环境行政公益诉讼执行的难点及解决策略

肖 峰

上海市海华永泰律师事务所，上海 200120

生态环境不仅关系着人们的生活质量，同时也关系着整个国家的发展，因此需要对生态环境加强保护。但是在日常生产生活中，环境的公共利益并未得到应有的重视，环境行政公益诉讼执行是促进生态环境保护、行政机关依法行政的重要保障，在整个司法流程中，执行是最为重要的环节，否则无法体现环境行政公益诉讼的价值。因此，加强环境行政公益诉讼执行研究，对于推动执行真正落实，发挥诉讼重要作用十分关键。

一、环境行政公益诉讼概述

环境行政公益诉讼是一种特色的行政诉讼，当前，关于其定义主要有以下两种说法：第一，指的是当环境行政机关的违法行为或者不作为对公众环境权益造成侵害，或者有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度；第二，指特定的国家机关、相关组织和个人作为公共利益代表人，在环境受到破坏时，为了维护环境公益不受损害而对行为人提起行政诉讼的诉讼活动。

环境行政公益诉讼执行具有以下特性：第一，重要性。诉讼活动最终结果的执行关系着诉讼制度的有序运行，只有判决真正执行，才算真正发挥了诉讼制度的重要作用。判决结果的执行是否真正落实，不仅关系着司法的公信力，同时也关系着行政机关的形象，关系着我国全面依法治国的顺利推进。第二，特殊性。相比其他诉讼来说，环境行政公益诉讼在执行方面存在更大难度。这是由于环境与生态资源本身就具有较大的治理难度，一旦发生环境污染或破坏现象很难在短期内进行恢复，当前环境防治措施一般是预防为主，从源头减少污染源，而已经扩散的污染物几乎只能靠大自然长时间的净化来进行处理［1］。对于环境方面的行政公益诉讼执行单纯依靠罚款、拆除等办法，无法解决根本性的环境污染问题。同时，环境治理工程周期较长、费用较高，这些也进一步加大了执行难度。

二、环境行政公益诉讼执行难点分析

当前，我国环境行政公益诉讼执行难点主要集中在检察机关相关工作存在不足、判决内容不合理以及行政机关相关工作存在不足三方面。具体如下：

（一）检察机关相关工作存在不足

第一，检察机关办案人员专业性有待提升。环境行政公益诉讼执行具有一定的特殊性，由于环境治理问题存在较大难度，同时专业性较强，这就要求办案人员必须具备相应的专业知识。但是当前，我国基层检察机关普遍存在办案人员短缺的现象，而具备环境科学知识和环境法的人员更是稀缺，在短时间内难以彻底解决这一难题。虽然不少地区采取了一系列措施，专门成立了顾问团队，为环境行政公益诉讼执行提供专业的指导意见，但是总体来看，依然难以达到办案要求，同时，由于团队规模有限，依然有不少检察机关无法获得相应的指导。

第二，执行周期较长。由于环境污染后的治理需要花费大量的时间和精力，因此，往往判决的执行周期较长，短则十来天，长则数月甚至几年时间。并且，在不少案件中，即使后期进行了修复，也很难立马显现出修复效果，还需要后期继续进行管理维护，这无疑又进一步延长了执行监督周期。但是当前有诸多案件需要检察机关进行办理，在执行监督方面很难有充足的人力资源来进行监督，这导致环境行政诉讼执行监督存在较大难度。

第三，关于“被告知依法正确履职”没有明确规定。在诉讼案件执行过程中，关于此方面的做法，不同检察机关往往存在不同的理解和判断。有的检察机关以“被告已经在积极履行职责以实现诉讼请求”为标准来进行判断，而有的检察机关则以“环境修复工作已完成，已达到相关标准”来进行判断，不同的标准造成同类型案件在执行方面存在很大差异。

（二）判决内容不合理

第一，判决类型方面。当前，关于此方面的判决形式通常有原则性和具体性两种，从原则性判决来看，并不涉及关于被告具体需要履行的内容、履行期限限制以及具体的履行方式。具体的履行义务则需要被告根据相关法律规定进行判断，从而采取执行措施［2］。而需要的具体性判决则对相关履行内容等进行了详细规定，这种形式下具有更高的可执行性。由此可见，不同的判决类型也会对执行产生直接影响。

第二，判决内容方面。当前，关于此方面的诉讼判决内容一般有以下几种：确认违法行为、责令被告单位绩效履行监管职责或在一定期限内采取补救措施等。对具体判决内容来看，保护多种类型，包括大气污染、水资源污染、土壤污染、林业资源污染以及矿产土地资源污染等。但是在不少判决内容方面部分安检采取原则性判决，缺乏具体执行标准，导致判决内容未明确对履行期限、履行方式等进行规定，缺乏客观标准。

（三）行政机关相关工作存在不足

第一，对于逾期未申请的强制执行无法再次申请。当对于不理想行政决定的个人或组织，部分行政机关具有强制执行的权力。根据我国相关法律规定，申请法院强制执行的期限为3个月。但是，在我国一些相关诉讼案件中，有的被告并未在规定期限内履行相应的义务，同时也没有提起诉讼或者复议，而3个月申请执行期限超出后，被告已经失去了申请强制执行的机会，造成执行难以顺利进行。

第二，行政机关法治意识有待提升。在当前相关诉讼案件中，被告不作为行为与行政机关法治意识有直接关系。当前，部分行政机关存在法治意识淡薄的现象，在诉讼执行方面，更多的是采取罚款措施敷衍了事，而对于后期环境污染问题是否彻底修复并不关注，这使得被告认为一旦出现环境污染问题仅需交罚款即可，无需履行相应职责。行政机关法律意识和环保意识的缺失，也影响着执行效果。

三、环境行政公益诉讼执行难点的解决策略

关于环境行政公益诉讼执行存在的难点问题，需要从检测机关、判决内容以及行政机关三方面来进行解决。具体策略如下：

（一）检察机关改进策略

构建合作型诉讼执行机制。环境保护问题与每一个公民息息相关，环境行政公益诉讼的执行需要公民的共同参与以及多主体的相互配合，才能真正促进执行的有效落实，因此需要构建合作型诉讼执行机制［3］。具体参与主体除了检察机关外还需要包括行政机关、人民法院、环保组织、全体公民、高校、新闻媒体等。在执行过程中，检察机关与人民法院和行政机关就执行情况进行及时交流，相互配合，共同促进执行工作的达成。同时，如果在执行过程中不同部门有任何异议或者要求，也需要及时提出，并相互交换意见和建议，在达成一致后再进行执行，全面保证执行效果；在与环保组织合作方面，检察机关需要意识到环保组织对于生态环境保护的重要意义，该组织具有强大的规模和较高的专业性，在执行过程中，通过与其合作，可以有效促进执行的落实。因此，检察机关可以将具体的执行计划交给环保组织来进行，而检察机关则需要进行监督与跟进，并对其中不足进行适当补充，有效缩短执行监督周期；在与全体公民合作方面，检察机关可以与环境污染当地居民进行充分交流，使他们意识到环境污染对他们的生产生活造成的影响，发挥公民监督作用，扩大监督群体，提高监督力度；在与高校合作方面，可以针对当前环境治理专业性强、治理难度大等问题展开交流合作，由高校针对相关环境治理问题进行研究，制定更加科学先进的治理方案；在与新闻媒体合作方面，可以充分发挥新闻媒体的舆论作用，加强对执行情况的跟踪报道，将执行进度、执行结果向公众公布，发挥社会监督作用，推动执行的顺利落实。

明确被告履行职责标准。针对当前关于被告履行职责做法不一的问题，检察机关需要对诉讼目的进行正确把握，并明确被告履行职责标准。对于环境方面的诉讼问题需要从诉讼目的出发，将是否实现诉讼目的作为十分正确履职的标准，待被告修复治理工作完成，并达到相关要求后，检察机关方可变更诉讼请求或者撤回起诉。总之，检察机关要切实从实际效果出发，而不是单纯走过场，切实发挥其重要作用，以改善环境为目的来推动诉讼的执行。

（二）完善判决内容

明确履行期限。在判决内容方面，需要根据环境破坏实际情况以及修复治理工作情况，对被告履行期限进行明确规定。对于履行期限较长的案件，可以将其分为两段时间来进行，第一段时间内可以要求被告对环境破坏问题进行修复治理，而第二段时间则需要被告履行监督管理义务，具体的时间划分也可以根据实际履行期限来进行确定；而对于难以确定具体履行期限的诉讼执行，也可以采用同样的方式，不同的是，在第一段时间内可以给出确定的履行期限，根据修复治理工作实际确定出相应的方案，可以确定出具体的期限。而对于第二段时间，则可以判决其履行职责直至恢复基本生态功能。在进行履行期限规定时，需要根据案件类型来进行，如果在实际案件中环境修复治理工作已经完成，且达到了规定标准，对于后期的维护管理则无需再确定履行期限。

明确履行标准。履行标准是被告具体履职的参考，也是实现诉讼目的的重要依据，因此，需要明确履行标准。对于一些普通案件，可以根据与其有关的法律规定或者文件来确定合理的标准，达到相关法律规定或者文件规定的要求即可。也可以参考检察机关给出的建议，在部分案件中，检察建议会给出较为具体的履行标准，也可以直接作为客观履行标准来进行。此外，也可以充分参考专家的意见和专业机构制定的修复治理方案等，来确定履行标准；而对于一些较为复杂的案件，其修复治理工作也相对复杂，往往涉及诸多步骤和内容，对此，需要由被告行政机关委托专业机构给出专业的修复治理方案，待检察院与行政机关认可后，可以以此为标准进行履行［4］。

（三）行政机关改进策略

行政相对人作为第三人参加诉讼。在被告单位履职出现问题的情况下，检察机关需要遵循以实现诉讼目的为原则，为被告单位提供必要的支持与帮助，可以将行政相对人作为第三人参加诉讼，法院可以对其采用措施，促进行政机关履职效果，实现诉讼目的。

提高行政机关法治意识。一方面需要从行政机关内部进行提升，领导干部要发挥重要引领作用，要充分意识到环境行政公益诉讼对于环境保护的重要意义，在遇到相关案件时，需要敢于担当，并严格做好整个诉讼过程中的工作［5］。对于基层工作人员来说，也需要改变传统工作模式，提升自身法治意识，积极主动开展工作，并不断学习，在执法过程中运用法治思维和法治方式，提升执法队伍的专业化和规范，切实将环境行政公益诉讼执行落到实处。另一方面，加强外部监督管理。对于行政机关在工作中出现的渎职、失职等问题要加强监督管理，并将其移交上级部门进行处分，对于涉及到刑事犯罪行为的，需要依法追究其刑事责任［6］。同时，还需要将执行进度及时公布，加强社会监督，发挥公众、媒体等力量，对执行过程进行全面监督，促进执行的有效进行和落实。

综上所述，环境行政公益诉讼执行的有效落实不仅关系着我国生态环境保护与治理问题，同时也关系着我国司法的权威性。因此，在执行过程中，检察机关、行政机关必须做好相关工作，以环境治理为最终目的，对执行过程加强监督，并联合更多力量，形成多主体共同参与的合作型诉讼执行机制，做好执行监督，发挥职能部门重要作用，推动我国环境修复治理工作的真正落实，提升我国司法效力，对试图进行环境污染、环境破坏的个人或组织给予有效震慑，推动环境行政公益诉讼的蓬勃发展。