欧盟航空碳排放交易指令的法理评析与中国应对研究

高志宏

（南京航空航天大学人文与社会科学学院，江苏 南京 211106）

一、问题提出

从1992年《联合国气候变化框架公约》的通过到2005年《京都议定书》的生效再到2016年《巴黎协定》的实施，国际气候治理逐步迈入实质性阶段。然而，环境问题往往与国际政治、经济、外交等交织并存，全球气候治理进程也并非一帆风顺，美国、加拿大先后退出《京都议定书》而使其效力大打折扣，美国于2020年11月4日正式退出《巴黎协定》又于2021年2月19日重新加入《巴黎协定》的反复也必然会迟滞“巴黎气候进程”。鉴于国际航空碳排放在全球二氧化碳排放占比增长速度的加快，民航领域的低碳发展、节能减排措施逐步纳入到全球气候治理视野。也正是在这一时代背景下，欧盟在《2003/87/EC》的基础上发布了《2008/101/EC》作为区域性国际航空碳排放交易制度，要求自2012年1月1日起所有飞往、飞经、飞离欧盟成员国机场的航班全程二氧化碳排放均需纳入欧盟排放交易体系。欧盟航空碳排放税措施一经出台，便遭到了包括国际民航组织、美国、中国、俄罗斯和印度等在内的国际社会的强烈反对与联合抵制，29个国家联合签署了《莫斯科会议联合宣言》，中国及印度发文明确禁止本国航空公司参与欧盟碳排放权交易制度，美国则通过提起诉讼以示抗议。迫于国际社会的质疑和压力，欧盟决定暂停向欧盟之外的航空器运营人征收航空“碳关税”，时至今日该措施仍处于停摆之中，不排除重启可能。与美国退出《京都议定书》和《巴黎协定》不同，欧盟是打着“环保”“法治”旗号实施航空碳排放税的，如何全面而客观地评价欧盟航空碳排放税法案的法律本质，值得研究。

民航业作为我国经济发展的重要增长极，具有起步晚、发展快、潜力大的特点，我国航空运输规模已经连续15年稳居世界第二位，如何保持航空运输可持续发展，亦值得思考和研究。征收航空碳排放税已是国际大势所趋，坚持绿色低碳、创新开放的可持续发展理念是建设航空强国的必由之路，欧盟航空碳排放税制度属于国际首创，33家中国航空企业被EU ETS纳入强制征收碳关税范围之内，将会对我国航空业的发展造成不可估量的影响。质言之，我国面临着两难窘境：一方面，如何在国际应对气候变化谈判中，坚持我国立场，反对欧盟单边主义做法，拓展我国民航业发展空间，维护我国民航运输行业利益，发挥“中国智慧”，提出“中国方案”，倡导“中国模式”，并引导世界各国应对气候变化的国际合作，掌握下一轮国际航空竞争主动权。另一方面，如何在国内民航业发展中，坚持绿色、低碳、循环的可持续发展理念，开展节能减排工作，实现由粗放扩张、资源依赖的高碳发展模式转变为质量效益、技术创新的低碳发展模式，将民航可持续发展与建设美丽中国、实现伟大民航强国梦结合起来。［1］

欧盟将中国航企纳入其碳排放交易体系，受到了我国学者的“口诛笔伐”，从欧盟航空碳排放交易体系的立法背景、本质目的、合法性、域外效力、不利影响等角度进行了批评和抨击。然而，如果我国通过法律途径解决争议，是否会重蹈美国败诉的覆辙？中国提起诉讼在法律依据方面与美国之诉有何不同之处？进而，我们更需要理性预估欧盟航空碳排放交易措施的未来走向及其带来的积极影响，合理评判国际航空碳排放全球体系的缺失及其背后的原因所在，从而提出构建国际航空碳排放全球机制的可能路径以及中国的对策建议。基于此，本文围绕欧盟航空碳排放交易体系的法理问题进行研究，并从以下三个层次展开：其一，从欧盟航空碳排放交易指令的立法内容角度入手，在评析欧盟这一单边指令违法性的同时探究其合理性，客观评价其促进国际环境法发展的积极意义；其二，从国际航空碳排放全球机制构建角度，分析欧盟航空碳排放税引发的国际争议和贸易纷争，反思国际航空碳排放交易规则的缺失；其三，从国际法角度入手，分析将欧盟碳排放交易措施诉诸WTO所面临的实体法问题和程序法问题，探讨法律和外交途径解决的可行性，提出中国的应对策略，以及构建国际航空碳排放体系中的中国方案。

二、欧盟航空碳排放交易体系的法律依据

欧盟航空碳排放交易体系的法律依据是《欧盟温室气体排放权交易指令》（2003/87/EC）和《修订2003/87/EC将航空业纳人欧盟碳排放交易计划指令》（2008/101/EC）。这两个指令的核心在于构建以市场为导向的欧盟温室气体排放交易制度（EU ETS），并将其适用于民用航空领域。［2］据此，2012年1月1日起，欧盟航空碳排放税的征收正式启动。2008/101EC指令一经出台便引起国际社会的极大争议和多数国家的强烈反应。国际民航组织（ICAO）以通过工作文件的方式明确反对欧盟这种无视非欧盟国家关切单方面通过立法的做法，敦促欧盟及其成员国与国际社会合作共同应对航空排放；美国以航空运输协会及其三个企业成员名义向英格兰和威尔士高等法院提起诉讼（以下简称“美国诉欧盟案”），后被判决驳回诉讼；其他许多国家通过联合宣言、制定“报复性”方案或明令禁止国内航空公司参与欧盟碳交易排放体系等方式表达不满。可以说，EU ETS引发的贸易纷争一触即发。

针对国际社会的普遍反对，欧盟的抗辩理由主要有三点：其一，其出台航空碳排放交易政策是履行其减排承诺的要求，其出台航空碳排放交易政策是基于气候治理的客观需要。其二，鉴于目前航空碳排放尚缺乏国际统一规则，欧盟有权出台相应政策并引导国际立法。欧盟表示由于ICAO在较长时间内未能就航空碳排放达成国际性的解决方案，未能采取及时有效措施减少航空碳排放，其有必要通过单方行动将航空碳排放纳入到EU ETS中，即通过自身的行动将减排力度维持在较高层次，从而更好地削减航空业的碳排放以达到保护环境目的。另外，欧盟认为《京都议定书》要求通过ICAO谋取减排只是其中的一种方式，而非唯一的方式，可以通过多种手段对温室气体的排放进行管制。其三，其出台航空碳排放交易政策符合欧盟相关立法，符合实体法和程序法规范。《欧洲联盟条约》第三条关于欧盟有权依据自己的价值观和利益处理区域性的或世界性环境问题，以及《新欧洲联盟条约》第五章关于把“可持续发展”确立为欧盟中心目标，为欧盟征收航空碳排放税提供了依据，并且该法案经过了相关立法程序。

笔者认为，欧盟出台航空碳排放交易政策最直接的目的在于增加税收来源、保护欧洲航空业，提升欧洲航空业的全球竞争力；深层次目的在于借机成为航空碳排放交易的定价者，充当全球温室气体减排的领军者，从而占据国际航空主导权；长远目的在于凭借先进的环保技术优势，取得并强化其在新一轮国际气候谈判和未来国际环境保护中的话语权，为日后全球性战略扩张奠定基础。［3］虽然欧洲法院的裁定受到了一些环境保护主义者的拥护与支持，但欧盟这一单边做法的国际负面影响显而易见：第一，会导致欧盟成为全球航空碳排放的监管者，促使航空企业把成本转嫁到乘客身上，进而打击全球航空业。第二，更为严重的是，由于其利用“碳减排”的旗号设置了“碳壁垒”，必然会加大贸易争端与贸易报复风险，从而引发欧盟与其他国家之间的贸易战。第三，其既不符合《联合国气候变化框架公约》确立的基本原则，也不符合《京都议定书》相关规定，与目前国际气候谈判框架相悖，脱离了国际气候谈判轨道。

但需要进一步思考的是，既然欧盟的做法是违法的，为什么在美国诉欧盟一案中美国败诉？如果中国提起诉讼，是否会面临同样的结果？为此，我们需要全面评析美国的诉讼理由以及欧盟法院的判决依据，进而深入分析欧盟航空碳排放交易措施违反的是国际条约还是国际习惯法，其他国家如何从实体和程序上寻求法律救济，其诉讼请求和诉讼依据是否一致等问题。

三、欧盟航空碳排放交易指令的法理评析

结合美国诉欧盟案，我们需要从两个方面评判欧盟航空碳排放交易指令：一是欧盟航空碳排放交易指令违反了哪些国际公约中的哪些条款；二是如何看待欧盟的抗辩及欧盟法院的判决。

1.从《芝加哥公约》到《联合国气候变化框架公约》再到《京都议定书》

《芝加哥公约》又称《国际民用航空公约》，被视为国际民航组织宪法，奠定了管制世界航空运输的法律基础。［4］航空减排方面，《芝加哥公约》的相关规定主要有三个方面：一是主权方面的规定。国家主权平等原则是《联合国宪章》《国际法原则宣言》等国际法文件确认的国际法基本原则之一，国家航空主权原则作为国家主权平等原则在航空领域的体现也被《芝加哥公约》所确认。《芝加哥公约》第1条明确规定，每个国家对其领土之上的空气空间都享有完全的和排他的主权。二是公海飞行方面的规定。《芝加哥公约》第12条规定，公海上空飞行的规则的制定依据《芝加哥公约》，而不能是其他国家或地区的立法。三是机场费用方面的规定，如《芝加哥公约》在第15条关于“机场费用和类似费用”中的规定。

气候变化国际立法领域具有宪章性文件地位的1992年《联合国气候变化框架公约》，其中“共同但有区别的责任”原则是人类应对气候变化问题最重要的法律原则之一，要求发达国家与发展中国家承担共同但有区别的治理气候变化责任，从而与气候变化的历史性和全球性相吻合。公约在第3条的基础上进一步在第4条第3款、第5款与第7款中提出发达国家应向发展中国家作出提供资金和技术的承诺。据此，发达国家承担着与发展中国家不一样的应对气候变化责任即应当率先实施减排义务。

在航空减排方面，《京都议定书》的价值主要体现在三个方面，一是《京都议定书》肯定并发展了“共同但有区别的责任”原则，并将其具体化。二是《京都议定书》提出了解决国际民航温室气体排放问题的基本路径即规定通过国际民航组织作出努力，也即确立了“联合行动原则”，体现在《京都议定书》第2条第2款。《京都议定书》之所以作出如此规定，就在于该公约考虑到航空业和航海业属于移动排放源，并且具有跨国性，很难精确界定其排放范围和计算其排放量，需要各国联合行动。据此，征收航空碳排放税需要在国际民用航空组织的协调下合行动。三是《京都议定书》规定发展中国家不承担强制减排义务即其仅为发达国家设定了强制减排目标和时间进度。

2.欧盟航空碳排放交易指令的违法性

世界各国对欧盟航空碳排放交易制度的质疑，焦点在该机制的合法性和公平性两个方面。根据前述对航空减排相关国际协定的分析，再结合欧盟航空碳排放交易指令的相关内容，不难发现，后者违反了前者诸多规定。

首先，欧盟2008/101/EC号指令并未区分发达国家与发展中国家的经济发展水平和历史排放情况，“一视同仁”无差别对待，违反了“共同但有区别的责任”原则。［5］欧盟航空排放交易制度将对新兴航空国家产生重大影响，会增加非欧盟国家航空运输成本，从而降低其国际竞争力。详言之，EU ETS机制属于总量控制与贸易方案，［6］其目的在于保护趋于饱和并且因为经济危机而处于低迷的欧盟航空业，从而最终主导世界航空业话语权。所谓“总量控制与交易”体系，也称为“限额交易体系”，是指在限制温室气体排放总量的基础上，通过买卖行政许可配额的方式进行排放。［7］欧盟航空碳排放交易指令本质上是“冒碳排放市场交易之名，行贸易壁垒之实”，隐蔽地限制发展中国家航空业，违反了《联合国气候变化框架公约》“不得成为歧视手段或者隐蔽的限制”原则。换言之，欧盟航空碳排放交易制度打着“保护大气环境、使用清洁能源”的旗号，其本质上是以“碳关税”形式在跨境服务贸易方面设置壁垒。

进而，欧盟将航空碳排放税纳入EU ETS的做法属于单边行动，违反了《京都议定书》规定的统一行动的基本精神和基本原则，不符合解决国际问题的通常惯例。当然，欧盟航空排放交易体系将对所有飞往、飞经、飞离欧盟区域的航班碳的全程碳排放都纳入管辖范围之内，明显侵犯了非欧盟航班所属国和飞经途经国家的主权，明显违反了《芝加哥公约》的相关规定，当然也涉嫌违反公海自由飞越原则等国际习惯法。［8］

最后，欧盟EU ETS机制并非是从清洁生产机制角度出发，违背了《京都议定书》确立的履约机制。虽然欧盟航空排放交易制度是欧盟履行《京都议定书》相关承诺的体现，但其强制发展中国家缔约方承担国际减排义务的做法本身就是对《京都议定书》的违反。更何况，欧盟航空排放交易制度中碳排放配额的检测基准、总量配给、分配依据、检测方法等都存在诸多缺陷。

然而，从判决结果来看，欧盟法院最终坚持认为欧盟航空碳排放交易制度是完全合法的。如此，为什么欧盟法院对于《芝加哥公约》和《京都议定书》的适用都持否定态度？值得深思。

3.欧盟法院判决的法律分析

欧盟航空碳排放交易制度未充分考虑发达国家和发展中国家历史和现实，尤其是新兴国家正当合理的发展。但欧盟法院认为，欧盟基于属地管辖原则对发展中国家企业航空活动施加减排义务与“共同但有区别的责任”原则并无明显冲突，原因在于该原则的适用对象为国家而非企业。［9］

欧盟提出抗辩认为，美国并未参加《京都议定书》，当然不能据此对欧盟提出诉讼；欧盟并非《芝加哥公约》的缔约方，也不能适用《芝加哥公约》的相关规定。对于《京都议定书》确立的联合行动原则，欧盟抗辩认为，《京都议定书》要求通过ICAO谋取减排只是其中一种方式，而非唯一方式。最终，欧盟法院对于《京都议定书》的适用也持否定态度。

四、中国应对欧盟征收航空碳排放税措施的法律途径

对于中国来说，美国诉欧盟这一案例具有实际借鉴的价值，为我国以后寻求法律救济提供了经验教训。如果发展中国家对欧盟提起诉讼，援引《芝加哥公约》《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》及国际习惯法的可行性如何？

1.发展中国家起诉欧盟的法理逻辑

《芝加哥公约》作为管理世界航空运输的法律基础，在第1条就确立国家主权原则。因此，笔者认为，欧盟单方面出台的EU ETS将飞往或驶离欧盟的各国航空器在本国上空、公海水域上空等非欧盟领土管辖范围内的飞行一并列入其管辖范围，违背了《芝加哥公约》的基本原则，侵犯了他国对本国领土范围内航空器温室气体排放的管辖权，亦侵犯了各国对共有领域及空间的共同管理权。问题在于，欧盟是否受到《芝加哥公约》的约束。

有学者从“功能性承继”理论出发，认为尽管欧盟不是《芝加哥公约》的缔约方，但同样应遵守该公约。［10］也有学者认为，由于欧盟不是《芝加哥公约》的缔约方，因此其无需受到《芝加哥公约》的制约。［11］我们认为，欧盟虽然不是《芝加哥公约》的成员国，但欧盟成员国均为该公约参加国，因此欧盟应当遵守《芝加哥公约》。［12］

欧盟作为《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》的缔约方，应当受公约和议定书的约束，欧盟不能以抗辩美国的理由抗辩中国。但与美国的诉讼理由不同，我国应把重点放在公约和议定书所确认的“共同但有区别的责任”原则上，并将其作为反驳欧盟航空排放交易制度的首要原则。［13］欧盟对航空器所属国家不作区分，显然违背了“共同但有区别的责任”原则。然而，遗憾的是，目前相关国际法文件关于国际航空排放尚无更为具体的规定，唯一能引用的是，《京都议定书》第2（2）条，要求缔约国在碳减排领域应当与国际民航组织合作，在国际民航组织的议事框架内通过多边途径解决航空碳排放问题，避免单方面实行温室气体排放收费。另外，国际法一般原则属于国际习惯法范畴，是国际法重要的渊源。［14］在我国主张权利合法性时，除了援引国际条约相关规定外，可援引国际习惯法主张欧盟EU ETS违背了国家主权原则、属地管辖原则等法律原则。借鉴美国诉欧盟一案的判决，可以发现，美国败诉的理由并不完全适用于中国，中国可以提起诉讼。然而，需要进一步分析的是，除了提起诉讼这一法律途径，中国还有哪些应对措施？能否适当引入WTO争端解决机制，以便于快速地解决该争端？这是本文需要进一步分析的问题。

2.诉诸WTO争端解决机制的可能性

沿着这一逻辑拾阶而上，需要思考的是，其他国家能否利用WTO争端解决程序主张欧盟航空碳排放交易制度违法，从而寻求法律救济？关于欧盟EU ETS纠纷能够诉诸WTO争端解决机制，需要讨论世界贸易组织规则的适用性问题，即需要论证欧盟EU ETS是否应受WTO规制以及与GATT相符性问题。［15］

虽然通过诉讼手段是解决欧盟征收航空碳排放税的手段之一，但由于起诉欧盟需要经历漫长时间和复杂程序，尤其是在美国败诉的情况下，其他国家也极有可能面临败诉风险。在此背景下，学界开始探讨抗议欧盟航空碳排放交易体系的最佳手段，讨论包括诉诸WTO争端解决机制在内的其他解决途径的可能性。有学者认为，探讨是否能引入WTO机制解决欧盟航空碳排放交易制度，需要从两方面入手：一是欧盟航空碳排放交易体系是否受WTO相关规则的规制；二是检视EU ETS是否符合WTO相关规则。前一个问题关乎到WTO规则的适用性问题，后一个问题关乎到WTO规则的相符性问题。

我国是WTO成员国，欧盟虽然不是WTO缔约国，但欧洲法院1972年国际水果公司案确认了欧盟WTO成员身份，［16］这就为援引WTO相关规定并通过WTO争端解决机制解决欧盟航空碳排放交易纠纷提供了可能。

关于WTO规则的适用性问题，主要焦点在于欧盟航空碳排放交易体系是否属于WTO《服务贸易总协定》GAT调整范围，特别是该措施是否属于“排除之外”的范围？对于航空碳排放管制措施应属WTO《服务贸易总协定》（GATS）的调整范围问题，目前学界的看法基本是一致的，即持肯定态度。［17］但对于该措施是否属于“排除之外”范围这一问题则存在较大分歧。赞同者有之，反对者亦有之。［18］笔者持反对态度，欧盟EU ETS属于一种新型的贸易壁垒，中国等WTO成员国可以寻求WTO争端解决机制。因此，国际航空碳排放交易问题应当置于GATS的规则下进行分析。与航空运输相关的GATS规则主要体现在“最惠国待遇”（第2条）、“市场准入”（第16条）和“国民待遇”原则（第17条）从WTO的角度，欧盟航空排放交易制度是否违反国家法？答案也是肯定的，欧盟航空排放交易制度违反了WTO最惠国待遇原则和国民待遇原则。

欧盟EU ETS与WTO规则的相符性问题，主要可以归纳为欧盟航空碳排放交易体系违背了WTO的哪些原则和规则，以及是否适用“环境例外”原则。非歧视原则是WTO的基本原则，主要由最惠国待遇原则和国民待遇原则构成。最惠国待遇原则体现在GATT第1条，国民待遇原则主要体现在GATT第3条。欧盟航空碳排放交易体系并没有对欧盟境内外的航企作出区分，减少航空对环境影响的国家可免于纳入航空排放交易体系，可见，欧盟给予WTO成员国的待遇并不相同，也没有考虑到欧盟国家与其他国家航空业的发展状况，违背最惠国待遇和国民待遇原则。当然，欧盟航空碳排放交易体系会造成航企运输成本增加，从而影响空运进口产品数量，也涉嫌违反GATT第11.1条关于“数量限制”的规定。问题在于，欧盟能否援引GATT第20条例外条款论证其正当性从而寻求豁免？GATT第29条第（b）款以及第（g）款属于豁免范围。［19］实际上，法律条文之间不能割裂开来，要结合准确理解GATT第20条的含义需结合该条序言部分的表述，即应当坚持“共同但有区别的责任”原则，不应构成“武断的歧视”和“对国际贸易变相的限制”。显然，欧盟未能考虑到发展中国家的客观情况，是对发展中国家“武断的歧视”，更何况也难以证明欧盟措施是为保护人类和动植物生命和健康所“必需”，因此违反了GATT第20条。

然而，遗憾的是，WTO争端解决机制尚未处理过服务贸易中环境保护案件，没有相关案例可以借鉴。另外，WTO争端解决机制并非可以当然适用欧盟航空碳排放交易体系。《附件》将协定适用（第2条和第3条）与争端解决程序适用（第4条）相区分，根据《关于空运服务的附件》关于争端解决程序的相关规定，应当在穷尽其它救济途径的前提下才能诉诸WTO争端解决机制。

3.诉诸其他法律机制的可能性

欧盟单边征收航空碳排放税的做法招致了许多国家的反对，认为欧盟航空碳排放交易制度不具有域外效力，［20］不应对他国航空器产生法律效力。但是，美国起诉欧盟的经验和教训值得其他国家借鉴和参考。如果通过援引上述国际条约或者相关国际习惯法向欧盟各国法院以及欧洲法院提起司法诉讼胜诉的可能性有多大？对此，笔者认为，虽然受“美国诉欧盟案”这一先例的影响，虽然没有胜诉的把握，但由于中国等发展国家提起诉讼的法律理由已经发生了很大变化，其胜诉的可能性会大大增加。

《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》对气候变化的规定过于宏观笼统，并没有明确将航空碳排放问题纳入其中，这可能会使得发展中国家在诉讼时缺乏可直接援引的国际条约，这是起诉欧盟的不利之处。同时，根据《国际法院规约》相关规定，欧盟作为一个国际组织将被排除在国际法院管辖范围之外。当然，也可以尝试通过诉诸ICAO理事会的方式解决该争议，我国亦可以通过外交途径联合其他国家迫使欧盟作出让步或改变。

五、构建全球航空碳排放交易机制

欧盟航空碳排放交易机制受到国际社会普遍反对的原因不仅在于其扰乱了国际气候谈判框架，而且在于其利用“碳减排”的旗号设置了“碳壁垒”。但无论如何，欧盟征收航空碳排放税是以“减缓国际民航业碳排放日益增加给全球气候变化带来的不利影响”为名，占据了环境保护的道义制高点。国际社会需要反思的是，欧盟碳排放交易机制（EU ETS）其背后的国际法规则是什么？有无合理和可借鉴之处？

1.欧盟航空碳排放交易机制的正向意义

欧盟认为，国际民航组织（ICAO）在减少航空碳排放方面始终未能达成可行性方案，其有权利也有必要采取“单方”行动。［21］应当说，欧盟征收航空碳排放税的做法有着相当合理的出发点与合法的立足点，有利于推动航空减排，对于航空业的发展以及国际航空碳排放交易规则的确立都具有一定的正面效应。从法治的角度看，欧盟这一举措将加速国际航空运输业减排法律框架的出台，从而弥补国际航空碳排放规则的缺漏。

欧盟航空碳排放交易制度有利于创新航空技术，提升燃料使用效率，强化公司运营管理，实现节能减排目标。同时在保护环境、节能减排、发展低碳经济的时代背景下，征收航空碳排放税已成为未来趋势。欧盟利用自身在碳交易体系中的丰富经验和主动地位，首先出台了航空碳排放交易制度，非欧盟国家对其表示反对，并通过外交手段、贸易手段和行政手段进行抵制，但并非通过国际法评价机制予以反驳，这一过程说明出台航空碳排放税全球性解决方案已经迫在眉睫。也可以说，欧盟航空碳排放交易制度为航空碳排放国际立法打开了缺口，事实上，此后世界各国和国际民航组织已经开始更加重视航空碳排放问题，积极探索航空碳排放国际规则。当然，肯定其客观作用并非法律上的认可，相反，要充分利用法律手段驳斥欧盟单边政策的违法性。问题在于，对于欧盟这种违反国际法的行为能否以及如何通过外交手段应对欧盟航空碳排放交易单边规则？应当由谁主导、建立何种以及如何实施国际航空碳排放交易制度？

2.构建全球碳排放交易机制的紧迫性

欧盟航空碳关税机制引发的争议、矛盾和对抗，一方面根源于全球气候变化的客观事实，另一方面则根源于航空领域碳排放交易国际规则的缺失。［22］

近年来，随着航空业的迅速发展，因航空活动所产生的碳排放与日俱增，航空器已经成为重要的温室气体排放源，迫切需要纳入国际法规制的视野。虽然各国普遍关注国际航空运输对全球气候变化带来的影响，也普遍关注出台相关国际规则的必要性，然而，遗憾的是，至今在国际航空碳排放领域尚未形成多边国际规则。1992年达成的《联合国气候变化框架公约》作为世界各国温室气体减排合作的基本框架，过于原则，可操作性较差。1997年通过的《联合国气候变化框架公约的京都议定书》确定了差异化的减排义务规则，规定了碳排放权交易方式、汇量方式、清洁能源发展机制、集团方式等四种减排方式。国际民航组织也将保护环境、实现航空业可持续发展作为战略目标，《芝加哥公约》主要目的在于保障航空安全、统一航空秩序，并非针对航空碳排放而制定。《京都议定书》作为《联合国气候变化框架公约》的补充条款，以减少温室气体排放、抑制气候变暖为目标，规定了缔约方减排的义务，理应成为气候框架下与航空碳排放最具相关性的国际法依据。《京都议定书》把“气候”视为公共物品和稀缺性资源，但考虑到国际航空碳排放问题的复杂性，而对其予以暂时搁置。也正是在此背景下，欧盟出于本地区利益的考虑，绕开国际民航组织，将国际航空业纳入其碳排放交易体系之中，单方面制定了国际民航减排规则。欧盟EU ETS进一步激活和细化了这一措施，采用“总量与控制交易体系”，并通过“上限—交易”的运行模式实现具体操作，将所有途径欧盟的航空公司二氧化碳排放量都控制在限额之内，超出部分则需购买排放配额。从某种程度上说，欧盟EU ETS将航空业纳入碳交易机制是《京都议定书》等制度设想走向社会实践的重大突破，甚至可以说，欧盟碳排放交易体系是目前最为成熟的发达国家之间碳排放权交易制度，为运用总量交易机制解决全球气候变暖积累了丰富经验。

3.中国在构建全球碳排放交易机制的作用地位

虽然《京都议定书》把制定国际碳排放规则的权力赋予给了国际民航组织，即使国际民航组织目前尚未达成相关国际协定，也不意味着欧盟有资格越俎代庖。但客观而言，国际民航组织在制定民航碳排放交易制度方面的缺位，给欧盟出台相关立法提供了机会。国际航空运输所具有的跨国性和复杂性决定了由国际航空碳排放所引发的气候变化问题，需要世界各国的通力合作，建立全球性航空减排机制。为此，我国要与其他国家一道，倡导在国际合作的基础上建立一套公平的全球性航空碳排放交易制度。

我国航空工业发展面临着能源资源相对不足、低碳减排压力较大、可持续供应不足等问题和挑战，面临着两难窘境：一方面，如何在国际应对气候变化谈判中，坚持我国的立场，拓展我国民航业发展空间，维护我国民航运输行业利益，提出“中国方案”，倡导“中国模式”，并引导世界各国应对气候变化的国际合作，掌握下一轮国际航空竞争主动权。另一方面，如何坚持可持续发展理念，开展节能减排工作，实现由粗放扩张、资源依赖的高碳发展模式转变为质量效益、技术创新的低碳发展模式，将民航可持续发展与建设美丽中国、实现伟大民航强国梦结合起来。

对内而言，要实现可持续发展，必须准确把握国际发展环境的发展趋势，准确把握国内发展环境的深刻变化，在全面建设社会主义现代化国家新征程的“十四五”时期，全面推进航空工业的绿色发展、创新发展和协调发展。如今，碳排放交易机制己成为全球治理环境问题的重要政策工具。为此，我国要构建航空碳排放量的监测和限额的执行机制，构建科学合理的航空能源资源价格形成机制，确认航空碳排放权的合法性，明确市场机制下作为航空公司的责任，构建航空碳排放配额分配制度，构建航空碳排放许可制度。［23］我国自2012年开始实行碳排放交易试点，但进展缓慢，市场、制度、法规都尚未健全。面对不合理的贸易保护政策，我国虽然也可以通过适当途径获得欧盟豁免，但更重要的是要在利用法律争端机制维护自身权益的同时要积极发展低碳技术，实现出口低碳转型，建立并完善我国的碳排放交易体系，尽早建立本国碳排放交易制度，从根本上促进我国低碳贸易的发展。因此，我们建议，我国应当合理借鉴吸收欧盟征收航空碳排放税机制，完善我国航空碳排放交易制度。

对外而言，我们应当积极推动航空碳排放交易国际公约的制定进程。目前，在国际范围内尚缺乏一部完整的具有强制约束力的航空碳排放交易法律制度体系。国际航空碳排放长期游离在全球气候变化法律框架之外，欧盟区域性实践困境反证国际航空碳排放全球机制构建的必要性。［24］我国作为最大的发展中国家，民航业处于迅速发展期，在建立健全国内碳排放交易体系的同时，要积极推动航空减排多边谈判，形成国际航空碳交易体机制。［25］欧盟单边主义行动说明在航空碳排放交易领域国际社会采取统一的行动措施已经迫在眉睫。在推动构建全球碳排放交易机制过程中，我们应坚持以下基本原则：

一是坚持国际协商原则。欧盟暂停征收境外航空公司航空碳排放税的举措至今仍处于摇摆之中，国际社会仍未达成最终解决方案，但毕竟为各国通过国际协商、谈判方式达成多方都能够接受的国际航空碳排放全球性协议创造了条件。就我国而言，应尽快启动中欧新双边民用航空运输协定谈判，加快实施碳税的步伐，逐步推行排放总量控制和交易制度，为后《京都议定书》时代的到来做准备。

二是坚持国际民航组织主导原则。在构建国际航空碳排放全球机制中，国际民航组织具有技术优势、经验优势、组织系统优势和全球范围内全面规制优势。因此，应当在国际民航组织而非其他国家或区域性组织的主导下达成国际航空碳排放交易机制，统一解决国际航空活动对气候变化带来的不利影响，从而在最广泛的范围内得到各国政府的普遍接受和实施。

三是要坚持“共同而有区别的责任”原则，兼顾发达国家与发展中国家的利益，实现“国际环境实质正义”。欧盟EU ETS单边主义的做法违背了全球气候治理联合行动原则，也当然地遭到他国的强烈反对。然而，不可忽视的事实是，气候变化问题仍是人类面临的共同威胁，如何建立一套普遍适用的国际减排规则是世界各国共同的紧迫任务，更何况国际航空碳排放全球机制的构建是一个长期的过程。我们应当主张，航空碳排放规则应当在国际民航组织平台下坚持“共同但有区别的责任”原则，通过多边协商机制来确立。