瑞典北极政策的特点

刘 红

北极海冰加速融化和北极军事活动不断增加已是不争的事实，北极已经成为地缘政治、军备竞赛、经济开发的焦点。2011年5月，瑞典政府颁布首份北极政策文件《瑞典的北极战略》（Sweden′s strategy for the Arctic region），2020年11月，瑞典外交部再次发布同名战略文件，成为瑞典参与北极事务的新指导方针。从2011至2021这10年间，瑞典北极政策的目标发生了什么变化？瑞典北极政策具有哪些主要特征？本文试图对此进行初步探讨。

北极问题研究这一领域历史悠久且内涵丰富，但各国北极政策研究作为其中的分支则稍显年轻。近年来，国内外关于国别北极政策的研究主要集中于以下三个方面。一是从综合性视角出发，以专著的形式较为全面系统地介绍、分析北极国家或域外国家的北极政策或战略。学者们总结了各国北极政策的共同特征、不同之处以及预测未来走向，部分研究还分析了我国在北极地区的战略利益，为我国应对北极地缘新态势提出建议。①相关代表性研究主要参见：丁煌主编：《极地国家政策研究报告（2012-2013）》，科学出版社2013年版。丁煌主编：《极地国家政策研究报告（2015-2016）》，科学出版社2015年版。肖洋：《冰海暗战：近北极国家战略博弈的高纬边疆》，人民日报出版社2016年版。车福德主编：《经略北极：大国新战场》，航空工业出版社2016年版。贾宇主编：《北极周边国家战略政策法律汇编》，社会科学文献出版社2018年版。［芬兰］拉塞·海宁恩，杨剑主编：《北极合作的北欧路径》，时事出版社2019年版。俄罗斯国际事务委员会主编：《北极地区：国际合作问题》，世界知识出版社2016年版。HeininenLassiet al。，Arctic Policies and Strategies-Analysis，Synthesis，and Trends（International Institute for Applied Systems Analysis（IIASA），2020）二是针对单个国家北极政策做出深度分析。学者们从动态层面对各国北极政策的纵向发展进行追踪，细致分析各国不同时期颁布的北极政策的内容，梳理总结各国北极政策的具体内容，剖析各国北极政策的思维与特点，深度挖掘各国背后隐藏的战略目标。②相关代表性研究主要参见：杨松霖：《特朗普政府的北极政策：内外环境与发展走向》，载《亚太安全与海洋研究》2018年第1期。刘昱彤：《奥巴马政府以来的美国北极战略研究》，吉林大学硕士学位论文，2017年4月。赵汉城：《美国布什政府的北极政策》，南京大学硕士学位论文，2018年5月。丛晓男：《俄罗斯北方海航道发展战略演进：从单边管控到国际合作》，载《欧亚经济》2019年第4期。肖洋：《安全与发展：俄罗斯北极战略再定位》，载《当代世界》2019年第9期。赵隆：《试析俄罗斯“北极2035”战略体系》，载《现代国际关系》2020年第7期。古凝心（GUSEVA ANASTASIIA）：《俄罗斯的北极战略与国际反应研究》，上海外国语大学硕士学位论文，2020年5月。钱婧：《冰岛北极政策研究》，上海师范大学硕士学位论文，2015年4月。赵宁宁：《小国家大格局：挪威北极战略评析》，载《世界经济与政治论坛》2017年第3期。肖洋：《格陵兰：丹麦北极战略转型中的锚点？》，载《太平洋学报》2018年第6期。孙凯，吴昊：《芬兰北极政策的战略规划与未来走向》，载《国际论坛》2017年第 4期。Kikkert Peter andLackenbauer Whitney，“Canada’s Arctic&Northern Policy Framework：A roadmap for the future？”，Arctic Yearbook，2019，pp.332-339.Rachael Johnstone，“An Arctic Strategy for Scotland”，ArcticYearbook，2012，pp.114-129。ŁuszczukMichał，et al.，“Poland’s Policytowards the Arctic：Key Areas and Priority Actions”，Policy Paper，No.11，2015.TonamiAki and Watters Stewart，“Japan’s Arctic Policy：The Sum of Many Parts”，ArcticYearbook，2012，pp.93-103。三是以比较视野入手，对各国北极政策进行横向对比，部分学者还将各国北极政策与该国在其他空间事务上的处理方式与态度进行比较。③相关代表性研究主要参见：孙迁杰、马建光：《地缘政治视域下美俄新北极战略的对比研究》，载《和平与发展》2016年第6期。郭培清、邹琪：《中美在南海-北极立场的对比研究》，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》2018年第5期。Bailes Alyson JK and HeininenLassi，“Strategy Papers on the Arctic or High North：Acomparative study and analysis”，Occasional Paper of the Centre for Small State studies，IIA atUniversity of Iceland，2012.HeininenLassi，“Arctic Strategies and Policies-Inventory and Comparative Study”，paper delivered to The NorthernResearch Forum&The University of Lapland，Akureyri，Iceland，2011.HeininenLassi，“Northern policies of the Arctic states：a comparative study”，in Europe’s Northern Dimension：the BEAR meets the south，eds.by L.Heininen&R.Langlais（Rovaniemi：Publications of the Administrative Office of the University of Lapland，1997）

学术界的北极研究，多注重于对美、俄等大国的政策，忽视了瑞典等小国的战略考量与利益诉求。国内直接以瑞典与北极为研究对象的论文极少。然而，无论是过去还是现在，北极小国一直都在北极地区事务中承担了重要的角色，是北极发展与治理中的一股重要力量。瑞典虽然是北极小国，但在北极有着丰富的探索经验，同时它兼具北极国家、①北极国家指领土自然延伸到北极圈内且环绕北冰洋的国家，即俄罗斯、加拿大、美国、挪威、冰岛、芬兰、瑞典和丹麦（因其自治领地法罗群岛和格陵兰岛而居于北极国家之列）。北欧国家和欧盟成员国三重身份，在北极事务中有着天然的话语权和较大的影响力。近年来，瑞典北极政策的内容更加详实、重点愈益突出，对北极重要性的认识也迈入新的阶段，是瑞典在北极事务上的一个显著进步。但目前仅有一篇直接探究瑞典北极战略的文章，且该文以瑞典2011年颁布的旧版战略为研究对象，②曹升生、郭飞飞：《瑞典的北极战略》，载《江南社会学院学报》2014年第4期。目前学界暂无人从长时段范围来探讨瑞典北极政策的变化与特征，此方向还存在研究空间。因此，本文拟以2011-2021年瑞典北极政策为主体，探究瑞典北极政策的目标与特征，解析瑞典在这10年间如何构思北极蓝图，希冀通过对这些问题进行本质性分析，可以更好地把握北极地缘政治格局的新变化，进一步理解北极开发与治理方向的新动态，为中国参与北极事务提供经验研究。

一、政策目标的变化

瑞典面临的北极形势不断变化，其北极政策也在不断调整其优先发展事项与工作目标，不但越来越重视维护其安全和经济利益，还越来越重视扩大瑞典在北极事务上的国际影响力。

（一）维护瑞典的安全利益

传统安全问题在瑞典如今的北极政策考量中起着主要作用。近年来，北极军事局势恶化，安全困境凸显，瑞典北极边界遭受军事袭击和国土经受侵占的可能性骤然增加。而北极是瑞典北部疆域边界的阀门，对瑞典国家安全乃至欧洲安全至关重要。但瑞典整体弱小的军事实力和北极薄弱的军事储备根本无法抵御来自北部劲敌的攻击，所以以和平方式开发北极，加强北极各国军事交流与对话，减少各国在北极的军事建设和军事活动，积极构建北极安全网络是瑞典主要的安全诉求。

随着1987年戈尔巴乔夫发表“摩尔曼斯克讲话”，美苏北极敌对关系得以缓和。不久后苏联解体，北极开始“去安全化”，合作成为北极地区的主流话语。①邓贝西：《北极安全研究》，海洋出版社2020年版，第109-110页。此后，瑞典政府也一贯秉持“北极无战事”这一观点，即使2007年俄罗斯在北冰洋洋底插旗，引发了北极各国对北冰洋大陆架主张和北极资源的争夺，瑞典政府依然于2009年废除了征兵制度。直至2011年，瑞典政府仍旧认为北极属于“低紧张-高合作”地区，并不存在军事方面的威胁与挑战，所以并未将北极传统军事安全问题列于其利益关切之中，对北极军事安全近乎忽视。②“Sweden′s strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，May 2011，p.19，https：//www.government.se/4ab1ed/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedens- strategy-for-the-arctic-region但2014年“乌克兰危机”对北极地区造成“外溢效应”，不断波及北极地区的和平与合作。美国与其他北极国家先后对俄罗斯实施制裁，并将俄罗斯排除在“北极安全部队圆桌会议”和“北极防长论坛”③北极安全部队圆桌会议（Arctic Security Forces Roundtable）和北极防长论坛（Arctic Chiefs of Defense）是北极国家讨论军事安全问题的主要论坛。之外，导致北极各国本就稀少的军事交流与对话近乎停摆。④“We need renewed dialogue among security forces in the Arctic”，Arctictoday，March，2021，https：//www.arctictoday.com/we-need-renewed-dialogue-among-security-forces-in-the-arctic/由此，瑞典才开始对北极安全局势有稍许改观。2015年，在经过多年削减国防开支后，瑞典议会重新规划其国防安全政策，在同年6月发布决议决定重新实施征兵制度，改革军队人事结构，增加国防开支，增强军事能力建设，并将武装部队的重点建设由内部治安转向外部国防。⑤“Speech by Minister for Defence Peter Hultqvist at Leangkollen Security Conference”，Swedish Ministry of Defence，February，2017，https：//www.government.se/speeches/2017/02/speech-byminister-for-defence-peter-hultqvist-at-leangkollen-security-conference/但是这一调整的力度远不及北极安全局势恶化的速度。

此后，俄罗斯不断增强其北极地区的军事部署，翻新军事设施，打造现代化军事基地，并在2021年1月1日将北方舰队（Northern Fleet）的地位升级为军区。⑥“Russia and the Arctic Council in 2021：a New Security Dilemma”，Global RiskInsights，February，2021，https：//globalriskinsights.com/2021/02/russia-and-the-arctic-council-in-2021-a-new-security-dilemma/与此同时，美国也不甘落后，美国政府和国防部不断加大对北极的关注，其海陆空三军自2020年来接连发表北极战略，北约在北极的军事活动也更加频繁，美国紧锣密鼓地重返北极，俄罗斯与美国两股力量在北极再次迎面碰撞，北极“再安全化”的趋势极其明显，愈发成为大国地缘政治博弈的新战场。在这种大国竞争加剧和缺乏军事互信的背景下，北极安全困境再次重现。北极不断上升的军事存在引起北欧小国对自身国防安全的深切担忧。虽然瑞典一直坚持以合作代分歧，以和平替纷争的立场，但是鉴于近年来北极军事安全态势日益严峻，瑞典明确表达了对北极地区军事走向的担忧，进一步反思自身北极安全观，逐步调整瑞典对北极地区的军事安全政策。

虽然北欧国家近年来也在不断加强北极地区军事设施建设和提高在北极地区的作战能力，但与美国、加拿大、俄罗斯等大国相比，北欧国家自身军事力量非常薄弱，瑞典也并不例外。在伦敦国际战略研究所（IISS）刊发最新一期《军事力量对比2021》（The Military Balance2021）手册里，凡是涉及各国整体军事数据时，无论是国防预算，还是国防预算占GDP的比重，瑞典都榜上无名。①John Chipman，eds.，The Military Balance 2021（UK：Taylor&Francis，2021），p.23。而且瑞典国家军事力量主要集中于其南部地区，其北极周围的军事基地仅有位于阿尔维斯尧尔（Arvidsjaur）的游骑兵营军队、博登（Boden）的北博滕省陆军军团、吕勒奥（Luleå）的空军基地三处，②夏立平：《北极地区治理与开发研究》，世界知识出版社2020年版，第120页。北部兵力极其薄弱。除此之外，瑞典在安全和外交上一直沿袭中立政策，并未参与北约等任何军事同盟。在北极再度军事化加剧形势下，瑞典难免感觉孤立无援。

然而，与瑞典北部军事力量薄弱相反的却是这一地区具有重大的地理战略意义。瑞典位居于北极欧洲地区的中心枢纽位置，这个部位对俄罗斯、美国或是北约有着重要的军事战略意义，如果瑞典北部被攻克，那么北欧很容易失陷。③“Small and Non-Aligned：Sweden’s Strategic Posture in the Arctic（Part II）”，The Arctic Institute，September，2020，https：//www.thearcticinstitute.org/small-non-aligned-sweden-strategic-posture-arctic-part-ii/而且，欧洲部分重要的矿场和原住民萨米人都扎根瑞典北部地区，这一区域位置的安全性极为重要。2017至2020连续三年来，瑞典国防部长彼得·胡尔特奎斯特（Peter Hultqvist）在诸多场合公开表达对俄罗斯在北极地区内不断加强军事建设的不满和忧虑，他认为从“俄罗斯入侵乌克兰和格鲁吉亚可以看出，俄罗斯将会不惜运用军事手段来达到自己的政治目的，即使破坏国际法也无所畏惧。这明显是对欧洲安全秩序的一大挑战”。①“Speech by Minister for Defence Peter Hultqvist at Hanating”，Ministry of Defence，November， 2020， https：//www.government.se/speeches/2020/11/speech-by-minister-for-defence-peterhultqvist-at-hanating-17-november-2020/而且，受新冠疫情的影响，瑞典自身的军事训练及与其他伙伴国家的联合军事演习被迫停止，但俄罗斯的军事活动却依然照常进行。②“Defence Minister Peter Hultqvist’s speech at UK NATO Heads of Mission’s Forum”，Ministry of Defence，June，2020，https：//www.government.se/speeches/2020/06/defence-minister-peterhultqvists-speech-at-uk-nato-heads-of-missions-forum-monday-15-june-2020/这进一步加剧了瑞典对于北极安全走向的焦虑。

最终，在瑞典国防论坛③该论坛是一个由各议会党派代表、政府官员以及各领域专家组成的论坛。的讨论与建议下，瑞典的北极新安全政策取向进一步形成。2019年，该论坛讨论认为，瑞典的安全政策虽然将国土周边地区纳入考虑范围之内，但是更多将焦点置于南部波罗的海地区，到目前为止对巴伦支海和挪威海等高北地区的安全政策和军事发展却大有欠缺，这会对瑞典北极地区的国防安全产生不利影响。经过该论坛长期和全面的考虑，瑞典决定应该推动其高北地区的军事化进程，进一步加强其北极军事力量。④“Now the Swedes Also Fear Increased Militarization of the Arctic”，High North News，October，2020，https：//www.highnorthnews.com/en/now-swedes-also-fear-increased-militarization-arctic尤其在瑞典2020年新版北极战略中，瑞典政府对北极总体发展形势与北极安全动态进行了细致地分析，不仅单独将传统军事安全问题列为一个子目，还将其列位至第二优先事项，这一举动无疑证明瑞典进一步提高了对北极安全形势的重视程度。瑞典如今对北极地区的重视程度与对波罗的海地区不相上下。瑞典着重北极安全议题，有助于瑞典政府重新审视北极整体局势，改变固有北极无军事挑战的观念，规划和加强瑞典自身的国防建设，维护瑞典国家与领土安全。

（二）维护瑞典的经济利益

北极地区的自然资源丰富多元，开发北极是瑞典经济发展的潜在新源泉和重要商业机遇。瑞典在北极的采矿业是瑞典经济发展的重要方面，而开拓北极生物经济、驯鹿业、旅游业等亦能为瑞典提供可观的经济增长。总体而言，北极的经济开发潜能巨大，瑞典聚焦于发展北极经济，不仅能提供更多的就业岗位，满足国内经济发展的需求，还能为瑞典贡献大额财政税收，扩充国家财富。

全球变暖对北极而言是把锋利的双刃剑。在过去半个世纪以来，北极气温较之全球平均气温增幅三倍，这一剧烈变化导致北极海冰、永久冻土、高地积雪不断减少。①“ARCTIC CLIMATE CHANGE UPDATE 2021：KEY TRENDS AND IMPACT”，Arctic Council，May，2021，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/2621/MMIS12_2021_REYKJAVIK_AMAP_Arctic-Climate-Change-Update-2021-Key-Trends-and-Impacts.-Summaryfor-Policy-makers.pdf？sequence=1&isAllowed=y这一方面使得北极航道通航、矿产资源开发、人类经济建设更加具有可行性，但另一方面，随着航道的开通以及经济活动的频繁开展，不当的资源开采与油船泄露也使得海洋酸化与海洋污染在北极日益突出，由此导致北极稀有物种濒临绝境，北极生物多样性遭到破坏，北极生态环境状况愈发堪忧。经济开发难免会破坏生态乃至污染环境，偏执于保护环境却无法利用自然资源，二者似是一个永恒的悖论。然而，气候环境与经济发展虽然同属于瑞典在北极的两个优先发展领域，但实际上瑞典并未将两者置于同等地位。瑞典政府一贯强调北极环境保护，甚至对环境保护进行立法，②“Sweden's climate policy framework”，Ministry of the Environment，March，2021，https：//www.government.se/articles/2021/03/swedens-climate-policy-framework/却较为忽视北极经济开发。直到近5年来，随着绿色技术的发展，瑞典逐渐意识到北极经济开发能为国家财政税收创造极大收益，其对北极经济开发的重视程度才大幅提高。

自二战后，瑞典一直实行国有经济和私营经济并行的“混合型”经济模式，瑞典公共部门在国家经济中发挥重大作用。虽然瑞典具有典型外向型经济结构，并且少数几家实力强大的私有跨国公司在产品出口上占据大部分江山，然而瑞典国有公司的经济实力也不容易小觑。尽管瑞典国有企业数量不多，经过经济体制改革后，至今只有46家，雇员总数约为129000人，账面价值6400亿克朗，③“State-owned enterprises 2020”，Government Office of Sweden，September，2020，https：//www.government.se/government-policy/state-owned-enterprises/但公共部门在国内生产总值和就业人口中的比例在发达国家中是较高的，可以说是国家经济发展的一种稳定性力量。④梁光严主编：《列国志。瑞典史》，社会科学文献出版社2010年版，第146-147页。瑞典国有企业的业务涉及各个方面，如基础工业、能源行业、通讯服务业、金融业、服务业、基础设施和运输行业等，基础工业和能源行业在其中占据主导地位，国有公司资产总收入有一半来源于此。特别是近年来，从瑞典国有企业2019年度报告中可以发现，瑞典国有企业投资组合的价值在2019年达到了6400亿克朗，与2015年的4300亿克朗相比，同比增长49%。而这2100亿的增长数额主要出自于基础工业和能源行业部门，以瑞典能源公司瓦腾福（Vattenfall）和瑞典卢基矿业公司（LKAB）为主，且在2019年度国有公司净销售额中，瓦腾福能源公司和卢基矿业公司亦在前三甲之中。①“Annual report for state-owned enterprises2019”，Government Office of Sweden，December，2020，pp.4-6，https：//www.government.se/reports/2020/09/annual-report-for-state-owned-enterprises-2019/

瓦腾福能源公司和卢基矿业公司皆是瑞典独资国有企业，前者为欧洲五大能源公司之一，主要为整个北欧区域提供能源，后者是欧洲最大的铁矿石供应公司，为欧洲提供近90%的铁矿石产量，②“Reviewing Stockholm’s Strategy for Sustainable Regional Development in the Arctic”，The Arctic Institute，July，2019，https：//www.thearcticinstitute.org/stockholm-strategy-sustainable-regionaldevelopment-arctic/两者在北极地区都有着广泛的商业利益，北极资源的勘探、开发对于瑞典而言是一个巨大商机。但是在北极，采矿利弊兼具，采矿引发的环境危机成为其发展的阻碍。随着保护环境的呼声日益高涨，减少碳足迹已逐渐成为瑞典政府及其国有企业的重要目标，在新型绿色技术的研发辅助下，瑞典政府得以进一步扩大其北极经济圈层的开发。自2016年伊始，瓦腾福能源公司、卢基矿业公司和瑞典钢铁公司（SSAB）便开始倡议在瑞典北博滕省共同投资一个绿色钢铁项目——“突破性氢能炼铁技术”（HYBRIT，HYdrogenBReakthrough Ironmaking Technology），该项目计划用氢替代传统炼铁使用的焦炭，旨在至2045年时将钢铁制造的碳排放降至接近于零，此项目于2018年正式宣布启动，动工仪式在瑞典北部吕勒奥的一家钢铁试验工厂举行，这标志着钢铁制造业可能产生革命性变化。卢基矿业公司的首席执行官扬·莫斯特罗姆（Jan Moström）十分看好无碳钢铁市场的经济前景，认为“全球经济正朝着无碳方向迈进，无碳产品将在铁路系统、风力发电厂、电动汽车和工业机械等产业中发挥重要作用”，并且该公司规划投资无碳产品高达390亿欧元，这同时将会为瑞典北部地区每年提供大约3000个工作岗位。③“LKAB invests up to€39bn in massive transformation for carbon-free future”，The Independent Barents Observer，November，2020，https：//thebarentsobserver.com/cn/node/7658作为税收、就业和绿色技术创新的主要来源，瑞典北极采矿业为其经济增长做出了较大贡献。

除瑞典在北极的采矿业之外，其北极生物燃料开发、驯鹿业、旅游业也逐渐成长为一个有利可图的行业。由于北极独特而脆弱的生态系统，对生物燃料等替代燃料的需求旺盛。而鉴于林业等传统工业对生物经济的重要性以及瑞典在能源转换技术方面的领先地位，瑞典注重其北极生物经济开发具有环境效益与战略意义。因此，近年来，政府不断扩大对北极地区的生物能源的投资，其主要目标是确保北极地区技术创新不要中断，能源可以自给自足，力图通过能源生产当地化来降低北极地区的企业成本，由此，瑞典有希望吸引更多的企业到北极地区进行投资。①“Reviewing Stockholm’s Strategy for Sustainable Regional Development in the Arctic”，The Arctic Institute，July，2019，https：//www.thearcticinstitute.org/stockholm-strategy-sustainable-regional-development-arctic/而且由于消费者对可持续生产的食品的需求不断增长，驯鹿业更加富有前景。根据2019年经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development）的一项研究，瑞典和芬兰整个驯鹿行业的估值高达13亿欧元，可以提供约1.5万个就业岗位。②“Linking the Indigenous Sami People with Regional Development in Sweden”，Organization for Economic Cooperation and Development，January，2019，http：//www.oecd.org/development/linkingthe-indigenous-sami-people-with-regional-development-in-sweden-9789264310544-en.htm

瑞典北极政策愈加清晰定位其在北极的具体利益诉求，有助于瑞典在北博滕省开展无碳足迹项目，不断精炼绿色技术，充分挖掘北极地区的矿产资源与可再生能源，此举不仅可以为当地提供更多的工作岗位；同时瑞典企业凭借其先进的环保技术在世界市场中可以获得强大的竞争力，不断吸引外资，刺激经济和社会增长；也能加大绿色产品出口，将间接获得的专业知识作为一种服务进行营销，将采矿经验作为增值工程产品商业化，从而出售给全球正处于城市化进程中的国家，如将其提供给拉丁美洲的主要矿业城市，甚至是中国，从而实现国内外循环经济增长，促进国有绿色经济发展，维护瑞典的北极经济利益。

（三）扩大瑞典对北极事务的影响力

与南极大陆无主原则不同，环北极周边大国林立，争斗激烈。瑞典只是其中一个拥有千万人口的小规模国家，在北极国际舞台上的地缘政治影响力较弱。所以瑞典日益调整其对北极的国家态度与北极政策，希冀深入参与北极相关活动，获得参与北极事务重要决议的权力，并在北极议程设置上分得属于自己的一席之地，从而在北极国际社会中推出有利于己身的北极整体发展协议或公约，力争在北极非传统安全领域博弈中扮演更加重要的角色。

瑞典探索北极的历史甚至可以追溯至欧洲中世纪时期，其在北极地区有着丰富的实地科考经验，并成立了极地研究秘书处（Swedish Polar Research Secretariat），但是也仅限于在科考方面有所作为，瑞典并未过多关注其在北极其他方面的发展，所以瑞典的北极政策其实十分松散，直到接任北极理事会轮值主席国同年才颁布首份北极战略，是北极八国中最后一个颁布北极战略的国家。反观其他北极七国，不断出台或更新与北极事务相关的政策、法令、战略或规划等（参见表1），而瑞典去年才出台第二份北极战略。同时因为瑞典与芬兰、冰岛一样并非北极海岸线国家，被称为“北极五国”的五国俱乐部也在重要问题上将瑞典排除在外，北冰洋沿岸五国召开的两次外长会谈都未曾邀请瑞典，①俄罗斯国际事务委员会主编，熊友奇译：《北极地区：国际合作问题》（第一卷），世界知识出版社2016年版，第207页。所以足以看出瑞典在北极的影响力并不尽如人意。

表1 北极国家颁布的北极政策、战略、规划及法令等

然而，近年来，瑞典一改在北极中默默无声的形象，着重强调自身北极国家的身份，积极参与相关北极事务，力争充当北极非传统安全领域的领导者。首先，瑞典前外交部长玛戈·瓦尔斯特隆（Margot Wallström）便主张北极是瑞典必不可少的一部分，维护北极和平稳定亦是瑞典的核心利益所在。②“Speech by Minister for Foreign Affairs on a seminar at the Swedish Institute of International Affairs（UI）”，Ministry for Foreign Affairs，April，2016，https：//www.government.se/speeches/2016/04/speech-by-minister-for-foreign-affairs-on-a-seminar-at-the-swedish-institute-of-international-affairs-ui/现任外交部长安·林德（Ann Linde）更是在新版北极战略开篇致辞中开宗明义地指出，“瑞典是北极国家”，③“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，November 2020，p.1，https：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedens-strategy-for-the-arctic-region-2020.pdfhttps：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe43-73b55eddd7f71608da/swedens-strategy-for-the-arctic-region-2020.pdf直接从地理意义上点明了自己的北极国家身份。瑞典居于北欧中心，南接东欧和西欧，且因为其北

部领土自然延伸至北极圈内，它从地理意义上被纳入北极国家，位列北极理事会（Arctic Council）创始国，通过不断强调北极理事会是开展北极合作的核心论坛，①“Speech by Margot Wallström at the Arctic Council Ministerial meeting in Rovaniemi”，Ministry for Foreign Affairs，May，2019，https：//www.government.se/speeches/20192/05/speech-by-margotwallstrom-at-the-arctic-council-ministerial-meeting-in-rovaniemi-7-may-2019/瑞典进一步突出其作为北极国家的特殊地位，凸显其在北极开展活动的身份正当性。

其次，自2015年后，较之以前消极应付北极事务，瑞典日渐积极参与北极具体活动和北极跨界合作。一是积极参与各类北极国际组织与北极论坛举办的会议与活动，瑞典首相、外交部长、环境部长、国防部长等不同类别的官员皆出席过北极相关活动。2017年玛戈·瓦尔斯特隆参与北极前沿论坛（Arctic Frontiers），2019年安·林德参加欧盟北极论坛（EU Arctic Forum），2019年瑞典首相斯特凡·勒文（Stefan Löfven）参加了在俄罗斯圣彼得堡举行的国际北极论坛（International Arctic Forum），并与俄罗斯总统普京举行了双边会谈。②“Prime Minister attended International Arctic Forum in St Petersburg”，Prime Minister's Office，April，2019，https：//www.government.se/articles/2019/04/prime-minister-attended-internationalarctic-forum-in-st-petersburg/二是主动履行身为北极理事会正式成员国的责任和义务，持续参与北极理事会的基层工作，争取在北极理事会以实践为核心的工作组做出贡献。瑞典积极承担了2019-2021年北极动植物保护工作组和北极监测与评估计划工作组的主席职位，③“Interview with Sweden's Senior Arctic Official Louise Calais”，Arctic Council，March，2020，https：//arctic-council.org/www/en/news/the-whole-is-greater-than-the-sum-of-its-parts/还主动申请在2022-2024年担任北极海洋环境保护工作组的主席，现已成功获得这一职位。④“Introducing the new PAME Chair：‘I want people to feel included’”，Arctic Council，July，2021，https：//arctic-council.org/en/news/introducing-the-new-pame-chair-i-want-people-to-feel-welcome/而且，瑞典在2017-2019年任巴伦支欧洲-北极理事会（Barents Euro-Arctic Council）轮值主席国期间也取得了一系列成果。⑤“Summary of the priorities and achievements of the Swedish Chairmanship of the Barents Euro-Arctic Council 2017-2019”，Ministry for Foreign Affairs，October，2019，p.5，https：//www.government.se/4a730b/contentassets/ae2eeb6722aa42e9a2c11faf02a52bc2/summary-of-the-priorities-andachievements-of-the-swedish-chairmanship-of-the-barents-eur-arctic-council-2019-2019.pdf瑞典试图通过这些实际贡献展现自己在管理北极事务上的实力，勾勒出瑞典负责任的北极国家形象。

最后，瑞典雄心勃勃地力争在北极非传统安全领域充当北极的领导者。①“Swedish Foreign Minister：‘We should take the lead in the Arctic’”，High North News，January，2017，https：//www.highnorthnews.com/en/swedish-foreign-minister-we-should-take-lead-arctic北极问题需要全球共同应对。②“Climate Change and the Arctic：Global Origins，Regional Responsibilities？”，Arctic Yearbook，2020，p.4，https：//arcticyearbook.com/images/yearbook/2020/Introduction.pdf瑞典似乎也意识到这点，因为它现在正寻求突出自己在绿色技术方面的专长，扩张其已拥有全球性优势的行业，如无化石燃料冶炼业。2017年，瑞典议会计划打造其气候政策框架，并制定气候法案。瑞典以《巴黎气候协定》为准则，计划到2045年，瑞典将实现温室气体“零排放”，成为世界上首批无化石燃料福利国家之一，这是瑞典历史上划时代的气候改革方案。③“Sweden's climate policy framework”，Ministry of the Environment，March，2021，https：//www.government.se/articles/2021/03/swedens-climate-policy-framework/此后，瑞典向环境部门拨出大量财政预算。④“Major investments in valuable natural environments in Government's Budget Bill”，Ministry of the Environment，Ministry of Finance，September，2019，https：//www.government.se/press-releases/2019/09/major-investments-in-valuable-natural-environments-in-governments-budget-bill/今年，瑞典北部首个无碳锻造钢铁厂竣工，⑤“Sweden's HYBRIT delivers world's first fossil-free steel”，Reuters，August，2021，https：//nationalpost.com/pmn/environment-pmn/swedens-hybrit-delivers-worlds-first-fossil-free-steel第二个北极无碳项目（T-25 project）也正在建设中。⑥“A second fossil-free steel mill is planned for northern Sweden”，Arctic Today，February，2021，https：//www.arctictoday.com/a-second-fossil-free-steel-mill-is-planned-for-northern-sweden/瑞典政府在向联合国提交其环境报告时指出，瑞典在针对“无害环境”（A non-toxic environment）目标方面的工作成果已经成为世界先驱。⑦“New UN report highlights Sweden as a global leader in action on chemicals”，Ministry of the Environment，October，2018，https：//www.government.se/press-releases/2018/10/new-un-report-highlights-sweden-as-a-global-leader-in-action-on-chemicals/2019年，瑞典还与印度在联合国气候行动峰会上共同发起工业转型领导小组（Leadership Group for Industry Transition，LeadIT），旨在推动各国能源密集型产业的低碳转型，并在2050年前实现温室气体“零排放”。⑧“Agreement on higher ambitions and increased international collaboration at LeadIT Summit”，Ministry of the Environment，December，2020，https：//www.government.se/press-releases/2020/12/agreement-on-higher-ambitions-and-increased-international-collaboration-at-leadit-summit/而且，瑞典环境和气候部长伊萨贝拉·略芬（Isabella Lövin）还宣布，瑞典计划向世界银行气候融资机制——气候投资基金（Climate Investment Funds，CIF）内的一个创新产业转型计划提供总计3亿瑞典克朗的资金，以此来助推发展中国家产业转型。①“Sweden supports programme for climate transition of energy-intensive industries in developing countries”，Ministry of the Environment，Ministry for Foreign Affairs，December，2020，https：//www.government.se/press-releases/2020/12/sweden-supports-programme-for-climate-transition-of-energy-intensive-industries-in-developing-countries/这一系列的举动，表明瑞典正向世界证明自己是北极治理的重要力量，是北极环境治理的先锋模范，通过宣扬其卓越的绿色技术，瑞典试图扩大其在北极地区的话语权和国际影响力。

二、政策手段的变化

伴随北极安全态势的演变，瑞典政府也逐渐意识到北极作为一个新兴地缘政治地区的关键性，以及北极对瑞典自身的重要性，并逐渐形成自己的应对策略，其政策手段越来越丰富和成熟。

（一）外交与军事并重

在2014年俄罗斯兼并克里米亚前，瑞典尚且认为北极地区为和平之域，仅将北极理事会视为瑞典参与北极事务的首要途径，且忽视瑞典在北极的军事部署。但随着北极近年来纷繁复杂的安全挑战，瑞典政策不断演变，至今暗含了两条应对路径：一是运用柔性外交手段，以更包容的姿态对域外国家力量介入北极区域表示欢迎，并试图借助其北极国家、欧盟成员国、北欧国家这三重身份增强其在北极事务中的谈判能力与话语权，从而形成了多边协作与双边合作同时进行，国家层面与地方政府联合出击的全方位北极外交格局；二是加强自身国防军事建设，提高军事预防与作战部署的能力，同时加大与北大西洋伙伴国家在北极地区的军事合作与军事演练。

第一，外交手段的运用。首先，瑞典对域外力量表现出的北极兴趣表示欢迎，认为域外国家参与北极合作不仅“合乎瑞典利益”，并“为稳定政治形势、促进经济可持续发展、培养国家互信创造了良好条件”。②“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，November 2020，p.12-14，https：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedensstrategy-for-the-arctic-region-2020.pdf瑞典虽然依靠北极理事会的权利架构，占据有利的身份优势，但瑞典的力量却难以撼动美国、加拿大和俄罗斯三大国在北极理事会中的主导地位，瑞典在一定程度上存在被边缘化的倾向，所以瑞典近年来也愈加欢迎域外国家参与北极治理，希冀借助域外国家的力量对美、加、俄三大国形成一种制衡。在2011版北极战略中，瑞典并未单独提及瑞典与他国间的双边合作，而新版战略则不仅提到了与美国、俄罗斯、加拿大等北极国家进行双边合作，还重点表示要与非北极国家进行建设性的双边合作。瑞典一是希望与域外国家通力合作以应对全球化下的北极挑战，二则期冀在探寻双方共有利益的基础之上，开发其他方面的合作，其中重点提及中国。①“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，November 2020，p.19， https：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedensstrategy-for-the-arctic-region-2020.pdf2017年，瑞典首相斯特凡·勒文就已在与习近平主席进行会谈时明确表明，瑞典致力于深化中瑞在北极事务中的合作。②常雪梅、程宏毅：《习近平会见瑞典首相勒文》，载《人民日报》2017年06月27日。2019年，瑞典政府在提交给瑞典议会的对华关系政府通讯文件中阐明，“中国对国外基础设施的投资对于实现《联合国2030年可持续发展议程》、《巴黎气候协定》的目标大有裨益”。③“Government Communication：Approach to matters relating to China”，Ministry for Foreign Affairs，November，2019，p.6，https：//www.government.se/4adb19/contentassets/e597d50630fa4eaba140-d28fb252c29f/government-communication-approach-to-matters-relating-to-china.pdf由此可见，瑞典对中国等域外国家介入北极持开放包容的态度，且不断主动邀请域外国家参与北极事务，从而分化北极大国在北极的影响力。

其次，瑞典试图借助欧盟力量立足北极。瑞典早前只是勉为其难地支持欧盟在北极地区发挥作用，当1999年芬兰发起北方维度倡议（Northern Dimension）时，瑞典还试图淡化这一计划，甚至打乱其全面实施的节奏。④Gebhard，C.，“Soft Competition：Finland，Sweden and the Northern Dimension of the European Union”，Scandinavian Political Studies，Vol 36，No.4，2013，pp.365-390.如今，瑞典却视欧盟为增强其北极力量的核心行为体，这与瑞典之前的北极政策形成鲜明对比。虽然欧盟在北极并无领土，但欧盟通过其成员国间接与北极产生关联，⑤欧盟成员国中包括瑞典、芬兰和丹麦这三个北极国家，而且德国、法国、意大利、西班牙等核心成员国也是北极理事会的正式观察员国。随着北极的价值日益凸显，欧盟后续接连出台了一系列的北极政策文件，主要聚焦于北极环境和生态保护、北极资源的绿色开发、北极多边治理等。①柳思思：《欧盟“环境友好型”北极战略的解读》，载《国际论坛》2016年第3期。近年来，瑞典则一直对欧盟进一步参与北极事务表示热烈欢迎，一是认为欧盟在欧洲北极地区所开展的投资和科研项目，对北极地区的可持续发展大有裨益；②“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，November 2020，p.18， https：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedensstrategy-for-the-arctic-region-2020.pdf二是由于瑞典是欧盟成员国，所以将有更多的机会影响欧盟的北极决策，可以利用欧盟的集体力量助力瑞典在北极地区开展相关活动以及加强欧盟共同防御政策。玛戈·瓦尔斯特隆曾在瑞典议会上直言，欧盟是瑞典最重要的外交平台，在这个世界充满不确定性的时刻，一个强大而团结的欧盟至关重要，瑞典必须通过加强欧盟共同外交和安全政策来干预危机。③“Statement of Government Policy”，Government Offices of Sweden，February，2019，https：//bit.ly/2Su7bod

最后，瑞典呼吁北欧五国以共同体的形式在北极进行集体发声。瑞典是北欧五国④挪威、瑞典、芬兰、冰岛和丹麦这五个国家。之一，北极理事会中的八个正式成员国，北欧国家便占据五个席位。而且因为北欧国家组成了北欧-北极地区，该地区由巴伦支海地区和西北欧地区两个次区域构成，并分别形成了巴伦支欧洲-北极理事会和西北欧理事会（West Nordic Council）两个地区合作机制，该机制在欧洲-北极地区的区域建设中至关重要，而北欧国家作为该机制的成员国在其中发挥了远超其势力之上的作用。⑤杨剑主编：《北极治理新论》，时事出版社2014年版，第207页。近年来，瑞典进一步强调须不断深化北欧国家间在北极事务上的合作。在瑞典看来，北欧国家不仅面临相似的安全挑战，也存在诸多共同北极利益和类似立场，而且北欧国家具有相同的民主政治结构、经济贸易体制，共同的语言、历史以及文化价值观念，⑥周灿：《北欧地区性国际社会研究——英国学派的视角》，南京大学硕士学位论文，2018年5月。而且近年来北欧国家首脑持续加深五国间的各方面合作，致力于打造北欧国家共同体，北欧部长理事会亦在《2030年愿景规划》（Action plan for Vision 2030）中明确提出，其目标便是“到2030年时，使北欧成为世界上最团结和可持续的地区。”⑦“Action plan for Vision 2030”，The Nordic Council of Ministers，December，2020，https：//www.norden.org/en/information/action-plan-vision-2030所以瑞典认为北欧国家也应在北极事务上就一个声音说话，这能够进一步提高北极区域发生军事冲突的门槛，有助于北极向和平稳定方向发展。①“Speech by Minister for Defence Peter Hultqvist at Leangkollen Security Conference”，Swedish Ministry of Defence，February，2017，https：//www.government.se/speeches/2017/02/speech-by-minister-for-defence-peter-hultqvist-at-leangkollen-security-conference/

第二，重视军事建设。瑞典在实施柔性外交手段的同时，也开始不断加大国防开支，提高自身军事实力，增强自身国防力量，加大跨大西洋军事合作与演练。②“Total Defense Exercise 2020”，Swedish Armed Forces，November，2019，https：//www.forsvarsmakten.se/en/activities/exercises/total-defence-exercise-2020/一方面，瑞典强调开展对北极地区的安全调研和国防项目，建立瑞典的军事知识库，落实北部地区的军事建设，增加在北极地区的军事部署，不断提高自身军事能力与实力。近年来，瑞典重新调整其国防战略，在国际行动方面进行战略收缩，不断提高其国内军事准备与防务开支，③“Budget 2018：Increased military capabilities and enhanced total defence”，Government Offices of Sweden，September，2017，https：//www.government.se/press-releases/2017/09/budget-2018-increased-military-capabilities-and-enhanced-total-defence/在《综合防务2021-2025》中，瑞典政府拟计划在军备配置、军事设施、军事武器、军事人员训练等方面投入大量资金，④“Substantial investment in total defence”，Government Offices of Sweden，October，2020，https：//www.government.se/press-releases/2020/10/substantial-investment-in-total-defence/力图提升自我防御能力，重建综合防御系统。⑤“Small and Non-Aligned：Sweden’s Strategic Posture in the Arctic”，TheArcticInstitute，September，2020，https：//www.thearcticinstitute.org/small-non-aligned-sweden-strategic-posture-arcticpart-ii/瑞典国防部长彼得·胡尔特奎斯特称，“这是瑞典近70年来首次如此大规模的增加军事存在，这显示了瑞典致力于提升军事实力的决心”；⑥“Substantial investment in total defence”，Government Offices of Sweden，October，2020，https：//www.government.se/press-releases/2020/10/substantial-investment-in-total-defence/另一方面，瑞典正在不断深化与其他国家的防务合作。瑞典在地理位置上与巴伦支海、挪威海、北大西洋距离甚近，与北极范围内的欧洲国家关系密切，所以须在国防政策上加深与近邻国家的合作，支持欧洲国家和欧盟介入北欧和北极地区，持续推动跨大西洋的军事合作，从而实施与伙伴国家在北极地区的军事演练，在共同作战中提升自身实地作战能力和增加国家间协同作战经验，提前做好军事准备与风险防范。近年来，瑞典在北欧防务合作框架下展开的军事合作以及同北约在和平伙伴关系计划的军事演习均呈上升趋势。2020年9月23日，瑞典、挪威和芬兰三国国防部长在挪威北部的波桑蒙（Porsangmoen）正式签署了一份三边军事合作协议，承诺深化三国国防合作，尤其是在三国的北部疆域。①“Finland，Norway，Sweden and the trilateral military cooperation agreement”，High North-News，November，2020，https：//www.highnorthnews.com/en/finland-norway-sweden-and-trilateralmilitary-cooperation-agreement同时，2019年，瑞典参加了北约大规模的名为“三叉戟”（Trident Juncture Exercise）军事演练，②“Trident Juncture 18”，Swedish Armed Forces，September，2018，https：//www.forsvarsmakten.se/en/activities/exercises/trident-juncture-18/2020年再次参与了北约冬季演习“寒冷反应2020”（Cold Response 2020 Exercise）。③“Cold Response 2020 Exercise is On”，High NorthNews，March，2020，https：//www.highnorthnews.com/en/cold-response-2020-exercise这一系列的军事实践表明瑞典日益精心打造其在北极地区的军事防御链。

（二）科研合作与经济创新

自2020年新冠肺炎疫情在全球扩散之后，瑞典经济遭受沉重打击，旅游业、航空业以及外贸出口损失严重。这促使瑞典政府更加深刻反思其经济发展模式，使其更加坚定发展绿色循环经济。④“Green recovery will lift Sweden out of dual crisis”，Government Office of Sweden，September，2020，https：//www.government.se/press-releases/2020/09/green-recovery-will-lift-sweden-outof-dual-crisis/而与之相对应，在瑞典北极政策中，为了开发北极地区更多的经济可能性，瑞典企图以加大北极科学研究和开发绿色技术为其北极经济发展保驾护航，运用创新性集群方式兼顾环境保护与经济资源开发，从而合理开发北极地区的各类经济产品。

其一，瑞典试图通过加强国际北极科学合作、提高自身北极科研能力以及发展绿色技术来提供开采北极资源的科学依据，由此助推其北极经济发展。鉴于北极脆弱的生态环境，在设计北极的资源开发系统时，科学知识储备和绿色技术创新至关重要，科技能力在一定程度决定了北极可持续发展的愿景。⑤杨剑主编：《科学家与全球治理：基于北极事务案例的分析》，时事出版社2018年版，第252页。因此，瑞典一方面大力推进国际北极科学合作，开展北极科技领域和北极大学间的共同协作与教育交流，促进科研资源与信息的共享。例如，瑞典试图持续加强“北极五校”（Arctic Five）①“北极五校”指挪威北极大学（The Arctic University of Norway），瑞典吕勒奥工业大学（Luleå University of Technology），瑞典于默奥大学（Umeå University），芬兰拉普兰大学（The University of Lapland）和芬兰奥卢大学（The University of Oulu）。的合作。“北极五校”是全球最大的北极研究与开发的知识据点，现有4000至5 000名研究人员和9万多名学生，其旨在为北极可持续发展提供教育交流、知识更新与创新支撑。②“About the Arctic Five”，The Arctic Five，https：//arcticfive.org/about除此之外，瑞典还积极参与北极大学联盟③北极大学联盟（University of the Arctic，UArctic）是由北半球环北极国家的大学、学院、研究机构所组成的合作网络，致力于北极研究与教育，其目标是通过合作研究，推动环北极地区的可持续发展和原居民文化的保护。的相关活动，瑞典主动参与了“两北交流”（north2north exchange program）交换项目，该项目加强北极八国间的学生和研究人员交流，从而推动各学府间北极科学研究的融通。另一方面，瑞典政府设立官方机构主管极地研究，并在瑞典各大学内部开展北极研究项目，以此来提高自身科研能力与绿色技术。北极地区的实地考察是研究北极生态必不可少的步骤，瑞典政府专设极地研究秘书处分管极地科考，并为极地考察提供充足的资金和设备，由于瑞典的主力航行设施——破冰船奥登（Oden）已临近退役，2021年7月，瑞典政府正商量重新建造一艘将耗费15亿克朗的替代舰艇，以保持瑞典北极科学考察计划的完整性。④“With its Arctic workhorse approaching retirement，Sweden weighs whether to build a new research icebreaker”，Arctic Today，July，2021，https：//www.arctictoday.com/with-its-arctic-workhorse-approaching-retirement-sweden-is-considering-whether-building-a-new-research-icebreakeris-the-path-forward/除此之外，瑞典还在其高等学府于默奥大学（Umeå University）专设生物能源项目（Bio4Energy），钻研高效、无害环境的生物炼制过程，包括制造生物燃料、“绿色”化学品和新型生物材料等产品的方法和工具。⑤“A Biorefinery Research Environment”，Bio4Energy，September，2020，https：//www.bio4energy.se/about-us.html吕勒奥工业大学（Luleå University of Technology）和于默奥大学也在联合开发冰寒气候技术和具有环保效能的机器设备，提高北极开采技术，完善瑞典在北极的经济开发优势。⑥“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，November 2020，p.50， https：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedensstrategy-for-the-arctic-region-2020.pdf

其二，瑞典以经济创新的方式鼓励瑞典企业投资于北极地区的经济开发。首先，“可持续发展”是瑞典绿色经济发展的总指导方针，瑞典以国际公约为导向，从全球层面倡议各国打造一个可持续的北极经济环境。瑞典以《联合国2030年可持续发展议程》《欧洲绿色协议》等国际公约的具体条款为目标，倡导各国进行合作，共同推进“绿色经济”转变，发展无害的循环经济。如瑞典提倡在北极资源和产品运输过程中实施绿色化操作方式，坚持低污染、低排放的航运模式。面对海洋污染愈加严重的趋势，瑞典倡议制定更加严格的环保标准和明确的监管框架，确保交通和物流运输绿色化。①“New Swedish environmental policy for the Arctic”，Prime Minister's Office，Ministry of the Environment，Ministry for Foreign Affairs，January，2016，https：//www.government.se/4901d4/globalassets/regeringen/dokument/miljodepartementet/pdf/160125-environmental-policy-for-the-arctic.pdf其次，瑞典政府运用集群战略，加强“政、产、学、研”一体化发展，打造政府部门、创业社区、学术界、私营企业携手并肩的集群战略，互相补充和弥补彼此的需求、优势和缺陷，从而推动国内各公司积极踊跃地投资开发北极经济。在瑞典政府的支持下，各创业社区阐明其在北极的创新性商业想法，各高等教育学府和科研机构以各商业需求为导向，完成相应的绿色技术革新和设施研制，再由公司企业将之付诸实地实践，最终形成兼具创新性、周期性与结构性的共同创造过程，将创业理念化为实地解决与操作方案，由此颠覆传统死板的学用分离模式，竭力助推北极政府、国内学术界和经济界内部的资源整合和信息分享，构建世界一流的北极生态环保产业链。②“Sweden's National Strategy for Sustainable Regional Growth and Attractiveness 2015-2020”，Government Offices of Sweden，April，2016，https：//www.government.se/498c48/contentassets/ad5c71e-83be543f59348b54652a0aa4e/swedens-national-strategy-for-sustainable-regional-growth-and-attractiveness-20152020---short-version.pdf由此一来，瑞典企业则可以凭借先进的绿色技术、娴熟的操作经验和可持续的环保理念不断塑造自身在北极资源开发中的优势，打造一张完美的北极开发者名片，不断吸引位于北极区域的招资商，使瑞典企业在与其他国际企业竞争北极项目中处于优势地位。③“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，November 2020，p.44， https：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedensstrategy-for-the-arctic-region-2020.pdf而且针对瑞典国内具有创新性想法但无资本投资北极开发的中小型企业，瑞典还和欧洲投资基金（European Investment Fund）合作，给予一定比例的注资。如与吕勒奥工业大学关联的北极商业孵化器（Arctic Businessincubator）通过接收当地创业社区的创新理念，并对此进行评估，继而利用北极风投公司（Arctic Venture）或申请欧洲投资基金将其付诸实践。①“Business Finance in the Arctic：Analysis of access to finance for SMEs and start-ups in the Arctic region”，Oxford Research，November，2018，p.46，https：//oxfordresearch.dk/wp-content/uploads/2018/12/Business-Finance-in-the-Arctic-final-report.pdf

（三）重视国际制度和社会发展

瑞典从最初被迫参与北极地区建设变得开始更主动参与到北极治理进程中，一方面重视国际制度的参与和建设，另一方面重视推动北极地区的社会发展，以此提高瑞典对北极事务的影响力。

一般情况下，小国倾向于依赖国际制度与国际组织来维护和平局势和扩大国际影响力。对于瑞典而言，国际制度和国际组织的权威是一个潜在的有用工具。虽然当今北极面临诸多跨界挑战，北极安全性挑战盘根错节，但瑞典认为北极并非没有解决之道。正如瑞典新版战略所言，“北极并不存在法律真空”，北极已形成诸多国际机制和国际规范，而国际制度、国际法律、国际公约是维护北极秩序的基础。②“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，November 2020，p.12， https：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedensstrategy-for-the-arctic-region-2020.pdf制度化是二战后国际关系的基本特征，以相关领域的国际制度作为支撑，战后世界秩序发展成为一个基于规则的世界，虽然国际政治体系经常被描述为无政府状态，但世界政治却越来越多地借助和围绕国际制度来开展，众多国际行为体的主观认同与集体参与进一步赋予了国际制度相应的合法性，而“一个行使合法权力的制度居于一种权威位置”，③Michael Barnett，“Authority，Intervention，and the Outer Limits of International Relations Theory”，in Thomas Callaghy and Ronald Kassimir，eds.，Intervention and Transnationalism in Africa：Global-Local Networks of power，（Cambridge：Cambridge University Press），p.195.合法性使得国际社会管制和全球问题治理实施起来更加容易。近年来，瑞典一直主动将北极治理全球化，④“Remarks by Minister for Foreign Affairs Margot Wallström at Arctic Frontiers opening session in Troms？”，Ministry for Foreign Affairs，January，2017，https：//www.government.se/speeches/2017/01/remarks-by-minister-for-foriegn-affairs-margot-wallstrom-at-arctic-frontiers-in-tromso/试图从国际社会这一大环境入手，不仅多次呼吁各国与瑞典一道遵循与北极相关的国际制度，遵守北极国际秩序，还积极建构自身北极政策与国际法、国际制度、国际组织的相关性，如在北极领土及北冰洋大陆架分割方面，倡议北极国家遵循《联合国海洋法公约》及其下大陆架界限委员会、国际海底管理等机构的决议；在北极气候变化和环境保护上频频提及《联合国气候变化框架公约》、《巴黎气候协定》并突出北极理事会的作用；①“New Swedish environmental policy for the Arctic”，Prime Minister's Office，Ministry of the Environment，Ministry for Foreign Affairs，January，2016，https：//www.government.se/4901d4/globalassets/regeringen/dokument/miljodepartementet/pdf/160125-environmental-policy-for-the-arctic.pdf在经济发展和人类安全上甚至还努力将自身北极规划与《联合国2030年可持续发展议程》的具体发展目标相对应，②“Speech at the Arctic Coucil Ministerial Meeting in Fairbanks，Alaska，USA”，Ministry for Foreign Affairs，May，2017，https：//www.government.se/speeches/2017/05/speech-at-the-arctic-coucilministerial-meeting-in-fairbanks-alaska-usa/瑞典明显希冀借助国际法的权威性来彰显其北极政策的合法性，并凭此占据维护北极和平与发展的道德制高点，塑造自身的国际制度卫士形象。

促进北极人类发展是瑞典谋划北极影响力的实践基调。与瑞典在2011年更关注自然生态环境对北极居民，特别是对原住民的影响相比，近年来，瑞典北极政策不仅涉及原住民问题，还尤为注重发展瑞典北极地区范围内整体居民所处的社会环境和现实生活条件，从更大范围内深化对北极地区居住民的认识。在北极整体居民方面，瑞典察觉北极地区面临“远距离”、③“远距离”有两面含义，一指北极地区距瑞典南部等发达城市较远，二指瑞典北极村落之间距离较远以及北极农村离北方中心城市较远。人口稀疏、人口老龄化、人口流出等日益严峻的社会挑战。④“Reviewing Stockholm’s Strategy for Sustainable Regional Development in the Arctic”，The Arctic Institute，July，2019，https：//www.thearcticinstitute.org/stockholm-strategy-sustainable-regional-development-arctic/为了确保北极地区居民能够获得良好的生活条件，瑞典从两个角度入手：一是增扩北极基础设施，二是推动北极区域内性别平等，并呼吁各国关注后疫情时代北极居民的身心健康。

一方面，瑞典加大对北极交通运输基础设施的投入，特别是铁路系统。北极基础设施整体处于欠发达状态，早前瑞典主动参与泛欧洲运输网络，使其北极城市吕勒奥获得这一项目的投资，吕勒奥港口因此也被选定为五个战略港口之一。⑤“Regional Development Strategy for a Sustainable Future in Norrbotten 2020”，Norrbotten Regional Government，July，2013，https：//bit.ly/2J0ziUs但泛欧洲运输网络在欧洲北极地区的建设有限，无法满足北极道路网络的需求。于是，在2016年，瑞典与挪威、芬兰、俄罗斯在巴伦支欧洲-北极合作中商议决定，共同在欧洲北极地区合作开发更具成本效益的运输基础设施，随之设立“巴伦支高速公路”项目，这一项目旨在为巴伦支地区制定一个共同的区域运输计划，试图在巴伦支地区建立一个跨界客运和重型货运道路系统。①“Regional Working Group on Transport and Logistics”，Barents Euro-Arctic Council，March 2016，https：//www.barentscooperation.org/en/Working-Groups/Regional-Working-Groups/Transportand-logistics另一方面，瑞典政府竭力推动北极地区男女性别平等，并强调北极地区全体人民身心健康的发展。②“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，November 2020，p.54， https：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedensstrategy-for-the-arctic-region-2020.pdf北极生存条件的变化致使人口不断流出，北极地区的青年人群因为升学或者求职问题而大量向南边繁华城市转移，特别是女性。③“Gender equality for a sustainable and prosperous Arctic”，Arctic Council，May，2021，https：//arctic-council.org/www/en/news/gender-equality-for-a-sustainable-and-prosperous-arctic/但北极地区的社区恢复和发展离不开女性的支持与参与，所以瑞典政府倡议女性应与男性同样拥有参与社区生活、政治建设以及经济活动的机会，并且就性别平等问题加强同北极国家的磋商与合作，例如在一项北极理事会可持续发展工作组的性别平等项目中，瑞典政府通过提供拨款以及专业知识来支持此项目第三阶段的研究；④“Pan-Arctic Report——Gender Equality in the Arctic：Phase 3 EXECUTIVE SUMMARY”，Arctic Council，April，2021，p.1，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/2612/MMIS12_2021_REYKJAVIK_SDWG_Gender-Equality-in-the-Arctic-3-Executive-Summary.pdf？sequence=2&isAllowed=y另外，瑞典亦从2016年开始在萨米议会内推动性别平等项目，以此促进萨米社会内部的男女平等，并且瑞典还在此议会内与芬兰、挪威、俄罗斯交流与性别平等、男性家暴、性骚扰等问题的经验教训。⑤“Sweden's strategy for the Arctic region”，Government Offices of Sweden，November 2020，p.54， https：//www.government.se/4aaec5/contentassets/85de9103bbbe4373b55eddd7f71608da/swedensstrategy-for-the-arctic-region-2020.pdf同时，为了应对新冠疫情在北极居民中产生的消极影响，瑞典还联合冰岛、加拿大、丹麦、芬兰等国家成立“当地-全球”项目（Local 2 Global），它通过在北极开展与人类健康有关的项目和活动，建立专家组合作开展疾病监测工作，来减少北极居民自杀行为，从而促进北极居民心理健康发展。①“Local 2 Global：Circumpolar collaboration for suicide prevention and mental wellness”，Arctic Council，September，2019，p.2，https：//oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/2487/SDWG_2019-09_Isafjordur_Plenary-07d_Local-2-Global-2.pdf？sequence=1&isAllowed=y瑞典政府希望通过这些措施的实行，为北极地区居民创造一个良好稳定的社会环境，吸引人口回流，保护北极人民身心健康，推动北极地区人类社会发展，从而进一步增强自身在北极的话语权和影响力。

三、结论

北极地区正逐渐由世界边缘区域变成大国博弈的新疆域。北极国家在北冰洋大陆架界限、北极资源开发、航道主权、生态环境、气候变化等方面存在一些分歧，并且随着各国在北极力量的投放，分歧不断被政治化和军事化，北极冲突酿成的风险遽然上升。②中国现代国际关系研究院主编：《国际战略与安全形势评估（2019-2020）》，时事出版社2020年版，第413-419页。面对纷繁复杂的挑战，在2011至2021这十年间，瑞典北极政策的目标也发生改变，不但越来越重视维护本国的安全和经济利益，还致力于扩大瑞典在北极事务上的国际影响力。这一政策明显是基于其作为北极国家、欧盟成员国和北欧国家的三重身份立场，而形成的一个多层级、多类别的北极应对方案。它创造性地将自身国家安全和北极人类发展融为一体，涵盖传统军事安全与非传统安全两个维度。作为北极小国，瑞典自身军事防御能力较弱，缺乏像美国、俄罗斯等大国那般强大的国防实力，所以以柔性外交为主，军事建设为辅，更倾向于依赖国际制度与多边规则，由仅强调北极理事会的职能效用到全方位、多层次地展开北极外交，通过多元化的外交手段增强国际合作，以减少军事冲突的风险。虽然瑞典的小国属性决定其在传统安全中处于劣势，但瑞典却在许多北极非传统安全领域立志于充当领导者的角色，如在环境保护、循环经济上，瑞典通过提高自身北极科研能力与实力，不断精进绿色技术，并依托经济创新的方式，将之应用于北极经济实践之中，这既凸显了瑞典在北极国家中的优势地位，扩大其在北极事务中的话语权，亦有助于推动北极绿色治理与整体区域发展。