对我国听证制度发展的思考

马一轮

吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000

一、听证程序的理论基础

（一）中国听证程序的理论基础

在如今的法律制度背景下，对程序正义的重视程度越来越强，既要追求实体正义也要注意程序正义，实务中有时为了防止行政部门滥用权力，不得不在程序和实体中做出取舍，现在的法治思想已经达到了很高的层次，不再一味地追求实体正义而不考虑程序正义，并且有很多时候在两者之间法治工作者们有倾向性地选择了程序正义，例如：侦查机关在调查取证时进行非法收集的证据不能够作为定案的依据，不能当做证据使用；行政机关所做的有程序违法情况被列为无效的法律行为，等等，都可以看出程序正义的必要性和适应性。我国的听证程序发展较晚，在1996年的《行政诉讼法》中才首次规定听证程序，经过二十几年的发展，目前我国在听证方面也有了一些理论上的经验和成果，但在整体看来，我国的听证程序还属于起步阶段，距离最终的制度成型还有着一定的距离。我国目前只规定了正式听证，即在行政处罚和行政许可方面可以允许听证，我国目前关于听证制度的理论基础是将听证作为一个非常正式的授权性行为，以高质量为主，为了确保听证的质量和效率把听证的范围缩小，这也是基于我国的现有国情，根据我国的发展和借鉴他国成熟的听证制度而形成的。我国对听证制度的改革和发展也是大势所趋，基本的理论基础也随着我国的基本国情的逐渐转化而慢慢地变化，根据目前的情况，我国听证制度的发展方向逐渐明朗，逐渐地缩小了和西方发达国家之间的差距。

（二）西方发达国家听证程序的理论基础

英国古典自然法则对西方国家的听证制度影响是很大的，英国、法国等国在其不断地扩张和殖民的同时，渐渐地孕育了富有本土特色的正当法律程序原则。在英国最原始的自然法则规定下［1］，每个人的权利都应当被完整保护，要想达到绝对的实体正义就不能放弃任何一点程序正义，每一个主体在诉讼过程中被保护的程度和范围应该是相同的，这才是符合法律面前人人平等的基本原则。如果说程序正义无法得到保证，那么实体正义必然有受影响的可能，人们对法律的信任就会降低。试想两个主体面对相同的问题，一个是原告，一个是被告，如果对原告的诉讼程序保证得非常到位，面面俱到，没有一点瑕疵，对被告则是忽略了听证等程序，那么被告必然会认为是不是里面有司法腐败，旁观者也不免会考虑为什么平等主体会得到不同的对待，对司法公正会有很大的冲击，平等主体之间的诉讼都会引发这种严重的问题，何况被告是行政机关呢？如果在行政诉讼中对听证程序有了松懈的态度，那么后果要比平等主体之间的民事官司严重得多，社会大众会对行政机关产生抵触情绪，不敢靠近国家机关，这对我国的法治建设带来沉重的打击，对全面推进法治国家、法治政府、法治社会建设有着不可小视的影响，之前的积累都会因为这种情况倒退，这是如今的中国不允许的。听证程序是正当法律程序原则的重要体现，“任何人不可以在没有正当法律程序下剥夺他人的生命、健康、财产”是正当法律原则的本质和内涵。听证程序是和一个人权利联系相当密切的制度，美国的法律规定任何人都享有听证的权利，把公平、公开贯彻到每一个法律案件中，只有将具体的制度都落实到位才能确保大的方向不会偏，国家的政策和方针才会不动摇地落实到个人，这也是美国等西方国家的法律理论基础，没有这些基础便无法确保所谓的人权、自由能够得到真正的实现，更无法将判例法发展到如今的程度。

如今的美国的正当法律程序原则对世界的影响也是很大的，它揭示了较为基本的法学理论原则，可以理解是对剥夺公民权利的限制性要求［2］，从而用统一的标准来限制公民的权利，是近代法学理论中正当程序的奠基，对中国的听证制度也有着很大的启发，其核心内涵也和中国法治理论基础有着很高的相似度。

二、我国和英美法系国家听证制度的异同

（一）听证适用范围

我国的听证适用范围主要存在于行政处罚、强制措施等个别行为中，我国在听证范围方面主要通过《行政许可法》《行政强制法》进行规定。英美法系国家法律规定的听证范围比较宽泛，包括了教育、医疗纠纷等，可以说只要权利受到了侵犯就可以申请听证，没有那么的注重范围的束缚，这种规定属于比较成型的制度规定，不受范围的束缚是一项制度成熟的理论基础，因为范围受束缚的话就会影响制度的发展，导致好的理论无法得到施展。

（二）听证的形式

我国听证只规定了正式的听证程序，没有在正式的法律规定中对非正式的听证程序进行规定，我国也有很多学者主张要进行非正式的听证程序，但是目前官方没有一个明确的态度。规定非正式的听证程序是发展的一个方向，属于大势所趋，只是规定的时间先后问题。

美国、英国的听证的形式包括正式的听证程序和非正式的听证程序。正式的听证程序是指行政机关在正式的案件审理过程中，行政工作人员通过记录形式进行听证；非正式的听证形式主要是指不需要对听证参与人进行记录，只需书面或者口头进行表述即可。

（三）听证主持人

我国规定听证主持人应当是行政机关的代表人员，我国的《行政处罚法》虽然规定了听证主持人不能是行政调查人，且当事人要求回避时，听证主持人要予以回避以保证听证主持人的相对独立性。但是调查人和主持人同属本机关工作人员在同一地点办公，很难保证听证主持人不受任何外界因素干扰，听证主持人并不完全中立，一言以蔽之，我国的听证主持人相关规定还很笼统，不细致。我国目前也没有禁止听证主持人和当事人单方接触的相关法律规定，也未规定听证主持人的资格条件。行政机关在其人员的任命、工资、任职方面有绝对的话语权，听证主持人的独立性无法保障。美国对听证主持人制度规定较其他国家相对比较完善，美国的《联邦程序法》规定：“主持听证会官员组成第一种为机关本身；第二种是领导层的官员，可以是单一的也可以是多个，第三种是根据该法第三千一百零五条任命的一名或多名行政法官。［3］”听证审查官是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后列入听证审查官名单由行政机关根据工作的需要从文官事务委员会所认可的名单中任命的听证主持人。事实上，在司法实践中由于机关长官或委员会成员平时工作太忙，所以听证基本由听证审查官主持。1972年美国文官常务委员会将听证审查官改为行政法官，这代表着其在法律上具有相对独立性，地位类似于司法法官，同时也将职权的范围和处罚进行了明确，美国《联邦行政程序法》还明确地规定了禁止听证人员和当事人进行单方接触。

（四）听证的通知

我国《行政诉讼法》规定，要提前15天通知当事人进行听证。大多数国家对听证的通知时间没有明确的规定，只是规定了要留有充裕的时间以供当事人进行准备。

（五）听证前置会议

我国目前没有对听证前置会议进行规定，笔者认为听证前置性会议属于听证未来发展的方向，是当前世界所共同认可的制度。应尽早通过法律来规定听证前置会议。

英国对于听证前置会议有着明确的规定，根据其联邦诉讼程序法律规定，行政机关应当给予当事人必要的准备时间，包括材料、辩护人等保障诉讼权利的事项。如果行政机关没有按照规定给予当事人充分的准备条件，可以根据联邦诉讼程序法进行处罚。

三、对我国听证程序的建议

（一）应当将听证程序进行系统化、规范化规定

我国现今的听证程序没有完全的程序化，没有单独进行全面的规定，在《宪法》层面上也没有明确的规定，这不利于听证程序今后的发展。应当将听证程序单独进行体系化的规定，笔者认为可以单独制定一部部门法，将听证程序系统地进行规定，即使现在没有整套的体系，可以通过日后不断地改进和发展来日益完善，俗话说“留得青山在，不愁没柴烧”，先把框架搭建好，之后的内容可以慢慢地进行填充，如果没有框架，那么则是一盘散沙，各种情况该放到什么条款里都没有一个明确的说法，这样不利于行政诉讼整体的规划，先定下计划再实施将会带来很好的效果。

（二）扩大听证范围、规范听证形式

目前，我国的听证范围只有行政处罚中的一些方面，这不是听证制度的最终形态，是过程性形态，随着我国的经济飞速发展，对法律的要求就越来越严格，法律所涉及的方面就应该越来越广泛，法律的修改也应当跟上社会发展的脚步，我国的一些学者也主张要扩大听证制度的范围，但是具体扩大哪些环节还没有一个统一的意见，笔者主张以下几个方面：

1.增加非正式听证形式

如上所述，我国对听证程序只规定了正式的听证范围，且只是行政处罚中的一部分，随着法治社会建设的重大突破，人民的法律意识不断增强，在一些方面，例如：教育、医疗纠纷、行政许可等都有着更高的要求，在法治建设的浪潮中要趁热打铁，将具体的听证范围进行全面确定，这样可以更好地保护人民的基本权利，如果说直接将听证程序范围进行大面积扩张可能会导致社会的接受度处于过饱和状态，那么可以先规定为非正式听证形式，给予一定时间的适应期，如果效果达到了预期可以升级为正式的听证程序，没有达到预期或者发现需要改进的情况可以进行修改和增添。同时笔者还认为要将一切涉及人身自由的案件进行听证，因为人身自由是公民的基本权利，也是《宪法》明确规定的公民最重要的权利之一，人身自由被剥夺无法进行恢复，这是一个只能通过赔偿或者补偿来弥补的惩罚措施，通过听证能够尽可能减少错误地剥夺人身自由的案件发生概率。

2.增加听证前的会议

在正式的听证过程中会在保证实体价值的前提下将程序变得非常繁琐，会耗费大量的时间和金钱，最主要的是将优先的司法资源进行了不必要的浪费，例如庭前会议就可以很好地解决，非得拖入正式的听证过程，这样就造成了大量的资源浪费。所以说听证前的会议是必要的前置流程，和正常的司法案件一样有一个提前可以解决问题的机会，在正式的场合只要按照标准的流程进行就可以很好地完成任务。听证前的会议制度要想建立起来需要大规模地增加人力，笔者认为可以以庭前会议为主，因为大多数状况都是能够在庭前会议中解决的，可以将正式的听证资源调动减少，这在发达国家也是有尝试的。

（三）完善听证主持人制度

首先，要确保主持人的资格合法，《行政处罚法》对于主持人的资格没有具体的规定，只规定了不能成为听证主持人的情形，这样的规定需要弥补的空间是很大的，要通过具体规定来确定听证主持人需要具备什么样的资格。笔者认为即使专门规定听证主持人这一职业也不为过，同样实行错案终身负责制，如果专门规定主持人的职业资格那么听证主持人的执业权利也就有必要进行明确规定了，因为不存在没有义务的权利，也没有只有义务没有权利的情况，权利和义务要平衡。在实践中，听证程序的费用比较大，笔者认为规定听证主持人的职权范围可以防止其滥用职权，使得听证主持人的每一项举动都在阳光下进行，让程序更加透明［4］。此外如果有司法腐败现象处理起来有明确的规定会更加的有说服力。

其次，我国对听证主持人的回避制度没有明确的规定，笔者看来，可以在和当事人接触方面进行细致的规定，听证主持人和当事人之间的接触属于司法腐败的源头之一，可以允许听证主持人在规定的时间和地点与双方当事人进行沟通，禁止与单方当事人单独接触，此时可以参考英美法系对于听证制度的规定，如美国规定了听证主持人不允许和一方当事人进行单独接触，并且规定了处罚情形，规定得比较详细，可以进行合理化的适当借鉴。

四、结语

我国的听证制度规定较晚，发展到如今的程度和法治工作者们无私的付出有着密不可分的关系，随着社会的发展，一项较新的制度该如何赶上世界的步伐是法治工作者们一直在考虑的问题。听证制度在整个《行政诉讼法》中地位都很高，属于保障当事人诉讼权益的第一道门槛，如何制定出适合我国国情的听证制度是非常关键的，事关程序正义能否得到好的保障。笔者在文中列出的几点建议是根据目前学者们所探讨的焦点和实践中所得出的经验来推导出的，笔者认为这种做法更符合中国国情，我国和英美法系国家对于听证制度的理解和期待都有所不同，具体的规定更是千差万别，笔者通过对背后的理论基础进行推导来得出我国和英美法系国家间的相同点，从而得出可以吸取的经验成果。加之对我国听证制度的理论分析能够得出我国未来听证制度的发展方向，但是具体需要处理的问题还很多，相信我们这一代法律人在前辈的基础上会更加务实，为听证制度的完善贡献自己的力量。