岛签署《英国-冰岛关于加强渔业合作的谅解备忘录》，并建立对话机制以促进水产品贸易上的合作。通过与北欧国家签署渔业协议，英国将渔业问题置于政治议程的重要位置，提高了渔业问题的优先顺序，将渔民和鱼类资源的需求放在首位，在保证本国渔业经济的正常运转的同时安抚苏格兰等地的受害者心态，借此缓和苏格兰独立倾向。不仅如此，英国海上疆界面积几乎占到欧盟总水域的一半，因而对渔业问题做出独立安排，决定哪些国家以何种条件进入本国水域捕鱼，实际上关系到英国的主权问题。英国急于与北欧国家完善渔业协议，实际上也是加强了对本国水域捕鱼问题的掌控程度，对苏格兰经济命脉的把控力也随之提升，对英国维护期主权完整具有重要意义。

为了安抚苏格兰独立倾向，渔业问题成为英国脱欧期间的一个针对性极强的议程，事实上在此议题之外，英国也分别与北欧国家展开综合性互动，其中代表性互动对象就是丹麦及其自治领地格陵兰。2020年11月，英国保守党、工党和苏格兰民族党联合成立了格陵兰全党议会团体，①“UK Parliament Establishes Cross-party Group Dedicated to Greenland”，High North News，November2020，https：//www.highnorthnews.com/en/uk-parliament-establishes-cross-party-group-dedicated-greenland.新建立的格陵兰议会团体可以为英国与格陵兰和丹麦议员沟通提供内部渠道，此举旨在提高英国国内对格陵兰的认识，加强英国和格陵兰在政治、经济、社会、文化和科学等方面的联系，促进与格陵兰议会进行更密切的合作。格陵兰在区域经济、气候政策、粮食安全、渔业以及国防等方面对英国具有重要战略意义，且格陵兰也具备脱欧的历史背景，易在情感认知上与英国产生共鸣，因而成为英国的重要关注对象。此前英国已经有专门针对丹麦和法罗群岛的全党议会团体，新建专注于格陵兰事务的全党议会团体不仅有助于加强二者的合作，更推动英国与丹麦的合作关系更加稳固。在经济发展上，英国增加了对格陵兰矿产的投资，目前在格陵兰获得矿产开发许可证的41家公司中，二分之一以上与英国相关，英国已经成为对格陵兰矿业经济影响力最大的国家之一。②“Eyes on Greenland：How Global Superpowers can Court Greenland in ARare Earths Tug of War”，Mining-technology，June2021，https：//www.mining-technology.com/features/eyes-on-greenlandhow-global-superpowers-can-court-greenland-in-a-rare-earths-tug-of-war/.另外英国也从战略竞争的角度出发加强了对格陵兰稀土矿的关注度，英国著名智库极地研究和政策倡议于2021年3月发布了专题报告，支持英国及“五眼联盟”扩大在格陵兰的影响力，呼吁以英国能源和采矿公司为主导在格陵兰建立稀土金属供应链，③“Launch of Report：The Case for A Five Eyes Critical Minerals Alliance Focusing on Greenland”，The Polar Connection，March2021，https：//polarconnection.org/five-eyes-critical-minerals-alliance-focus-greenland/.以此深化英国与格陵兰的合作，并推动英国借此成为全球高科技发展中心。除了丹麦与格陵兰，在脱欧过渡期内，英国分别与挪威和冰岛签署协议以保证双方自由贸易的可持续性发展。整体来看，脱欧使英国与北欧国家间的经贸关系进一步深化。

二、增加北极军事活动

英国脱欧与北极军事态势升级基本上同步发展，国内国际局势都对英国提升军事能力、恢复海洋大国地位提出新要求，推动英国在北极地区不断刷新存在感。

（一）英国增加军事活动的诱因

1.快速恢复国际影响力

2016年后“脱欧”成为英国的首要政治议程，自此英国也深陷泥潭，忙于各种脱欧事项。对英国而言，脱欧对其国内经济发展造成了较大的负面影响，国外投资减少、金融业务受阻等问题让英国政府自顾不暇，而且脱欧对英国经济的消极影响在短时间内无法消除，兰德公司曾对脱欧后英国与欧盟之间长期贸易政策的不确定性进行过潜在后果研究，研究表明到2020年底英国的GDP减少0.17个百分点，到2025年底下降0.39个百分点，到2029年减少0.55个百分点。①“Beyond Brexit：Understanding the Potential Economic Implications of Prolonged Trade Policy Uncertainty”，Rand Org，https：//www.rand.org/randeurope/research/projects/beyond-brexit.html.经济发展长时间低迷致使英国将主要精力放在内政上，其在国际社会的能见度明显降低，国际竞争力下降。经济问题还会影响英国国内为国防现代化提供资金的能力，限制国内军事能力建设。军事实力是英国保障自身全球影响力的另一重要倚仗，尤其在国内经济问题短时间无法有效解决的情况下，英国政府试图突破经济障碍，通过迅速和敏捷的军事行动来彰显本国实力，以此快速恢复国际影响力。2018年3月，英国国家安全委员会发布《国家安全能力评估》，提出将安全与本国经济和软实力进行有效整合，提升国家军事能力建设，②“National Security Capability Review”，UK Parliament，March2018，https：//www.gov.uk/government/publications/national-security-capability-review-nscr.欲通过此举为其国家利益服务。

英国加强军事能力建设与“全球英国”战略目标紧密相关，英国国防部长威廉姆森曾在2019年公开发表“全球英国的国防”演讲，称“全球英国”是一个由武装部队行动支撑的战略愿景，①“Defence in Global Britain”，Ministry of Defence，February2019，https：//www.gov.uk/government/speeches/defence-in-global-britain.而将北极纳入军事建设重点区域也符合“全球英国”愿景。北极地区既是英国能源、矿产、渔业等经济利益所在，亦关乎英国海军的国防利益。从英国的角度来看，北冰洋已经成为大国竞争的前沿，美国、俄罗斯等大国在该区域的博弈增强了其地缘重要性，近些年诸多国家都在北冰洋海域展开了军事训练，英国也可以将其作为天然的训练场，而强调在该区域的军事机动能力则有助于维护其海上强国的身份和地位，增强自身的竞争力。换言之，英国欲通过强化在北冰洋的军事行动，恢复其海军防御力量，进而掌控这一提高自身全球地位和国际威望的核心要素，为实现“全球英国”愿景助力。

2.应对俄罗斯威胁

除了自身实力受限导致国际影响力下降，英国的外部环境也变得更加严峻。2014年乌克兰危机后，西方国家对俄罗斯的警惕情绪异常高涨，对俄罗斯军事行动的关注度陡然上升，这种负面情绪也外溢到北极事务中。英国与俄罗斯的北极对峙已经具有较为久远的历史，冷战时期出于抵制苏联、保卫挪威安全和提高军队作战能力的考虑，英国每年都会在挪威北部进行了极端天气训练。但冷战结束后，苏联威胁消失使英国缩减了北极地区的军事演习，甚至由于英军在阿富汗行动需要减少其余国防开支而暂停相关活动。但经过克里米亚事件渲染，英国再度放大了俄罗斯北极军事活动的威胁性。2016年6月28日，英国下议院辩护委员会发布《俄罗斯：对英国国防和安全的影响》报告，报告对俄罗斯在包括北极在内的五个区域的军事活动进行了分析，认为俄罗斯欲挑战和削弱西方的凝聚力以在与西方的潜在冲突中获胜，并恢复俄罗斯的全球大国地位，在北极问题上，俄罗斯将该区域视为未来自然资源的主要开发区，并且在该区域进行了军事扩张，这增加了北极局势发展的不确定性，因此英国政府有必要进行详细调查并进行影响评估。②“Russia：Implications for UK Defence and Security”，House of Commons Defence Committee，June2016，https：//publications.parliament.uk/pa/cm201617/cmselect/cmdfence/107/107.pdf.同年8月，英国国防和安全委员会又警告称俄罗斯正在北极崛起，英国尚且不具备与其抗衡的能力。③“Russia Poses Military Threat in MeltingArctic，Say UK MPs”，Climate Home News，August2016，https：//www.climatechangenews.com/2016/08/23/russia-poses-military-threat-in-melting-arctic-say-uk-mps/.政府内部的论调对英国进一步关注俄罗斯北极军事活动起了很大的推动作用。

2018年8月，英国国防委员会发布专门报告，聚焦于北极地区不断增加的军事活动，尤其关注了俄罗斯。报告的整体基调是消极的，对俄罗斯在北极部署军事存在的认知相对较为负面，通过梳理俄罗斯北方舰队在2017年进行的4700次训练活动和213次导弹发射演习活动，认为俄罗斯的意图并不仅局限于防御，反而有可能在北大西洋投射军事影响力，因此英国需要采取“综合战略”来应对这一威胁。①“On Thin Ice：UK Defence in the Arctic”，UKParliament，August2018，https：//publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmdfence/388/38802.htm.对此国防委员会主席玛德琳·穆恩 （Madeleine Moon）也表示，英国维护北大西洋和保护北约北翼安全的能力仍然有限，需要集合更多资源来提高自身水平，以应对俄罗斯持续扩大的北极军事影响力。②“UK Must Show Greater Ambition in Addressing Arctic Security Situation”，UK Parliament，August2018，https：//committees.parliament.uk/committee/24/defence-committee/news/114564/uk-mustshow-greater-ambition-in-addressing-arctic-security-situation/.《如履薄冰：英国在北极的防务》是第一份北极军事文件，英国作为域外国家反而先于北极国家发布这一文件，极为明显地反映出英国对俄罗斯可能带来的北极紧张局势的担忧。自2016年起，英国政府通过系统性调查与分析，对俄罗斯在北极地区的角色认知和定位逐渐清晰，对本国需要提升北极军事实力以及时应对潜在威胁的紧迫感不断加强，进而促进英国在北极地区增加军事活动，而北极自然环境充满挑战性，在该区域进行军事训练对英国军事人员和装备要求极为严格，有助于提升英国寒区作战的能力。

（二）英国增加军事活动的表现

在英国为脱欧事项焦头烂额的同时，国内外形势均对英国军事安全能力提出高要求，北极顺势成为重要训练场之一。自2016年英国启动脱欧程序以来，英国分别与美国、北欧国家及其他北约成员国在北极地区展开过多次双边或多边演习，主要以增强北约凝聚力和行动能力，拉近与以挪威为主的北欧国家的关系，维护海上航行自由等为主题，将短期演习、长期培训和科研创新作为主要活动方式，并且此类活动的目的性极强，就是为了遏制俄罗斯利用北极崛起。早在2016年11月时任国防部长访问挪威时，英挪双方就签署了一份加强防务合作的协议，这份协议正是以担心俄罗斯威胁北欧北极地区为由，并强调了英国脱欧的大背景。①“At Arctic Meeting，Norway and Britain Sign Deal on Increased Defense Cooperation”，Arctic Today，November2016，https：//www.arctictoday.com/norway-britain-sign-deal-on-increased-defensecooperation/.随后英国又以应对俄罗斯在北极地区的潜艇活动为由与加拿大、挪威建立了海上巡逻机订单合同，完善军事装备。尤其是在2020年1月31日正式退出欧盟以后，英国平均两个月就会开展一次反潜战演习或者警告伴飞，活动频次大幅提高，且“攻击性”更强。2020年9月，英国派遣两架“台风”号战机和“萨瑟兰”号护卫舰领导美挪两国军队在巴伦支海进行了演习，这次演习是冷战至今最大规模的北约特遣部队进入巴伦支海，且经英国国防部长本·华莱士证实，这次演习距离俄罗斯海岸仅50海里，②“British Warship Heads to Arctic in Row Over Russia‘Exploiting’Melting Ice Caps”，Mirror，September2020，https：//www.mirror.co.uk/news/politics/british-warship-heads-arctic-row-22658450.活动规模与活动意义达到冷战至今的新高度。

英国在北极进行军事演习的主要合作盟友是挪威。挪威非欧盟成员国，且相较之下挪威更偏向英国，双方深化军事合作并不会受欧盟太多掣肘，更利于英国实现军事目标。另外挪威对俄罗斯的防备已是“司马昭之心”，对于各种震慑俄罗斯的活动也高度感兴趣，英国对此了然于心。所以在北极圈内进行演习，英国基本上都会拉上挪威，既有助于壮大演习规模，提高震慑效果，亦能借此向挪威表态，英国将是挪威遏制俄罗斯军事行为的亲密盟友，拉近两国关系；而且快节奏的军事活动会加深北极地区的军事紧张程度，挪威也需要投入更多精力维持地区和平与稳定，英挪在北极的军事利益无形中捆绑得更紧，挪威成为英国缓解自身对抗俄罗斯压力的有效工具。此外，丹麦、冰岛等国家也与英国建立了军事合作关系，北欧五国均已加入英国领导的“联合远征军”，③“Iceland Joins UK-led Joint Expeditionary Forces”，Iceland Review，April2021，https：//www.icelandreview.com/politics/iceland-joins-uk-led-joint-expeditionary-forces/.基于北极对后者的重要性，未来英国与北欧五国在北极地区的军事互动可能会更加频繁。

事实上，北欧国家不仅在经济上成为英国的重要支撑，在军事上也是英国的重要合作伙伴。相较于俄美加三国而言，北欧五国经济、军事等实力均属小国之列，但北欧五国占据了地理位置之利，冰岛与斯瓦尔巴群岛（挪威）、格陵兰岛（丹麦）是北极战略布局的关键之所，同时蕴藏着丰富的自然资源。作为英国北进的“首选之地”，深化与北欧五国的外交关系有助于英国实现“进可攻退可守”的战术布局，北欧五国既可成为英国防范俄罗斯的北极前哨，又是削弱俄罗斯冲击力、维护大西洋“稳定”的缓冲区。而且北欧还是包括北方航道在内的北极航运的关键起始点，对该区域保持密切关注对英国发展海上贸易而言也是非常必要的。如今英国军事实力有限，国内财政支持不足，急需以低成本方式提升军事实力，挪威、芬兰、冰岛等北欧国家极为担忧俄罗斯高频率的北极军事活动，且自身国力有限无法独立完成北极安全防御，英国可以分担部分防御压力。换言之，英国与这些北欧国家有着共同利益需求，军事能力都存在短板，在北极地区展开军事联合训练便成为上乘之选。

三、平衡与美国和俄罗斯的互动

英国在北极的处境较为艰难，军事实力有限使其必须继续依赖以美国为首的北约，但为弥补脱欧带来的科研资源损失，英国不得不寻求与俄罗斯的合作。美俄在硬安全领域的对抗不易调和，英国必须有效平衡与二者的互动，才能维护其北极利益。

（一）英国强调与美俄平衡互动的原因

1.英国在北极地区的外交关系变得更加复杂

英国脱欧后不再是欧盟议程的核心主导国之一，对欧盟外交政策的影响力“断崖式”下降，英国北极外交活动中变量增多。其一，英美北极关系不确定性增加。英国长期利用“英美特殊关系”拉近与美外交距离，拜登上台后首次出访选择英国也表现了美国对英国在欧战略地位的重视。英美双方在北极的合作潜力巨大，可就军事演习、航行自由、环境保护等议题深化互动，且脱欧让英国追随美国北极战略的自由性大大增加，短期内会提高英国与美国北极统一战线的可能性。但是，英国脱欧后实现“全球英国”战略的雄心不断增强，始终跟随美国的战略部署不利于英国实现全球野心，特别是在英国愈加重视北极的情况下，其立于美国之后的意愿或将降低。而且欧盟是美国稳定欧洲局势的重要支点，脱欧意味着英国失去了对欧盟的牵制作用，其在美国全球战略中意义有所下降，可能迫使美国将对欧中心转向德国。①金玲：《英国脱欧：原因、影响及走向》，载《国际问题研究》2016年第4期，第33页。英美离心会使脱欧后的英国实现“从北极到全球”的大国抱负更加困难。

其二，英国脱欧也会增加其在北极单独对抗俄罗斯的压力。随着各方北极军事活动增多，北极军事态势日趋紧张，英国将其归咎于俄罗斯，并一直以维护海底电缆安全和海上航行自由为名反对俄罗斯在北极的军事活动，当俄罗斯反潜战机从科拉半岛出发，自北向南深入GIUK缺口进行战斗训练时，英国维护区域安全的神经绷得更紧了。①“Russian Anti-sub Aircraft on Combat Training Further South in the GIUK Gap Than Normal”，The Barents Observer，February2020，https：//thebarentsobserver.com/en/security/2020/02/russiananti-sub-aircraft-combat-training-further-south-normal-over-norwegian-sea.但脱欧会使法德等欧盟内部亲俄势力增强，而且俄罗斯担任北极理事会轮值主席国期间将北极生态安全作为重要事项，这与欧盟的北极环保策略相吻合，双方可能会实现某种程度的缓和。由此英国就需要单方面投入更多的成本来遏制俄罗斯，压力倍增。

2.损失欧盟内部的科研资源

英国高度重视北极科研资源。1972年英国在挪威斯瓦尔巴群岛新奥尔松建立了一座夏季科考站，1991年再建新科考站，在建立自己的北极科考站的基础上开展了多项科研活动，英国科研人员在论文发表数量上仅次于美国、俄罗斯和加拿大。英国已经成为国际北极科学委员会、北极研究运营商论坛、欧洲极地委员会等国际科学组织的成员，使其北极科研声誉和能力大大提高。对英国而言，北极科研已然成为影响北极理事会、北极国家、国际组织和其他科研项目，渗透到北极治理规则制定过程的有利途径。英国在北极地区取得的科研成就离不开欧盟的支撑，大量的研究资金、良好的科研环境、统一的科研法规，这些北极科研资源是英国作为欧盟成员国能享受的巨大便利，并已在英国科研生态系统中结构化，但这些福利会因脱欧受损。

在科研资金方面，英国自2007年以来已收到1998笔赠款，价值约36亿欧元，是欧洲研究理事会（ERC）资金的最大接受者。②“New EU Science Chief Warns of Drop-off in UK Research Funding”，The Guardian，January2020，https：//www.theguardian.com/science/2020/jan/21/new-eu-science-chief-warns-of-drop-offin-uk-research-funding.欧盟是将欧洲国家科研资金整合再分配的核心，脱离欧盟后英国无法再继续利用其“中介”的身份分享他国科研资金的利好，①“UK Arctic Research and Funding”，UK Parliament，November2018，https：//publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmenvaud/842/84205.htm.“成员国”这种自然而然的身份便利已经消失，若英国想要继续接受欧盟资金援助，势必要经过谈判与欧盟达成联合协议，相较于以往，英国在与欧盟的科研互动过程中丧失了更多主动权。除了物质基础，英国北极科研的人力资源也会受损，脱欧后英国与欧盟不再享有在对方辖区内工作或创业的完全自由，而且两方从2021年开始会建立不同的人才监管制度，双方的人才自由流动性遭到破坏，欧盟人才在英科研的意愿也会降低。②“European Science After Brexit：Science as ACohesive Political Tool”，Biofisica，http：//biofisica.info/articles-8/european-science-after-brexit-science-as-a-cohesive-political-tool/.

资金、人才的流失将给英国带来系列负面影响，主要表现为北极新能源开发技术创新面临更大困难。英国对北极丰富的石油资源颇有兴趣，但囿于欧洲环保思潮高涨和“尊重人权”的传统理念，英国在油气资源开发上必须将保护原住民利益放在至关重要的位置，这使不愿放弃北极资源的英国企业迫切需要精湛的勘探开采技术和设备，并逐步扩大新能源开发。但英国的能源创新技术尚不成熟，以氢能为例，英国计划在2050年利用氢能满足其25%的能源需求，但仍面临运输和储存设施的高成本和复杂性的障碍，脱欧后国内整体科研资金和人才不足更加重了能源转型的难度。此外，新能源开发逐步在北极地区发展起来，英国作为域外国家，技术受限将使其在北极新能源开发格局中处于被动地位，这对想要实现“从北极到全球”的大国野心是不利的。新能源开发也与北极环境保护相关联，英国也是保护北极环境的积极倡导者，无法熟练掌握清洁能源开发技术不仅会削弱英国的环境保护能力，还不利于英国提高环保话语权。

（二）英国与美俄互动平衡的策略

英美特殊关系是英国国际互动中不容忽视的因素，北极也不例外，受制于域外国家的身份，军事实力又不及俄罗斯，脱欧后也失去欧盟影响力的加持，短时间内英国还是要在美国身后站队。如今北极有三大重要战略议题：资源可持续开发、环境保护和军事化，英国在资源开发和环保问题上经验丰富，但是军事能力不足。“确保一个和平、稳定和治理良好的北极是英国政府所有北极政策的基础，”①“Beyond the Ice：UK Policy Towards the Arctic”，Polar Regions Department，April 2018，https：//www.gov.uk/government/publications/beyond-the-ice-uk-policy-towards-the-arctic.也只有在低紧张环境下英国才能有效参与其他北极活动中，所以在北极军事活动不断增加的背景下，提高英国北极军事实力的紧迫性不亚于前两大议题，但是英国的军事装备不足以支撑其野心，导致不得不依赖美国为首的北约集团，不过破冰船不足拖累了美国实施其北极战略，在北极地区二者实际上形成了相互需要的关系，这也让英国更容易与美国及其北约集团进行合作。总体而言，在安全问题上英国还是紧跟美国北极利益集团，通过联合行动来降低本国的军事压力。

然而，自开始构想“全球英国”战略之际就意味着英国会寻求更加独立自主的全球外交战略，脱欧后英国提升独立影响力的紧迫感也随之增大，所以英国并未完全受制于这种特殊关系。并且问题的关键在于，英国想要提高北极地位仅靠英美特殊关系是远远不够的，势必要妥善处理与俄罗斯这一北极大国的竞合。虽然英国在军事问题打压俄罗斯的立场非常坚定，但英国也试图通过北极科研等绿色通道来缓和与俄关系。其实英国对失去欧盟科研支持的后果早有清晰的认识，下议院防务委员会特别顾问邓肯·德普雷基（Duncan Depledge）早就表示：“目前英国面临的最大风险是英国科学家将被排除在未来的欧盟-北极科学项目之外”。②“The UK's New Arctic Policy：More Explicit，But Still Conservative”，High North News，June2018，https：//www.highnorthnews.com/en/uks-new-arctic-policy-more-explicit-still-conservative.为了打破这一窘境，英国有意为寻求俄罗斯方面的资源铺路。

2019年11月，英国文化协会行政长官德韦恩（Ciarán Devane）率领英国大学领导人和科学家代表团访问莫斯科，探讨如何扩大两国联合科研计划，加强两国科研人员流动性，③“British Council's Chief Executive Leads Delegation to Russia”，British Council，November2019，https：//www.britishcouncil.org/contact/press/british-council%E2%80%99s-chief-executiveleads-delegation-russia-0.期间还举行了第一届英俄大学校长论坛，成为两国在高等教育和科研合作方面的重要里程碑。④“The First Russia-UK University Rectors Forum”，Hedclub，https：//hedclub.com/ru/library/the_first_russiauk_university_rectors_forum.以此为契机，英国脱欧后与俄罗斯的北极科学联系变得更加顺畅，不仅在2020年6月举办了高水平的北极科学联系网络研讨会，①“Arctic Office Bulletin May 2020”，Natural Environment Research Council，https：//www.arctic.ac.uk/wp-content/uploads/2020/05/Arctic-Office-Bulletin_May-2020.pdf.同年10月，英国文化协会还宣布了一项奠定未来英俄高等教育合作议程的决定，即推动约10所英国大学与俄罗斯展开联合北极研究，另有40所英国大学与俄罗斯共同展开在线论坛讨论。②“To Boost Russian&UK Uni Links”，British Council，October2020，https：//www.britishcouncil.org/organisation/press/british-council-announce-new-uk-russia-university-alliance-programmestrengthen.紧锣密鼓的北极科研合作安排既佐证了英国在紧急修补脱欧带来的科研资源漏洞，亦表明英国在通过这种方式缓解与俄罗斯在北极的正面对抗。

四、结论

综合英国在北极的表现，体现的还是英国惯用的离岸平衡策略。通过加深与北欧国家、美国北极利益集团的军事合作，英国从东西两侧加强对俄罗斯的军事威慑，遏制俄罗斯利用北极崛起，而在软文化层面靠近俄罗斯，在缓和与俄紧张关系的同时争取更多科研资源。这种软硬兼施的策略其目的就在于降低俄罗斯在北极地区的危险系数，为英国参与北极事务创建有利的地缘政治环境，以此消弭脱欧后远离欧盟、与欧洲脱节的消极影响。但是脱欧对英国北极政策的影响是长期的，英国参与北极事务还面临诸多困难。

首先，资源短板仍然明显，无法得到针对性补充。脱欧会给英国的北极经贸利益造成巨大损失，所以英国着重将目光投射到北欧国家，希望与北欧国家加强经济合作，以此来维持其北极活动的正常运转，不过英国忽视了北欧国家供给英国北极资源的特殊性。北欧国家能给英国提供的最重要的北极资源是渔业和能源，这些资源无法使英国金融业、海上自由经贸因脱欧遭受的损失得到精准修复。这种资源供给偏差只会导致英国北极资源的“马太效应”，即英国本就在渔业、能源等方面与北欧国家展开了良好合作，且其中尤以非欧盟成员国的挪威、冰岛为主，所以脱欧实际上对这些行业的打击并不致命，英国脱欧后在这些方面展开更积极的合作，也是取得锦上添花的效果，而无法获得更多资源来填补本国金融、经贸等行业的漏洞，遑论支撑其可持续发展。

除了经济资源损耗，英国欲挽回科研损失也面临较大困难。欧盟是英国北极科研的最大捐助方之一，2007-2013年欧盟已经以整体名义对北极资助了11.4亿欧元，2014-2020年欧盟也计划投资10亿欧元，①“Less EU in the Arctic Region After 2020”，Arctic Yearbook，https：//arcticyearbook.com/arctic-yearbook/2018/2018-briefing-notes/298-less-eu-in-the-arctic-region-after-2020.这种高额投资是俄罗斯无法提供的，其低迷的经济发展限制了对英国的科研帮助力度。不仅如此，即便英国与俄罗斯在科研教育领域取得了新的合作成果，但是这种低政治领域的合作无法改变双方在涉及国家安全的领域进行对抗，反而易被英俄在高政治领域的对抗所消蚀，致使两国的北极科研合作陷入困境。

其次，美英俄北极互动仍然割裂，英国从中收效甚微。脱欧以后英国试图将自己定位为美俄北极关系天平的中间支点，利用离岸平衡的传统手段来统筹规划在北极地区与美俄的互动，双向获利。但是只要英俄双方没有打破安全困境，美俄大国竞争在北极的投射没有终止，英国跟随美国与俄罗斯在北极地区展开军事对峙和消极政治互动的大格局短期不会出现新变化。一方面，英俄在北极的军事对峙缓和机率非常低，甚至强度还会扩大。在英国看来，俄罗斯在北极增加军事活动始终带有双重目的嫌疑，可能会威胁其海底电缆安全、海上航行自由等权益，基于对发展北极自由贸易的需求，英国披着维护海底电缆安全和海上航行自由的神圣外衣来遏制俄罗斯在北极的活动这种现象会更加常见。但是北极关乎俄罗斯的国防命脉，尤其是在英国积极拉拢以美国、挪威为主的北约在北极开展各种军事演习的情况下，俄罗斯或将更大限度地强化军备，因此英俄双方在北极的对峙强度甚至会上升。

另一方面，美俄北极竞争会拖累英俄和解。美俄的北极互动关系重点聚焦于无法调和的安全领域，而且双方在北极航道和北极大陆架边界的法律地位认识问题上也存在根本性的利益分歧，这就决定了美俄双方在北极的互动是摩擦多于合作。②郭培清、杨楠：《论中美俄在北极的复杂关系》，载《东北亚论坛》2020年第1期，第35页。对于英国而言，由于在“硬安全”问题方面必须依赖美国及北约，所以英国仍然会跟随美国与俄罗斯对抗，如前文所述，英国脱欧后与美国的北极关系不确定性升高，更是增加了英国影响美国北极政策的难度，故而英国尚且无法凭一己之力来搅动美俄北极关系，在此背景下，英俄北极关系可能会与美俄北极关系一道走向更加严厉的对峙。结合前两方面分析来看，英国试图构建新型的以英国为中心的美-英-俄北极关系很大程度上会以失败告终，这种失败会使英国在北极的外交关系陷入僵局。

作为典型的衰落大国，英国如今的国际地位岌岌可危，当其式微的全球影响力投射到北极地区时，英国参与北极事务“心有余而力不足”的现象更加明显。即便英国将自己定位为北极最近的邻居并努力塑造“北极模范邻国”的形象，其对北极的利益期望仍然被其实际能力差距所困扰，脱欧则进一步扩大了英国深入北极事务的资源鸿沟，仅靠强化外部合作无法从根本上打破北极实践的瓶颈，且美国与俄罗斯、欧洲及其英国自身的国际关系走向都可能扩大英国北极实践的变动性。

英国国际影响力下跌已是沉疴痼疾，“脱欧”则进一步加剧其掌控国际话语权的迫切性，未来英国外交都离不开这一话题。2021年7月英国内阁发布的文件显示，英国未来将继续维护全球经济的开放性，把自由贸易置于其“全球英国”战略的核心地位，力求提升科技实力，成为软实力超级大国，同时注重军事能力建设，到2030年成为欧洲-大西洋地区安全责任的最大贡献者。①“Global Britain in a Competitive Age：The Integrated Review of Security，Defence，Development and Foreign Policy”，Cabinet Office，July2021，https：//www.gov.uk/government/publications/global-britain-in-a-competitive-age-the-integrated-review-of-security-defence-development-and-foreign-policy.通过维护本国既有的北极政治、经济、科研利益，利用“俄罗斯因素”夯实军事合作框架，并将北极利好外溢到大西洋等区域，英国上述全球性目标的实现都有可能依靠其北极战略部署实现，北极有望成为其落实“全球英国”战略的重要支点，英国也势必将根据北极局势变化继续调整其北极政策，争取更多资源，为其部署全球战略服务。