行政区划调整背景下乡村义务教育发展策略探索

徐露乙

(西华师范大学，四川南充 637000)

乡村振兴战略是继我国脱贫攻坚取得全面胜利后将长期坚持并落实的战略，是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务[1]。目前我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的特殊时期。为推动脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，党的十九届四中全会提出优化行政区划设置，发挥中心城、中心镇、中心乡的服务带动能力，对乡村地区实现集约化、现代化、规模化管理，转变乡村地区发展模式，实现资源优化配置。四川省自2019年以来推行的乡镇行政区划和村级建制调整两项改革，正是对党的十九届四中全会精神的贯彻落实。两项改革落实后，行政管理、产业结构、人口分布等都将重新调整，具体对应到乡镇机构的精简化管理、基础服务设施的进一步完善以及乡镇特色化和产业化的发展上。可以说两项改革的实施为乡村地区社会经济的发展提供了新的方向和动力。在这种背景下，乡村义务教育同样面临着新的挑战和机遇，只有抓住改革红利，解决改革过程中存在的问题，才能进一步推动乡村义务教育发展，实现城乡义务教育优质均衡。

一、基层行政区划调整对发展乡村义务教育具有重要意义

随着城市化进程加快，大量农民从乡村进入城镇，乡村地区长期处于发展缓慢甚至停滞状态。未来社会的发展需要城市、乡村共同推动，而当前基层行政区划已经难以顺应现代化发展进程。尤其是四川省由于其独特的地理、历史等原因，呈现出村镇“多、小、密、弱”的特点，加大了乡村治理的难度与治理成本。为从根本上改变这一现状，四川省出台了乡镇行政区划和村级建制调整两项改革措施，并根据《四川省关于推进乡镇行政区划调整改革的指导意见》《四川省乡镇行政区划调整改革实施方案》以及《四川省乡镇行政区划调整改革机构设置和干部安置配套政策》等一系列配套政策进行调整。改革后乡镇(街道)减少1 170个，乡镇(街道)平均面积从105.4平方公里增至141.3平方公里，平均户籍人口从1.98万人增至2.65万人。全省“六合一”乡镇2个、“五合一”乡镇2个、“四合一”乡镇35个、“三合一”乡镇189个、“二合一”乡镇712个。全省5万人以上乡镇达417个，增加172个，增幅70%；10万人以上乡镇达86个，增加39个，增幅83%，一大批中心镇、重点镇、特色镇正快速崛起[2]。

此次四川省的行政区划改革不同于以往简单的乡镇撤并，而是以行政建制体系的结构化改革为突破口，加强综合改革的系统集成，形成基层治理改革“组合拳”[3]。通过“调乡、合村、并组、优化社区”的方式对基层行政区划进行重塑，打破区划界限和行政壁垒，将资源进行集约化管理和配置，实现资源利用的最大化。简而言之，就是通过对基层行政区划进行重组，加强基础公共服务的统一建设和管理，以此实现资源整合与利用，提高乡镇居民生活质量，缩小城乡差距，为进一步推动乡村振兴打下坚实基础。通过两项改革的“前半篇”工作，四川省乡镇行政区划和村级建制调整工作已基本完成。而这只是“物理整合”阶段，接下来的重点是产生“化学效应”的“后半篇”文章的建设工作。在“后半篇”文章中，主要涉及到乡村基础设施建设与完善、基本公共服务水平提升、乡村义务教育发展等方面。

由于长久以来的城乡二元化发展结构，导致城乡义务教育发展存在较大差距，义务教育优质资源的供给向城镇地区倾斜，尤其是在优质师资的配置上难以实现真正的均衡。城市学校对优质师资和优质生源的吸引力远远大于乡村，城乡间义务教育差距从根源上显现出来，乡村义务教育长期处于劣势地位。为推动乡村义务教育发展，缩小城乡教育差距，顺应时代主题实现义务教育优质均衡发展，在两项改革的“后半篇”文章中，教育部门以及各义务教育学校要抓住改革机遇，从义务教育布点、师资配置、物资配置等多方面进行实践探索。

二、基层行政区划调整后乡村义务教育发展中存在的问题

(一)贫困偏远地区“控辍保学”工作实施难度较大

四川省地形复杂，包含盆地、高原、山地、丘陵几大地貌单元，而山地、高原、丘陵约占全省土地面积的97.46%。独特的地形导致传统乡村较为分散，呈现出近乎“碎片化”的基层行政格局，在这种情况下甚至难以保证义务教育的正常发展。对此国内部分学者针对西部偏远地区的义务教育布局调整进行了相关研究。有学者以经济学中的规模经济为理论基础，提出以追求学校规模效益、节约政府教育运营成本为目的，在学校规模布局的调整中应撤并较小的教学点和小规模学校，将一定范围内的适龄儿童汇集到一起进行义务教育工作。后来在此背景下，我国开展了轰轰烈烈的撤点并校教育改革。撤点并校在当时的环境下节约了大量的教育管理成本，为地方财政减轻负担的同时在一定程度上提升了义务教育质量，有效缓解了城镇挤、乡村空的问题。但是另一方面，原来小规模教学点、小规模学校的学生由于学校的撤并不得不到更远的地方上学。由于上学的路程、时间、成本增加，部分学生在无奈之下选择退学。面对突增的辍学率，政府不得不及时喊停并重新在必要的地区设立教学点以保障贫困偏远地区学生的基本入学需求。政策的反复变动以及教学点的反复调整不光耗费了大量的公共资源，更给乡村地区的学生接受公平教育带来了负面影响。

四川省教育厅2021年2月召开的党组(扩大)会议中提到，要着重优化基础教育学校布局，在2021年重点推进空心校、乡镇学校、生源萎缩小规模学校及教学点的撤并整合，2025年基本实现基础教育公共服务水平的优质高效。乡村义务教育学校撤并的出发点在于整合教育资源，促进区域内义务教育的均衡发展，但原有教学点的撤并势必会影响到一部分乡村儿童的正常入学。大量小型教学点撤并后，学校多集中在中心乡镇上。部分周边偏远地区地形复杂，居民居住点分散，增加了适龄儿童上学过程中的不安全性，导致学生上学意愿下降而相继辍学。为了实现乡村义务教育的均衡发展不得不撤掉一批“空、小”学校，但如何保证每一位适龄儿童的基本权益，坚持“控辍保学”这一基本要求，是“后半篇”文章中带给乡村义务教育的新挑战。

(二)乡村义务教育资源总量不足且分配不合理

根据四川省教育厅发布的《关于2019年全省教育经费执行情况公告》显示,2019年，全省教育经费总投入为2 466.09亿元，比上年的2 265.25亿元增长8.87%。其中生均一般公共预算教育经费普通小学为11 128.87元，比上年增长4.18%，普通初中为14 972.07元，比上年增加2.89%[4]。虽然政府在义务教育经费的总体投入上不断增加，但在优质教育资源的总量供给上仍处于稀缺状态。教育经费和资源投入的不足直接体现在城镇地区择校热、班级规模大，乡村地区生源稀少、教学环境恶劣等方面。根据2019年《四川农村年鉴》显示,“全省有165个县(市、区)通过国家认定实现县域内城乡义务教育均衡发展达标率为90.16%”[5]99-102。可见仍有部分地区未实现区域内义务教育均衡发展。教育资源优质均衡配置不同于教育资源均衡配置，均衡配置是优质均衡的前提和先决条件，优质均衡是均衡配置的升华和最终目的。教育资源均衡配置关注的是学生接受教育的“起点公平”，是让每位学生都有接受平等教育的机会；而优质均衡更关注的是“过程公平”，即如何通过更科学有效的方式提升学生的整体质量，达到促进学生全面化、特色化发展的最终目的。因此，在乡村义务教育资源配置过程中，应更加关注优质教育资源的配给，包括优质教师资源、先进的教学信息资源和管理层资源。通过优质教师资源的引入、交流使乡村薄弱校将优秀的教学理念、管理理念内化为自身发展理念，真正实现从“输血”式到“造血”式的转变。

同时，在行政区划调整后，随着学校布局的规划调整和管理层的精简化，将会有部分校舍、教师、教学设施设备闲置。校舍和教学设施设备作为公共财产不能简单由个人进行分配，如何进行合理配置使其作用最大化，需要地方政府和教育部门进行沟通协调。但在沟通协调过程中，由于部分乡镇工作人员在协助县级部门执法时对自己职责与权限认识不清，导致无法有效开展工作[6]。政府工作人员自身权责的不明晰导致其在与学校沟通和具体事宜的处理上明显力不从心，进而导致校舍等公共资源长期处于闲置状态。此外，乡村义务教育资源配置中更为重要的一点在于教师资源的配置。学校、教学点撤并后，撤掉的教学点原有教师闲置，合并类学校和其他普通学校又一时难以接纳所有闲置教师，导致教师资源存在较大浪费。与此同时，部分由于现实原因无法撤并的小规模教学点又面临师资数量不足、结构单一等一系列问题。一边是教师资源的闲置，另一边是教师资源的不足，如何通过合理配置教师资源，保障义务教育均衡发展仍是亟需解决的问题之一。

三、基层行政区划调整背景下乡村义务教育发展策略

(一)结合调整后的行政区划，分级分类调整学校规模与布局

四川省为推动乡镇行政区划和村级建制改革出台了一系列配套政策，其中针对义务教育学校布局规划问题，四川省人民政府办公厅出台了《关于规范农村义务教育学校布局调整的实施意见》。方案中提到依据“幼儿园就近就便、小学向乡镇集中、初中向中心城镇或片区集中、高中向县城集中、资源向寄宿制学校集中”[7]进行布局的优化调整，以此作为乡村地区义务教育布局规划的指导标准。在遵循学校布局工作调整方案的基础上，教育部门和政府应结合当地实际情况进行考察调研，从中心校、教学点的布点以及学区划分三方面作出全面、科学的规划。首先是中心校的位置。行政区划调整后将会衍生出一批中心乡镇和中心村，吸引周边地区居民迁移到中心乡镇居住，在发展自身的同时对周边地区起到一定辐射带动作用。中心校的设置应顺应中心乡镇的建设，在每一处中心乡镇根据当地具体经济状况、人口状况设立中心校。通过对人口的统计和科学预测来确定中心校规模，并按学校规模进行物资和师资的配备。其次是教学点的布点。乡村地区的教学点应坚持“撤建并举”的方式，既要避免教育资源浪费，又要注重义务教育的均衡发展。最后是学区布局规划。乡村地区学区的设置应顺应行政区划调整，把握政策红利，小范围调整的乡镇可以一镇一学区，合并了较多乡镇的中心乡镇在学区划分上不应太多，避免资源的浪费。

具体的实际操作中，乡村学校布局调整应坚持集中办学与分散办学并举的原则、公平优先兼顾效率的原则、重点支持集中办学又适当照顾分散校点的原则[8]203-227。各地区政府在进行学校布局调整时要进行大量的实地调研，参照地方财政、学校服务半径、适龄人口变动、学校规模、生均成本等指标作为调整依据。在学校的撤并问题上，学者秦玉友等认为，大量的农村学校撤并后，会导致被撤并学校所在的农村社区自身整体吸引力弱化，进而导致一系列社会负面代价的产生[9]，所以应谨慎对待教学点撤并的问题。对于一些存在教育资源浪费情况的“空心校”，应及时拆除或合并；对于其他教学点或小型学校不能搞一刀切，要根据当地适龄儿童的实际情况选择撤并或保留，坚持“控辍保学”这一基本要求，时刻关注学校撤并后该地区的辍学率；应提前制定学校撤并后学生、教师、管理人员的分流方案，依据方案指示稳步推进。同时，行政区划的调整势必会吸引乡村人口向中心乡镇聚集，在中心乡镇地区原有的学校规模不足以满足未来增长的适龄儿童入学需求时，就需要增加学位供给、扩大学校规模或新办教学点。各乡村政府在乡村建设和发展计划的制定中应为义务教育留有一席之地，提前作好义务教育学校的布局规划。同时，各地政府应重点关注乡村小规模学校的建设和发展。乡村小规模学校在稳固农村社区、推动乡村义务教育发展过程中起到了关键性作用。就乡村的实际情况而言，小规模学校能够有效地满足乡村适龄儿童的入学需求，保证较高水平的教学质量。因此，政府应科学规划小规模学校的布局建设：在较为偏远、生源较少的地区设置专为低年级服务的小规模学校，保障低年级学生的就近入学[10]；在人口较为集中、交通条件较好的地区设置完全寄宿制学校。学校布局的调整要严格遵守公平、公正、公开的原则，与基层人民群众保持沟通，广泛征求人民群众的意见，在获得人民认可和支持后再稳步推进义务教育学校布局调整工作。

(二)在充分利用现有资源的基础上促进教育资源的扩充与共享

1.合理利用现有的教师、财政、物质资源。对现有教育资源实现充分利用的重点在于盘活闲置物质资源、用好教师资源、统筹财政资源、完善教育督导资源。首先，由于行政区划调整和义务教育学校布局规划调整，原有的政府办公楼、学校旧址以及多媒体设施设备闲置下来。对于闲置旧址应秉承教育优先的原则，针对性地进行建设改造。旧址改造后可用于建设新的教学点、师生宿舍、劳动实践基地、特色化发展实践基地等。多媒体设施设备作为公共资源应优先分配到物资相对匮乏的学校，满足其基本教学需求。其次，教师的质量是制约教育质量的关键性因素，教师资源的优化配置关系着乡村义务教育的优质均衡发展。学校撤并要求原有教学点的教师随学校进行调整，但城乡义务教育师资本就长期面临着师资质量差距较大、教师结构不均衡、乡村教师留不住等诸多问题。原教学点教师随学校撤并后，新学校的课程与师资结构是否符合义务教育均衡发展的指标，是否能够真正提高义务教育办学质量，是值得政府决策部门考量研究的问题之一。对此可借鉴四川省三台县在具体操作中将师资分为四种类型分流配置的方式。三台县将教师分为校长、普通教师、临退休教师、退休教师四类，针对不同类型的教师进行不同的分流安置。如新学校的校长采取公开报名、竞聘上岗的方式任命；各建制学校划出20%的岗位总量给予教师跨校竞聘的机会，教师可自行选择竞聘上岗去向。此外，政府应在提高教师待遇和职称划分政策上尽量向乡村教师倾斜。由于乡村地区教师编制长期不足，政府应加大扶持力度以满足经济薄弱地区的教师编制，完善工资福利待遇，制定相关特殊津贴制度，为教师个人技能提升和发展提供更为便捷通畅的渠道。在教育的财政资源配置问题上，应针对经济薄弱地区的义务教育进行专款专项的财政补贴，切勿让适龄儿童因为贫困辍学，通过财政补贴进一步落实“控辍保学”工作。在以县为主的教育管理体制下，县与县之间的经济差距导致乡村之间义务教育投入差距较大。因此，作为更高一级的省、市级地方行政单位应根据各地区的实际状况，分地区投入教育财政补贴，尤其是经济落后地区应加大扶持力度，并适当引入民间资本进行资助。最后，要充分利用和完善乡村地区教育督导资源。通过教育督导得出的教学质量检测结果，能够为各地方政府进行教育改革、提高教育质量提供参考性数据。为了更好地发挥教育督导的作用，需要国家在宏观层面着力调控和明确教育督导定位，注重各级督导机构的内涵建设，推动督导体系自动化、流程化、标准化建设。乡村地区的教育督导不能简单流于形式，应根据当地实际情况进行适当调整，切勿因为盲目追求督导成效而过度增加乡村地区教师除教学工作以外的工作量。

2.扩充优质教育资源，大力支持中心乡镇义务教育发展。随着城乡一体化发展和乡村振兴战略的推进，乡村核心竞争力逐渐提升。为进一步推动两项改革“后半篇”工作的落实，省政府出台的《关于推进中心镇改革发展的指导意见》中明确指出，推动中心镇做大做强，加快建设成为县域副中心[11]。中心镇的建设将吸引大量乡村地区居民向中心镇集中，在未来的发展中乡村义务教育将主要集中于中心镇、中心乡进行，也就意味着中心乡镇的义务教育资源需要根据适龄儿童的增加进行相应调整。政府部门应继续深化中小学教师“县管校聘”政策的改革实施，建立农村教师定向评价、定向使用的基层专业技术职称制度，引导人才向中心乡镇学校流动，扩充乡村地区优质教师资源。在优质教师的引入中，严格考量教师的基本教学管理能力、教师品德习惯以及责任感，鼓励知识丰富和能力较强的年轻教师加入到乡村教师的行列中。除了优质教师的引入外，还要注重乡村学校的优质化发展。教育部门应给予学校更多的自主管理权，通过将学校的特色化发展与乡村的特色化发展相结合，制定乡土课程，发扬乡土文化和家乡情怀，实现义务教育与乡村建设相辅相成、相互促进的目的。

3.结合调整后的行政区划，搭建多元教育资源共享平台。义务教育资源在城乡之间、区域之间配置不均衡是一个长期存在的问题，在此背景下资源共享成为解决这一问题的有效措施之一。优质教育资源的共享需要由多方主体共同参与并搭建公共服务平台，其中政府作为义务教育资源供给的主要承担者，在城乡优质资源共享中应属于引领者身份。政府通过搭建资源共享平台，引入市场机制，使教育人才、资金、物质、信息等资源分布实现相对均衡，使经济落后地区的民众也能够享有优质的教育公共服务[12]。行政区划调整后，教育资源共享需在利用原有共享平台的基础上，依据新的基层区划进行重构。首先，国家应不断推进“互联网+教育”发展规划的建设实施，将优质教育资源信息化并逐步推广到师资力量较为薄弱的地区，满足学生自我学习、自我发展的需求，拓宽学生视野。同时教师也可以通过互联网教育服务平台开展自我学习，提升教育教学水平，更新教育观念和方法，拓宽自己的知识面，为教师的自我发展创造条件。其次，各地方政府作为教育资源共享的引导者，应针对地区特点制定教育资源共享政策，始终坚持教育城乡一体化发展，揉合区域内各优质校与薄弱校，组建由多所学校共同参与管理的交流组织。最后，两项改革后乡村地区交通等基础条件得到较大改善，教师交流轮岗制不再流于形式，教师在教学和管理过程中将会有更多的发挥空间。通过引进优秀的管理人才和管理理念，让学校在结合乡村发展特色与自身发展实际需要制定本校发展规划的基础上，实现与城镇优质校、其他乡村特色校之间的交流与合作。

(三)进一步推动乡村地区教育管理体制的改革创新

2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》中明确指出，“要发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学，提倡对口帮扶，实施学区化管理，整体提升学校办学水平”[13]。学区化管理经过近几年的不断发展和完善逐渐走向正轨。为响应国家号召，在两项改革取得初步成效后，四川省各个地区的教育行政部门应承接改革“红利”，进一步推进教育管理体制的改革创新。

1.制定符合乡村实际状况的学区划分。实施学区化管理提高办学效率的前提在于科学合理的学区划片。地方教育行政部门要根据当地适龄人口状况、学校布局规划以及交通条件等各方面因素综合考量，在广泛征求基层群众和社区组织的意见后选择合适的划片方式。单校划片的方式适用于区域间学校较少、面积较小的乡村地区；多校划片的方式适用于学位供给相对紧张、人口较多、教育资源相对充足的地区。乡镇的学区划分可以参考两项改革后乡镇行政区划划分的方式，推动“大学区制”建设，即以县(区)级地方教育部门为主导，构建囊括整个区域内各义务教育学校在内的大学区，设立大学区管理组织，对区域内各义务教育学校实施一体化管理；同时在各乡镇(街道)根据学区划分标准划分小学区，由大学区统管沟通各小学区，实现整个区域内义务教育资源、信息的交流共享。需要注意的是，在大学区的管理中要避免同质化现象，对不同学校应采用不同的管理办法，不应以完全统一的标准去衡量和管理学区内的每一所学校。尤其在国家大力倡导义务教育优质均衡发展的当下，推动特色化发展能够使学区内各学校之间形成相互弥补、相互促进的关系，同时也能够为学生的特色发展提供更多选择机会。

2.不断探索和深化乡村义务教育学校办学模式的改革创新。两项改革后的乡村义务教育，应根据当地的具体情况采用不同的办学模式。首先是名校带动模式。第一类名校是城区发展中拥有优秀教育历史、文化的义务教育学校，即传统的优质校。一般而言，名校带动模式是将一所优质校与多所薄弱校划分为同一学区，优质校起着龙头作用，对薄弱校的建设和发展提供协助，分享、交流优秀的教学管理经验，从而带动整个学区义务教育的发展。但考虑到乡村地区的现实状况，可能出现义务教育学校除了薄弱校就是相对薄弱学校的问题。这就要求城区义务教育优质校与乡村薄弱校跨区域进行“捆绑式”帮扶，即由城区的一所优质校定点帮扶几所临近的乡村教学点。除此之外，还可以通过名校效应，在人口较为集中的乡村地区建立分校，由名校指派本校教师任教。第二类名校是师范类高等院校，其在推动区域义务教育发展的过程中要承担起应有的责任和义务。乡村义务教育师资队伍的主要来源之一就是师范类高校毕业生，各师范高校应积极组织学生对口支教乡村学校，鼓励毕业生留乡任教。虽然国家针对师范类毕业生已经出台了公费师范生定点支援乡村义务教育的计划，但乡村优质教师总体需求缺口仍然较大。因此地方教育部门应定期组织师范生的招录，补充乡村优质教师资源，同时应注重乡村教师基础条件的保障和工资待遇的提高。除此之外，师范类高校还可以定期组织乡村教师的培训活动，提升乡村教师知识储备及教学能力。

其次是以强带弱的一对一帮扶模式，这种模式多以符合条件的城区义务教育学校一对一支援乡村义务教育学校的方式进行。在具体的实践操作中，应遵循“输出、移植、整合、再生”的理论逻辑，“授人以鱼不如授人以渔”。强校在帮扶过程中更多的应作为一种引导的角色，而非决策者的角色，尊重乡村义务教育学校发展中的独特发展文化和发展模式。最后是教育集团化发展的办学模式。目前城镇地区的教育集团化发展已经较为成熟，并且取得了丰硕的教育成果，而两项改革后的乡村地区教育集团化仍处于萌芽阶段。原有行政区划下义务教育学校较为分散，学校规模小、布点多的情况导致各乡村小规模学校无暇顾及或参与教育集团化发展。改革后义务教育学校汇集到乡镇中心区域，学校规模也有所增加，在此情况下推动各乡镇之间教育集团化的发展就势在必得。在省级教育部门的引导下，由乡村义务教育学校组成教育集团，各学校之间地位平等、相互独立，在保证较高教学质量、自身特色化发展的基础上相互协作、共同成长。

值得一提的是，不论是什么样的办学模式，乡镇义务教育的发展最终都需要依托于学校自身的特色化发展。两项改革“后半篇”文章中也提到，要明晰乡镇发展定位，培育壮大优势特色产业，通过一乡一特色推动乡镇特色产业的发展。乡镇义务教育的发展要紧紧围绕乡镇特色产业的发展，通过研发乡土教材与乡土课程培养学生的乡土情怀、增加学生的学习兴趣，同时为教师营造一种归属感，真正做到教师“下得去、留得住”。