协调国机制与东盟对外关系——以东盟协调国应对南海问题为例

贺嘉洁

一 问题的提出

在没有共同外交政策的情况下，政治共同体如何进行对外交往(1)共同外交政策是指通过制度化的安排确保成员国在与区域整体利益有关的对外事务上采取共同的立场(common position)与联合的行动(joint action)。其衡量标准一般是：在区域层面有一个负责成员国外交政策沟通、协调与监督的专门机构，以“保证联盟行动的团结、一致和有效”。参见陈志敏、古斯塔夫·盖拉茨：《欧洲联盟对外政策一体化——不可能的使命》，时事出版社，2003年，第43页。在实践中，欧盟有确定的外交事务决策机构(欧洲理事会)、执行机构(欧盟外交事务与安全政策高级代表和对外行动署)，以及明确的共同外交与安全政策，而东盟则没有区域层面的外交政策决策机制和专门的执行机构。？作为非西方区域主义代表的东盟又是如何在一体化水平不高的前提下在对外关系的实践中维系其复杂的伙伴关系网络？这既是区域主义研究的重要理论问题，也涉及东盟对外关系实践的制度创新。

20世纪70年代，为了获得经济和技术援助，东盟开始寻求与发达经济体建立对话伙伴关系(2)Louie Dane C. Merced, “ ‘Partners’ for Change: Understanding the External Relations of ASEAN”, Center for International Relations & Strategic Studies, Vol.IV, No.20, 2017, http://www.fsi.gov.ph/wp-content/uploads/2017/09/Vol-IV-No-20-Partners-for-Change-Understanding-the-Extenal-Relations-of-ASEAN-Merced.pdf。主要的对话伙伴——澳大利亚、新西兰、欧共体、日本、美国和加拿大——也都成立合作基金以支持与东盟的共同项目，并承诺对特定的东盟倡议提供额外的资金和技术保障(3)Moe Thuzar, “What Does It Take to Join ASEAN?”, Perspective: Researchers at ISEAS-Yusof Ishak Institute Analyse Current Events, Issue 2017, No.36, https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2017_36.pdf, p.5.。在此基础上，东盟与这些国家的高层互动逐渐机制化。

冷战结束以后，随着自身经济的迅速发展和地区秩序的稳定，东盟调整了对外关系的目标和策略，逐渐将对话伙伴关系扩大到发达经济体之外的周边国家。20世纪90年代，韩国(1991年)、印度(1995年)、俄罗斯(1996年)和中国(1996年)先后成为东盟的全面对话伙伴国。相应地，对话伙伴关系的议程亦从原先为东盟单向争取发展援助拓展为加强与其他经济体之间双向的贸易与投资合作、促进社会文化联系、在区域政治议题上交换意见和共同应对非传统安全挑战(4)Louie Dane C. Merced, “ ‘Partners’ for Change: Understanding the External Relations of ASEAN”, Center for International Relations & Strategic Studies, Vol.IV, No.20, 2017, http://www.fsi.gov.ph/wp-content/uploads/2017/09/Vol-IV-No-20-Partners-for-Change-Understanding-the-Extenal-Relations-of-ASEAN-Merced.pdf。

由于对话伙伴关系的拓展，东盟日益需要一个专门的机构或成员国来负责处理区域层面的众多“双边”(“10+1”)伙伴关系，对话关系协调国机制(dialogue coordinatorship)的实践开始形成。2008年，《东盟宪章》(后简称“《宪章》”)生效，正式提出东盟现有的10个成员国按字母逆序每三年一届，轮流担任东盟与10个(全面)对话伙伴国(5)当时只有10个全面对话伙伴，分别是：澳大利亚(1974年)、新西兰(1975年)、欧共体/欧盟(1977年)、日本(1977年)、美国(1977年)、加拿大(1977年)、韩国(1991年)、印度(1995年)、中国(1996年)、俄罗斯(1996年)，英国脱欧后于2021年8月正式成为东盟的全面对话伙伴国，由东盟与欧盟关系协调国同时负责协调东盟与英国的关系。东盟称“对话伙伴”，一般指的是“全面对话伙伴”。之间的协调国(country coordinator)(6)ASEAN, “The ASEAN Charter”, December 2017, https://asean.org/asean/asean-charter/charter-of-the-association-of-southeast-asian-nations/。这就意味着协调国成了东盟对外“双边”关系的主要执行者和前方谈判代表(7)Walter Woon, The ASEAN Charter: A Commentary, Singapore: National University of Singapore Press, 2015, p.227.。

现实中协调国机制如何促成作为整体的东盟有效处理与重要伙伴的关系并推动东盟共同体建设？在涉及区域秩序的重要议题(如南海问题)上，协调国发挥了怎样的作用？这就是本文所要探讨的具体问题。本文的第二部分将从区域组织对外关系的实践和文献出发，总结共同外交政策制度设计的经验及东盟对外关系的特殊性；第三部分将分析东盟对话关系协调国机制的创新之处；第四部分结合案例，探讨协调国在东盟对外关系实践中发挥的具体作用；第五部分则指出协调国机制的不足；最后是对全文的简单小结。

二 区域组织的对外关系：既有研究述评

区域组织如何开展对外关系，这个问题得到了很多学者的关注。然而，由于区域主义背景和动力的差异，不同的区域组织在发展对外关系过程中有着不同的路径和经验。目前对于东盟对外关系的研究较少涉及制度设计层面；而欧洲共同外交政策的制度主义研究虽然较为完善，但却因为欧洲一体化的超前性和特殊的地缘政治条件而难以在包括东南亚在内的其他地区适用。尽管如此，相关文献依然为我们更好地理解区域组织的对外关系提供了参考。

(一)关于东盟对外关系的研究

东盟的对外关系是学者们感兴趣的问题，但是由于东盟政治安全领域的一体化水平较低，因此并没有很多研究探讨东盟对外关系的制度设计及意义。现有的文献多假定东盟是一个整体，从政策的角度分析东盟的行为及其背后的逻辑。例如，一些学者从关系理论和社会网络的角度分析了东盟作为一个独立的行为体如何以及为什么能够在区域合作的网络中构建起“中心”地位(8)魏玲：《关系平衡、东盟中心与地区秩序演进》，《世界经济与政治》2017年第7期；董贺：《关系与权力： 网络视角下的东盟中心地位》，《世界经济与政治》2017年第8期；董贺：《东盟的中心地位：一个网络视角的分析》，《世界经济与政治》2019年第7期，等等。。另一些学者则从现实主义的角度讨论东盟在日益升级的地缘政治竞争中面临的挑战和作出的政策选择(9)杨悦：《东盟对中美竞争的认知与应对》，《国际问题研究》2021年第4期；张洁：《东盟中心主义重构与中国—东盟关系的发展》，《国际问题研究》2021年第3期；刘若楠：《应对南海危机：东盟“自我修复”的措施及限度》，《外交评论》2018年第4期，等等。。这些研究能够帮助读者理解东盟的对外政策，但却无法回答东盟作为一个没有共同外交政策的共同体如何在对外关系的实践中代表自己并成功维系一个复杂的关系网络。

个别学者在研究中谈到了东盟的协调国机制，但他们的分析集中于东盟国家如何扮演协调国角色，而不是协调国机制本身的创新和作用。例如，高咖汶·披塔丹隆其(Kaewkamol Pitakdumrongkit)和卡斯拉·祁鹏素可(Kasira Cheeppensook)从谈判理论出发，研究了泰国在2012—2015年担任对华关系协调国期间，如何在双方互信降低的背景下推动中国与东盟就南海问题展开谈判(10)Kaewkamol Pitakdumrongkit, “Coordinating the South China Sea Issue: Thailand’s Roles in the Code of Conduct Development”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol.15, No.3, 2015, pp.403-431; Kaewkamol Pitakdumrongkit, “Managing ASEAN’s External Relations Via the Country Coordinator: Lessons Learned from Thailand”, Policy Report, RSiS, Nanyang Technological University, February 2016, https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2016/02/PR160222_Managing-ASEAN-External-Relations.pdf; K. Cheeppensook, “ASEAN in the South China Sea Conflict, 2012-2018: A Lesson in Conflict Transformation from Normative Power Europe”, International Economics and Economic Policy, Vol.17, 2020, pp.747-764.。钟嘉滨(Kavi Chongkittavorn)认为泰国的协调国角色为南海问题的谈判创造了积极的氛围(11)Kavi Chongkittavorn, “Thailand as China Coordinator: So Far So Good”, November 24, 2013, https://www.nationthailand.com/opinion/30220460。张明亮讨论了新加坡在作为东盟对华关系协调国期间(2015—2018年)既希望推动东盟与中国就南海问题展开合作，同时又坚定支持“南海仲裁案”的矛盾行为及背后的逻辑(12)张明亮：《斡旋中“背书”——“东盟对华关系协调国”新加坡与南海问题》，《东南亚研究》2017年第4期。。素帖(SOK Thea)分析了柬埔寨在东盟与韩国及与新西兰关系协调国任上发挥的积极作用和面临的局限(13)SOK Thea, “Understanding ASEAN’s External Relations and Cambodia’s Roles as ASEAN Country Coordinator for Dialogue Partner Relations”, Asian Vision Institute Policy Brief, Issue 2020, No.14, 2020, pp.1-13.。这些研究与其说关注了东盟的对外关系，不如说是对特定东盟国家外交政策的分析和评价。它们都没有探究协调国机制在东盟对外关系中的角色、形成的逻辑和授权的限度。尽管如此，它们还是为我们了解协调国机制及其运作提供了启发和依据。

结合既有文献，本文意在探究协调国机制在东盟对外关系中的定位、形成逻辑和制度创新，并通过案例验证这一机制在实践中的作用。这项研究一方面可以揭示东盟维系其关系网络的微观机制，另一方面也有助于包括中国在内的对话伙伴国在与东盟的互动中建立合理的预期，以推动东亚地区秩序的构建。

(二)区域组织如何处理对外关系：欧洲的经验

欧洲经验一直以来都是区域主义研究的重要素材。欧盟共同外交与安全政策(Common Foreign and Security Policy, CFSP)在经历了数十年的探索和发展后形成了政治共同体对外关系制度的演进模式，为其他区域组织的对外关系制度建设提供了参考。虽然东盟的政治一体化水平远低于欧盟，且其使命、地缘环境以及成员国也与欧盟有着很大的差异，但东盟同样面临着欧共体/欧盟曾经经历过的现实之问：“如果伙伴国想给欧洲/东南亚打电话，该打给谁？”(14)David Brunnstrom, “EU Says It Has Solved the Kissinger Question”, Reuters, November 20, 2019, https://www.reuters.com/article/us-eu-president-kissinger-idUSTRE5AJ00B20091120欧洲的经验因此也是东盟制度创新的参照系。

政界和学界围绕由谁代表欧盟进行对外交往展开了诸多探讨。结合欧洲一体化的发展进程，欧盟对外政策的制度设计经历了三种模式(见表1)。在欧共体时期，欧洲政治合作(European Political Cooperation，EPC)涵盖的内容较为有限。如现实主义学者所说，当时欧洲层面的对外关系主要由大国特别是英国、法国和德国所代表，小国只能作为边缘性的角色或者适应大国的政策(15)Alfred Pijpers, “The Twelve Out-of-Area: A Civilian Power in an Uncivil World”, in Alfred Pijpers et al. eds., European Political Cooperation in the 1980s: A Common Foreign Policy for Western Europe?, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 1988, pp.157-159; Alfred Pijpers, “European Political Cooperation and the Realist Paradigm”, in Martin Holland ed., The Future of European Political Cooperation: Essays on Theory and Practice, London: Macmillan, 1991, pp.28-31.。

表1 欧盟一体化进程中对外关系的制度设计及理论基础

1993年《马斯特里赫特条约》(简称“《马约》”)正式生效后，欧盟建立起了三根支柱(即欧洲共同体、共同外交与安全政策、司法与内政事务合作)的结构。在政府间的CFSP支柱下，决策以成员国全体一致的方式作出，但这并不意味着只有在所有国家利益都重合的时候欧盟的对外政策才有可能形成(16)Jakob C. Øhrgaard, “International Relations or European Integration: Is the CFSP sui generis?”, in Ben Tonra et al. eds., Rethinking European Union Foreign Policy, Manchester: Manchester University Press, 2004, p.33.。如自由政府间主义者所指出，欧盟国家可以在既定的偏好体系下谈判出一个被所有成员国认可的方案。在谈判过程中，成员国彼此“交易”，一些国家可能以在某项政策上牺牲部分利益的方式换取其他国家在另一项政策上的让步(17)Andrew Moravcsik, “Liberal Intergovernmentalism and EU External Action”, in Sieglinde Gstöhl and Simon Schunz eds., The External Action of the European Union: Concepts, Approaches, Theories, London: Macmillian International, 2021, pp.186-188.。《马约》同时规定，由每半年一轮的欧洲理事会(European Council)轮值主席国代表欧盟执行共同外交政策(18)EU, “Treaty on European Union”, July 29, 1992, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:11992M/TXT&from=EN。

20世纪90年代中期，由于欧盟没能在巴尔干问题上发挥作用，并最终不得不依赖美国来维持周边地区的稳定，CFSP的有效性遭到了一定程度的质疑。为此，欧盟在1997年的《阿姆斯特丹条约》(简称“《阿约》”)中决定，为加强欧盟在对外政策执行中的一致性，在CFSP支柱下设立高级代表一职，但高级代表并不对外代表欧盟，而只是在外交事务上协助理事会轮值主席国执行理事会的决策。由于权责不明，这个职位所能发挥的作用在很大程度上取决于高级代表的个人能力(19)Brian Crowe, “Towards a European Foreign Policy”, The Hague Journal of Diplomacy, No.1, 2006, p.109.。在2009年《里斯本条约》生效之前，欧盟的对外关系制度并没有解决CFSP高级代表与理事会轮值主席国在欧盟对外关系中的分工、轮值主席国半年任期与欧盟外交政策的连贯性以及小国担任轮值主席国对联盟外交可信度的影响等问题(20)吴志成、付涛：《从高级代表看欧盟共同外交与安全政策的发展》，《南开学报(哲学社会科学版)》2013年第5期。。但不可否认的是，欧盟国家的外交官们在常年累月的交往中逐渐地“欧洲化”，并开始形成某种欧洲认同(21)Jakob C. Øhrgaard, “International Relations or European Integration: Is the CFSP sui generis?”, in Ben Tonra et al. eds., Rethinking European Union Foreign Policy, Manchester: Manchester University Press, 2004, p.30.。

2009年《里斯本条约》生效后，CFSP的决策程序有了新的突破。虽然全体一致仍然是决策的主要标准，但有效多数表决制运用的范围得到了一定程度的扩大(22)徐贝宁：《从〈里斯本条约〉看欧盟共同外交与安全政策的机制对政策运作效力的影响》，《国际论坛》2009年第3期。。同时，欧盟也整合了体系内负责外交相关事务的各个部门并设计了专职的“外长”(即欧盟外交事务与安全政策高级代表)一职，以在对外关系中代表欧盟，并由专门的外交使馆或使团负责对接具体的国家(23)Stefan Lehne, “The Big Three in EU Foreign Policy”, The Carnegie Papers, July 2012, https://carnegieendowment.org/files/eu_big_three1.pdf, p.20.。具体来看，《里斯本条约》不仅提升了高级代表的职权，而且还规定由高级代表同时兼任欧盟委员会副主席和外交事务理事会主席，接受单独任命并领导新成立的对外行动署，从而使其工作兼具政府间与超国家两种性质，弥合了长期横亘在委员会与理事会之间的机制鸿沟并增强了联盟在对外交往中的凝聚力(24)田学思：《欧盟共同外交与安全政策的制度创新及其影响》，《西北师大学报(社会科学版)》2013年第1期；苏宏达：《检视欧盟共同外交政策运作共同体化的可能性》，《欧洲研究》2012年第3期。。此外，欧洲理事会的常任主席和高级代表还通过充当政府间谈判的协调者来塑造成员国的角色定位和利益偏好，推动建构成员国欧盟身份的社会化进程(25)王凯：《试析〈里斯本条约〉框架下欧盟共同外交与安全政策的“布鲁塞尔化”》，《国际论坛》2013年第5期。。然而，尽管《里斯本条约》的通过加强了欧盟在对外关系中的行为体属性和政策协调程度，从而为联盟更好地利用自身外交资源创造了条件，但作为欧盟“外长”的高级代表依然面临着与欧洲理事会主席和欧盟委员会主席围绕CFSP的复杂博弈(26)吴志成、付涛：《从高级代表看欧盟共同外交与安全政策的发展》，《南开学报(哲学社会科学版)》2013年第5期。。

(三)欧洲经验与东盟对外关系的现状：经验与教训

欧盟CFSP发展的历程为东盟对外关系的制度建设提供了参考，但两者的实践背景有着极大的差异，因此后者很难借鉴前者的经验。《宪章》明确了东盟层面并没有专门负责区域外交政策的机构，而是由轮值主席国负责协调东盟与中日韩(“10+3”)和东亚峰会(“10+8”)机制；10个成员国分别协调东盟与10个全面对话伙伴之间(“10+1”)的关系；秘书处则负责东盟与联合国开发计划署和领域对话伙伴国之间的关系(27)Walter Woon, The ASEAN Charter: A Commentary, Singapore: National University of Singapore Press, 2015, p.227.。不同于欧盟，东盟在维持其对外关系网络时主要面临着以下的现实困境，既限制了欧盟经验的适用性，也为东盟的制度创新提供了空间。

首先，东盟国家的差异性和多元化程度远大于欧盟。尽管东盟中不乏印尼、新加坡、马来西亚这样在外交领域活跃的国家，但也有一些国家由于加入东盟的时间较晚且与其他国家有着显著的发展差距而在东盟层面的外交活动中处于边缘化的地位。如果按照现实主义的路径由大国主导东盟的外交，那么不仅会加剧东盟内部的发展鸿沟，而且也会阻碍东盟共同体身份的建构。

其次，虽然东盟的轮值主席国机制在实践中已趋成熟，但不同于《里斯本条约》前的欧盟，东盟的轮值主席国不是在理事会的制度框架下发挥作用，也并不专注于政治外交事务。相反，由于东盟本身以非正式性和官僚机构最小化而闻名，因此主席国在一年的任期内需要组织各个层级、不同领域的会议以确保东盟的正常运作。在对外关系方面，“东盟中心”的地区网络包括“东盟+1”的对话关系建设过程和“东盟中心”的地区制度合作过程(28)魏玲：《关系平衡、东盟中心与地区秩序演进》，《世界经济与政治》2017年第7期。。轮值主席国很难在确保东盟系列会议顺利召开的同时兼顾东盟对外关系网络的维护。

最后，东盟既没有政治一体化目标(29)国际政治一体化是指国家间通过和平的方式形成某种超国家组织，其中的国家行为体共同参与合法化和进行中的决策。参见Leon N. Lindberg, “Political Integration as a Multidimensional Phenomenon Requiring Multivariate Measurement”, International Organization, Vol.24, No.4, 1970, p.648.，成员国也由于历史和现实的原因而对主权高度敏感，因此像欧盟那样建立明确的对外政策决策和执行机制并由专职的“外长”负责对外关系在东盟并不可行。同时，有意与东盟发展伙伴关系的国家不仅数量较多，而且其中有一部分对于地区秩序的稳定及东盟自身的发展有着非常重要的影响，东盟需要在没有专职“外长”的前提下与它们保持频繁和高质量的互动。这就对东盟的对外关系制度提出了新的挑战——既需要相对稳定的协调者，同时也需要协调者能够充分协调与沟通同重要对话伙伴的关系并确保对话伙伴之间关系的平衡。正是在这样的背景下，东盟的协调国机制应运而生，并形成了东盟在区域组织对外关系制度上的创新。

三 协调国机制的制度创新

协调国机制是在东盟对外关系的实践中发展成熟并在《宪章》中明确的制度，呼应了东盟的现实需求(30)Walter Woon, The ASEAN Charter: A Commentary, Singapore: National University of Singapore Press, 2015, p.227.。根据《宪章》，东盟成员国每三年一届轮流担任东盟与10个全面对话伙伴之间的协调国(见表2)，并肩负着“协调与促进东盟利益的全面责任”。在与对话伙伴的关系中，“协调国应该(a)遵照东盟原则，代表东盟并在相互尊重与平等的基础上，促进彼此的关系；(b)在东盟与对话伙伴之间的相关会议上担任联合主席；(c)获得设在第三国和国际组织的相关东盟委员会的协助。”(31)ASEAN, “The ASEAN Charter”, December 2007, https://asean.org/asean/asean-charter/charter-of-the-association-of-southeast-asian-nations/同时，东盟网站对协调国机制的介绍进一步明确了它的对内职责，强调协调国应该“在与对话伙伴的关系中协调东盟的立场和行动”(32)ASEAN, “Cooperative Mechanism”, July 9, 2012, https://asean.org/?static_post=cooperative-mechanism。

作为东盟处理“10+1”关系的特殊制度，协调国机制既是对东盟在共同体建设过程中存在的制度性不足的补充，也是东盟动员成员国参与区域对外关系、平衡国家利益与区域利益的创新形式。它的制度创新主要表现在三个方面。

第一，与EPC框架下大国主导欧盟的对外关系不同，东盟的协调国机制是一个成员国共同参与的包容性机制。单个东盟国家的外交能力受国家实力、地缘政治和历史因素等限制而参差不齐。协调国机制通过给予每个成员国同等机会参与东盟外交互动的方式，锻炼了小国在与对话伙伴(多为地区大国和全球大国)沟通时的外交自信和能力——它们不只代表自己国家，也代表整个区域进行外交协调。一位柬埔寨学者坦言，正是成功担任东盟与韩国及与新西兰关系的协调国并在任上推动东盟与两国分别召开纪念峰会的经历使柬埔寨的外交能力得到了广泛的认可(33)SOK Thea, “Understanding ASEAN’s External Relations and Cambodia’s Roles as ASEAN Country Coordinator for Dialogue Partner Relations”, Asian Vision Institute Policy Brief, Issue 2020, No.14, 2020, p.11.。同时，为了帮助每一任协调国在与对话伙伴的互动中更好地代表东盟的共同利益，特别是考虑到一些小国囿于能力可能难以在双方关系中进行充分斡旋，在实践中东盟指定前任与后任的协调国辅助现任协调国并与其共同领导与对话伙伴就重要问题的协商，从而不仅确保了现任协调国充分履行职责，也在最大程度上维护了它们在面对大国时的舒适度(34)Marty Natalegawa, Does ASEAN Matter? A View from Within, Singapore: Yusof Ishak Institute, 2018, p.78.。因此，担任协调国对于东盟内部实力相对较弱、外交经验缺乏的国家来说是一个能力建设的过程。反过来，这种能力建设不仅有助于弥合东盟内部的能力鸿沟，也进一步增强了东盟组织本身的凝聚力。

第二，根据《宪章》，协调国与轮值主席国在对外关系上有着明确的分工，前者负责东盟的“双边”对外互动，后者主持东盟的“多边”对外关系(如“10+3”、东亚峰会等)(35)Walter Woon, The ASEAN Charter: A Commentary, Singapore: National University of Singapore Press, 2015, p.227.。这就避免了欧盟曾经出现过的主席国与负责CFSP高级代表间权责不明的情况，也解决了在缺乏制度框架的前提下东盟轮值主席国在外交事务上分身乏术的困境，而三年的协调国任期亦有助于维持“10+1”关系的稳定性。考虑到东盟与重要大国间的“双边”事务往往涉及长期性或结构性的问题，且“双边”互信的建立与维持既有工具性，亦有情感性，因此更依赖稳定的日常沟通渠道。协调国制度不仅使得东盟成员国可以在各自的协调国任期内专注于与特定对话伙伴的持续沟通，也有利于后者在一段时期内维持对东盟的稳定预期。

同样重要的是，虽然协调国和主席国权责明确，但在特殊情况下也可以作为彼此的增援和约束机制。例如，当协调国或主席国中的一方由于自身能力局限而难以充分履职时，另外一方可以适时予以协助甚至补充。如担任东盟对华关系协调国的缅甸由于国内政治原因未能获邀参加分别于2021年10月和11月召开的中国与东盟年度领导人会议和中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会，时任东盟主席国文莱就代替缅甸，与中国共同主持了两次会议。当其中一方因为自身的立场而有可能对东盟整体对外关系产生负面影响时，另一方亦可通过职责范围内的巧妙操控进行平衡，从而避免前者的立场在东盟中被过度代表而损害东盟的利益。如2011年，由于时任东盟对华关系协调国越南缺乏促成南海问题谈判的动力，当年的轮值主席国印尼主动承担起了围绕南海问题的对内对外协调任务，并最终推动了《落实〈南海各方行为宣言〉指导方针》的签署(36)Marty Natalegawa, Does ASEAN Matter? A View from Within, Singapore: Yusof Ishak Institute, 2018, p.122.。换言之，协调国机制与轮值主席国机制构成了东盟对外关系的“双保险”，在最大程度上确保了东盟对外关系的稳定运行。

第三，由于没有专职“外长”，东盟在实践中确定了一个成员国在每一届任期内只负责协调东盟与一个全面对话伙伴的关系的制度设计，既不增加成员国协调的负担，又确保了协调的充分性和平衡性。面对越来越多的国家寻求成为东盟的对话伙伴国，东盟在20世纪90年代末对对话伙伴国作了区分，在全面对话伙伴之外，增加了领域对话伙伴和发展对话伙伴体系(37)领域对话伙伴主要指实力相对较弱，但与东盟能够在特定议题领域进行合作的对话伙伴，目前有巴基斯坦、挪威、瑞士、土耳其；发展对话伙伴则特指对东盟在能力建设和发展领域提供帮助的国家，目前有德国、智利、法国、意大利。，同时冻结了全面对话伙伴的扩员，使其维持在与东盟成员国数量一致的10个(38)这一“冻结”在2021年8月东盟接纳英国成为其第11个全面对话伙伴国后被打破。。通过这种“自我约束”，东盟明确了对外关系的重心，为在成员国与全面对话伙伴之间建立一对一的协调关系奠定了基础。更重要的是，这种安排有利于维持10个全面对话伙伴之间关系的平衡，避免了让其中任一伙伴国感觉被东盟特别关照或忽视。

四 协调国机制的实践

以上的分析从制度设计的角度探讨了东盟协调国机制相较于欧盟经验的创新，但是协调国在东盟的对外关系和共同体建设中具体发挥了什么作用，这仍然需要回到实践中进行考察。在这一部分，笔者将结合东盟的实际和协调国机制的特点提出协调国在现实中可能发挥的作用，然后选取最近三任东盟对华关系协调国在南海问题磋商中所扮演的角色来验证这些假设。

(一)协调国机制在实践中的作用

考虑到东盟没有共同的外交政策，也缺少影响对话伙伴的政策工具，而东盟的政治—安全共同体建设又处于起步阶段，成员国的区域意识较为薄弱(39)东盟虽然已经在2015年宣布建成东盟共同体，但按照卡尔·多伊奇对政治共同体的定义，东盟的共同体水平仍然较低，目前成员之间的相互响应性(mutual responsiveness，即忠诚感)和“我们感”(we-feeling)较弱，因此认为东盟(政治—安全)共同体建设处于起步阶段，是“初级的安全共同体”(nascent security community)。参见Emanuel Adler and Michael Barnett, “Security Communities in Theoretical Perspective”, in Emanuel Adler and Michael Barnett eds., Security Communities, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1998, p.7.，因此从协调国的制度设计和授权出发，它在实践中能够发挥三个方面的作用，从而加强东盟在对外关系中的有效性和行为体属性。

第一，根据《宪章》，协调国机制应该有助于整合内部分歧并代表东盟参与对外谈判(40)ASEAN, “The ASEAN Charter”, December 2007, https://asean.org/asean/asean-charter/charter-of-the-association-of-southeast-asian-nations/。“东盟方式”有一个常被忽视的矛盾：一方面，它强调灵活性和协商一致。不管在对内还是对外关系中，东盟都习惯于通过“非官方”的初步交流来避免正式场合的冲突，从而防止在有更高曝光度的部长和领导人会议中出现“对抗”的局面(41)(加拿大)阿米塔·阿查亚著，王正毅、冯怀信译《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，上海人民出版社，2004年，第89页。。这就意味着东盟需要一个协调者负责对内和对外的非正式沟通、协商、说服和寻求妥协的工作，以确保成员国和对话伙伴之间关系的和谐与“舒适”。另一方面，东盟长期维持着官僚体系的最小化，避免冗余的人员和机构。作为东盟内部主要的协调部门，秘书处承担着大量的会务和协调工作，但人员和经费非常有限，难以兼顾在对外事务上的协调(42)ASEAN, “ASEAN Secretariat”, https://asean.org/what-we-do#asean-secretariat, March 23, 2022.。协调国机制有助于解决这一矛盾。协调国每届三年且届内只负责东盟与一个对话伙伴的关系，所以它有充分的时间和动力整合东盟内部的不同意见，并与对话伙伴保持密切而频繁的互动，从而使得成员国的利益得到最有效的传达，确保东盟“双边”对外关系的顺利开展。

第二，由于协调国机制的包容性和成员国的平等参与，东盟可以充分利用成员国在过往互动中积累的外交资源来推进东盟整体的利益。东盟作为区域性国际组织的外交资源主要来自于由“抱团”产生的“规模”影响以及通过关系网络建构起的“关系性权力”(43)〈菲〉鲁道夫·C. 塞韦里诺著，王玉主等译《东南亚共同体建设探源：来自东盟前任秘书长的洞见》，社会科学文献出版社，2012年，第218-219页；董贺：《关系与权力:网络视角下的东盟中心地位》，《世界经济与政治》2017年第8期。。然而，它们在实践中都属于潜在的非物质性权力，虽然能够在较长的时间段内塑造对象国对东盟的认知，但很难在具体议题或危机时刻被用来达到特定目的。协调国机制在东盟的对外关系与成员国外交之间架起了桥梁。东盟国家由于历史和现实的原因往往与特定的区域大国有着特殊的关系。协调国的身份鼓励成员国在协调东盟与对话伙伴的关系时灵活运用它在国家外交中所积累的信任与影响力来促进东盟的共同利益，从而将国家层面的外交资源转变成区域的共同资源。反过来，成员国代表东盟与对话伙伴之间的积极互动也能加深国家之间的双边关系。

第三，协调国机制也是建构东盟政治—安全共同体的社会化机制，有助于培育和增强成员国对东盟的共同体意识。无论成员国与对话伙伴在国家层面的双边关系中存在什么样的矛盾或利益关系，当它作为协调国代表东盟与后者交涉时，它就必须站在东盟的立场而不只是从自身国家利益的角度与其进行沟通，在某些情况下甚至不得不为了区域的利益而克制自己为维护国家利益所期望采取的行动。在这个过程中，成员国会强化自身对于东盟集体身份的认同并对国家利益重新做出界定。

接下来本文将以最近三任东盟对华关系协调国(泰国、新加坡、菲律宾)在南海问题上的协调为例，验证协调国机制在实践中发挥的三重作用，即协调东盟内外关系、调动国家层面的外交资源和培养成员国共同体意识。选择这三个案例首先是因为，南海问题的复杂性和对地区秩序的重要性使得协调国在围绕这一问题的协调上面临着巨大的挑战，因而也能最大程度地发挥这一机制的作用。同时，过去三届协调国任期(2012—2021年)恰逢南海问题急剧发酵的时期，因此也为考察协调国的作用提供了最为丰富的素材。需要强调的是，由于有太多干扰因素的作用，以下的案例分析并不意在比较三任东盟对华关系协调国在南海问题上的协调绩效，而是着眼于探讨协调国在实践中的表现，以帮助我们更好地理解协调国机制在东盟对外关系中的意义。

(二)最近三任东盟对华关系协调国在南海问题磋商中的作用

在2012—2021年间，中国与部分东盟国家经历了南海争端的剧烈起伏和冲突，也在区域层面取得了南海问题谈判的重要进展。九年中，泰国、新加坡和菲律宾三国先后担任东盟对华关系协调国，并在任期内分别面临菲律宾单方面提起“南海仲裁案”、仲裁结果出炉以及新冠肺炎疫情影响谈判进程等现实挑战。如何避免南海问题破坏中国与东盟关系并推动“南海行为准则”(Code of Conduct for the South China Sea, COC)的谈判成为它们各自协调国任期内的主要任务。

1. 泰国(2012年7月—2015年8月)

泰国从2012年7月开始担任东盟对华关系协调国。当时，南海问题已经成为中国与东盟关系的焦点，围绕南海的分歧不仅破坏了双方的互信，也在东盟内部制造了裂痕。在这样的背景下，协调国的内外协调工作主要包括两个方面：一是在东盟与中国之间建立信任措施；二是恰当应对危机事件，避免东盟内部的分裂和对外关系的恶化。

在东盟与中国之间建立信任措施方面，泰国强调南海问题的多面性(而不仅仅只是岛礁的主权纠纷)，并将经济和互联互通合作作为主要抓手(44)K. Cheeppensook, “ASEAN in the South China Sea Conflict, 2012-2018: A Session in Conflict Transformation from Normative Power Europe”, International Economics and Economic Policy, Vol.17, 2020, p.755.。时任泰国副首相兼外长素拉蓬(Surapong Tovichakchaikul)明确指出，不能让南海问题成为中国与东盟关系的“晴雨表”；不能从海洋权利声索出发，而应该从“海洋合作”和“海洋互联互通”、从巩固共同利益出发来探讨南海问题(45)“Opening Remarks by H. E. Mr. Surapong Tovichakchaikul Deputy Prime Minister and Minister of Foreign Affairs of Thailand at the High-Level Forum on 10th Anniversary of ASEAN-China Strategic Partnership”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, August 2, 2013, http://m.mfa.go.th/main/contents/files/media-center-20130809-142850-500201.pdf。泰国还在东盟内部提出利用中国—东盟海洋合作基金推动有关海洋环境保护和南海吞拿鱼群研究的倡议，希望将其作为示范，鼓励更多东盟国家参与同中国的海洋合作(46)Kavi Chongkittavorn, “Thailand as China Coordinator: So Far so Good”, November 24, 2013，https://www.nationthailand.com/opinion/30220460。

泰国在对华关系协调国任上面临的最大危机无疑是2013年1月菲律宾在未与其他东盟国家协商的情况下单方面向国际海洋法法庭提出“南海仲裁案”。这一举动加剧了南海问题的不确定性，也给中国与东盟围绕南海问题的沟通带来了困难。事情发生后，泰国不仅率先表态，声明菲律宾的行为与东盟无关，而且还通过主动的议程设置来确保拟议中的COC磋商按计划开启(47)Kavi Chongkittavorn, “ASEAN, China in Tug-of-War on Code of Conduct”, The Korea Herald, June 7, 2013, http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20130627000956。具体来看，一方面，泰国在各种东盟与中国共同参与的多边场合尽可能寻找机会讨论南海议题，以加强双方在这一问题上的互动。例如，2013年8月2日，泰国主办了纪念中国与东盟建立战略伙伴关系10周年的高层论坛。尽管论坛围绕着回顾双方过去10年的合作成就和展望未来发展展开，但泰国在论坛间隙安排了与COC磋商相关的议程，给予各方沟通顾虑和立场的机会。中国也投桃报李，在论坛上承诺“会与东盟各国认真商谈和稳步推进‘准则’的进程”(48)《不断推进充满机遇与活力的中国—东盟关系——王毅外长在中国—东盟高层论坛开幕式上的致辞》，中国外交部网站，2013年8月2日， https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1063802.shtml。另一方面，在东盟内部，泰国不仅加紧与东盟国家协商南海问题，而且在协商的同时安排讨论其他东盟国家与中国的合作议程，避免给东盟国家造成南海问题是当前中国与东盟之间唯一重要议题的印象(49)Kaewkamol Pitakdumrongkit, “Coordinating the South China Sea Issue”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol.15, No.3, 2015, p.419.。在2013年4月举行的东盟峰会上，泰国主动提议在10月的东盟—中国领导人会议前举行东盟非正式外长会，协调成员国有关南海问题的立场(50)Carlyle A. Thayer, “ASEAN, China and the Code of Conduct in the South China Sea”, SAIS Review of International Affairs, Vol.33, No.2, 2013, p.81.。随后，泰国在同年8月13-14日主持了这次非正式外长会。虽然会议以协商南海问题为名召集，但泰国加入了探讨2015年后东盟共同体建设方向的议程，并一再强调会议是为了将中国—东盟的战略伙伴关系推向更高层次(51)“Press Releases: Thailand to Host the ASEAN Foreign Ministers’ (AMM) Retreat”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, August 12, 2013, http://www3.mfa.go.th/main/en/media-center/14/37617-Thailand-to-host-the-ASEAN-Foreign-Ministers%E2%80%99-(AMM.html。2014年11月，在第17次中国与东盟领导人会议上，泰国总理巴育进一步提出推动东盟与中国关系的三个主要领域，即通过贸易自由化推动经济可持续发展、加强区域内全方位的互联互通以及解决历史遗留问题来强化双方的战略伙伴关系(52)“The 17th ASEAN-China Summit”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, November 13, 2014, https://www.mfa.go.th/en/content/5d5bce6015e39c306001527b?cate=5d5bcb4e15e39c3060006834。其中，南海问题作为历史遗留问题只是中国与东盟关系的一部分。通过这些灵活的外交议程设置，泰国不仅向中国传达了东盟与中国就南海问题展开对话的意愿，也在东盟内部明确了东盟与中国关系的重要性及南海问题的定位。

在协调国任期内，泰国多次表示，其之所以能够在南海问题上成功发挥协调国职能，就是因为中泰两国有着“密切而友好的双边关系”(53)“Joint Press Briefing on the Outcome of the ASEAN-China Ministerial Meeting by the Deputy Prime Minister and Minister of Foreign Affairs of Thailand and the Minister of Foreign Affairs of China”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, August 6, 2015, https://www.mfa.go.th/en/content/5d5bcf2c15e39c3060018bdc?cate=5d5bcb4e15e39c3060006834。同时，作为南海问题中的第三方，泰国温和“中立”的态度也更能赢得中国的信任(54)Kavi Chongkittavorn, “Thailand as China Coordinator: So Far So Good”, November 24, 2013, https://www.nationthailand.com/opinion/30220460。2013年，李克强总理在与时任泰国总理英拉的会谈中特别肯定了“泰国作为中国—东盟关系协调国为促进双方关系发展发挥的积极作用”，并指出“中泰关系走在中国与东盟国家关系前列，发挥了示范和引领作用。”(55)《李克强与英拉举行会谈时强调发挥中泰关系的示范和引领作用》，中国驻泰王国大使馆网站，2013年10月12日， http://www.chinaembassy.or.th/chn/ztbd/1B/t1088550.htm

作为共同体的建构机制，协调国的身份促使泰国调整了长期以来不介入南海问题的态度，转而从巩固东盟共同体的角度出发支持南海问题的“东盟化”，并在上任之初就确立了其协调国任期内的主要目标，即缓和围绕南海问题的紧张局势、促成COC磋商的开启以及促进东盟与中国整体的友好关系(56)邵建平、刘盈：《泰国对南海争端的态度：表现、成因、趋势和影响》，《东南亚研究》2015年第3期；“Inaugural Address by H. E. Mr. Sihasak Puangketkeow, Permanent Secretary, Ministry of Foreign Affairs of Thailand at the International Conference on ‘China: Connectivity with the ASEAN Economic Community’”, Ministry of Foreign Affairs of Thailand, August 22, 2014, http://www3.mfa.go.th/main/en/media-center/14/48827-Inaugural-Address-by-H.E.-Mr.-Sihasak-Puangketkeow.html。对于泰国来说，担任中国与东盟之间的协调者是展现其外交艺术的机会。它也希望通过在中国与东盟国家间的成功斡旋来巩固泰国在东盟内的影响力(57)Kavi Chongkittavorn, “Thailand as China Coordinator: So Far So Good”, November 24, 2013, https://www.nationthailand.com/perspective/30220460。

从结果来看，泰国在对华关系协调国任期内不仅成功推动了中国与东盟COC磋商的启动，而且使得双方在形势不利的背景下就设立热线和进行搜救桌面演习等早期收获项目达成一致，并始终保持了对话渠道的畅通(58)K. Cheeppensook, “ASEAN in the South China Sea Conflict, 2012-2018: A Session in Conflict Transformation from Normative Power Europe”, International Economics and Economic Policy, Vol.17, 2020, p.755.。

2.新加坡(2015年8月—2018年8月)

新加坡接任对华关系协调国时正是声索国围绕南海岛礁冲突不断升级的时期，南海问题依然是当时中国与东盟关系中的主要负面议题，也是新加坡任内主要的协调议程(59)张明亮：《斡旋中“背书”——“东盟对华关系协调国”新加坡与南海问题》，《东南亚研究》2017年第4期。。

在协调内外关系上，一方面，新加坡主要通过推动中国与东盟的海洋安全合作来加强区域国家间的互信。2016年3月，在与中国外交部长王毅会谈时，新加坡外长维文(Vivian Balakrishnan)提出将在2014年西太平洋海军论坛年会上签署的《海上意外相遇规则》(CodeforUnplannedEncountersatSea,CUES)的适用范围扩大到南海并包括海警，以避免南海海域的意外冲突。这一提议得到了中方的积极回应(60)Kor Kian Beng, “China, ASEAN Agree to Examine S’pore Proposal on South China Sea”, The Straits Times, March 2, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/china-asean-agree-to-examine-spore-proposal-on-south-china-sea。随后，在新加坡的协调下，中国与东盟于同年9月正式签署了《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》(虽然其适用范围仅限定在海军，并不包括海警和其他海上力量)。双方还决定建立“中国和东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台”，并将其作为COC的早期收获项目之一(61)《第19次中国—东盟领导人会议发表〈中国与东盟国家关于在南海适用《海上意外相遇规则》的联合声明〉》，中国外交部网站，2016年9月8日， https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676644/1207_676656/t1395685.shtml。

另一方面，由于东盟内部围绕着即将于2016年7月公布的“南海仲裁案”判决结果产生了巨大的分歧，因此新加坡将协调工作的重心放在了维护东盟的团结，并保持与中国在“仲裁案”问题上的沟通(62)Francis Chan, “China Criticised for Apparent Attempt to Divide Asean”, The Straits Times, April 26, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/china-criticised-for-apparent-attempt-to-divide-asean。2016年6月14日，新加坡与中国共同主持了在昆明召开的中国—东盟外长特别会议。这次会议在“南海仲裁案”结果公布前夕召开，受到了各界关注，但东盟内部的分歧也异常突出。在这样的背景下，新加坡的协调遭遇了滑铁卢。新加坡外长维文甚至以赶航班为由提前离开昆明，没有参加会后的联合新闻发布会(63)张明亮：《斡旋中“背书”——“东盟对华关系协调国”新加坡与南海问题》，《东南亚研究》2017年第4期。。东盟也没有按计划发表关于会议成果的联合声明，取而代之的是新加坡、印尼和越南通过不同形式各自发表了对于会议的看法或声明(64)Walter Sim, “China Sought to Divide ASEAN with Its Own 10-Point Consensus at Foreign Minister Meet: Source”, The Strait Times, June 15, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/china-sought-to-divide-asean-with-its-own-10-point-consensus-at-foreign-minister-meet。尽管协调失败，但维文在同年7月11日回应新加坡议会质询时承诺，新加坡作为对华关系协调国将致力于维持东盟的团结和可靠，同时促进与中国之间多层次和互利的友好关系(65)“Transcript of Minister for Foreign Affairs Vivian Balakrishhan’s Reply to the Parliamentary Question”, Ministry of Foreign Affairs of Singapore, July 11, 2016, https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2016/07/MFA-Press-Release-Transcript-of-Minister-for-Foreign-Affairs-Vivian-Balakrishnans-reply-to-the-Parli。

由于难以达成共识，东盟国家在2016年7月12日“南海仲裁”结果公布后放弃了发表支持“裁决”结果的联合声明，也拒绝了美国、日本和澳大利亚等国关于在东盟外长会议联合声明中提及“仲裁案”的建议(66)查希：《东盟未就“南海仲裁”结果达成共识，放弃发表联合声明》，人民网，2016年7月14日，http://world.people.com.cn/n1/2016/0714/c1002-28555058.html。2016年9月召开的东盟峰会亦对南海问题措辞温和，并回避了“仲裁案”相关内容(67)Alice Ba, “Southeast Asia in an Age of Strategic Uncertainty Legal Rulings, Domestic Impulses, and the Ongoing Pursuit of Autonomy”, Southeast Asian Affairs, Vol.2017, p.5.。需要指出的是，虽然新加坡未能促成东盟的共识，但它的协调使得东盟国家一致同意在这一问题上保持克制。东盟并没有因为这场危机而分裂，中国与东盟的关系也保持了稳定。这是双方在日益升级的紧张局势和内外的巨大分歧下所能达到的较理想结果。

在南海问题上，新加坡充分利用国家的双边外交资源服务于东盟的利益。它的协调优势主要有三个方面。第一，新加坡不是岛礁主权的声索国，因而能在南海问题上提出相对中立的合作倡议；同时，新加坡的经济高度依赖南海的航行自由，因而对南海问题始终有着较为务实的关切，愿意积极介入其中的谈判。第二，新加坡是东盟国家中对华投资最多、经济合作广度和深度最大的国家，因此与中国有着更多的沟通渠道，能在不同议题之间寻求平衡(68)魏玲：《关系平衡、东盟中心与地区秩序演进》，《世界经济与政治》2017年第7期。。新加坡官员亦多次指出，新加坡与中国密切的联系“有可能使新加坡在与相关各方沟通中有更具说服力的影响。”(69)Francis Chan, “China Criticised for Apparent Attempt to Divide Asean”, The Straits Times, April 26, 2016, https://www.straitstimes.com/asia/china-criticised-for-apparent-attempt-to-divide-asean第三，新加坡与美国虽无同盟关系的约束，但在安全问题上关系紧密，并且新加坡是最支持美国军事力量在区域内存在的东盟国家。有分析甚至认为，目前新加坡对美国的战略价值已经超过了美国在地区内的条约盟友泰国和菲律宾(70)Euan Graham, Tim Huxley, “The US-Singapore Enhanced Defense Agreement a Third Upgrade for Bilateral Collaboration”, The Lowy Institute, December 10, 2015, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/us-singapore-enhanced-defence-agreement-third-upgrade-bilateral-collaboration。这也使得中国对于在南海问题上赢得新加坡的善意有着更强的紧迫感，因为后者的认同有助于缓解美国在安全上对中国的压力。这反过来成为新加坡推动南海谈判进展的有利条件，为热线平台的设立、CUES协议的签署以及COC单一磋商文本的达成创造了条件。

最后，协调国机制的共同体建构功能也体现在新加坡的对华协调上。不同于泰国坚持区域问题区域解决的立场，新加坡支持美国在区域内的军事存在，将其视作区域和平、稳定和繁荣的保障(71)Jane Chan, “Singapore and the South China Sea: Being an Effective Coordinator and Honest Broker”, Asia Policy, No.21, 2016, pp.43-44.。新加坡在“南海仲裁案”结果公布后曾经两次在公开场合支持“仲裁案”。一次是2016年8月李显龙(Lee Hsien Loong)总理访美期间，新加坡与美方发表联合声明，强调双方“敦促相关国家不要采取可能导致紧张局势升级的行动，包括将南海岛礁进一步军事化”(72)“MFA Press Statement: Official Visit by PM Lee Hsien Loong to the USA, 31 July to 5 August 2016”, Ministry of Foreign Affairs of Singapore, August 3, 2016, https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2016/08/MFA-Press-Statement-Official-Visit-by-PM-Lee-Hsien-Loong-to-the-USA_20160803；另一次则是在同年9月的不结盟运动会议上，新加坡积极推动在不结盟运动会议的共同文件中加入南海议题。相比其他东盟国家，新加坡对“仲裁案”的表态无疑最为高调，也是级别最高的(73)张明亮：《斡旋中“背书”——“东盟对华关系协调国”新加坡与南海问题》，《东南亚研究》2017年第4期。。

尽管如此，作为协调国的新加坡并没有放弃说服中国认可它作为南海问题“中立协调者”的角色和重要性，而协调国的身份也在一定程度上约束了它在“仲裁案”上进一步为美国“背书”的企图。例如，2016年7月“仲裁”结果公布后，虽然新加坡总理在出访美国时表达了“支持”“仲裁案”结果的意见，但作为对华关系协调国，新加坡协调并促成了东盟不发表支持“裁决”结果的文件，并避免了在此后的东盟外长会联合声明中出现相关议题。同年8月15-16日，中国与东盟举行落实《南海各方行为宣言》(DOC)第13次高官会和第18次联合工作组会。会后，中国外交部副部长刘振民在回答记者提问时也肯定新加坡作为协调国发挥了重要作用(74)王盼盼：《不结盟运动首脑会闭幕，新加坡不顾反对妄提南海仲裁》，环球网，2016年9月21日，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJXInM。

2016年下半年以后，随着菲律宾杜特尔特(Rodrigo Duterte)政府在外交上转向实用主义，南海的紧张局势亦有所转圜。在这一背景下，新加坡调整了南海政策，更多从东盟的整体立场出发维持区域秩序的稳定，为更好地扮演协调国角色奠定了基础。2017年7月和9月，习近平主席先后两次与李显龙总理会谈。会谈中，李显龙与习主席交流了南海局势的进展，并强调“新加坡愿积极促进中国—东盟合作关系不断深化。”(75)《习近平会见新加坡总理李显龙》，新华社，2017年7月7日， http://www.xinhuanet.com//world/2017-07/07/c_1121277826.htm；《习近平会见新加坡总理李显龙》，新华社，2017年9月20日，http://www.xinhuanet.com//politics/2017-09/20/c_1121697507.htm值得注意的是，2017年10月，李显龙时隔一年再度访美。与2016年那次不同，这次的新美联合声明并没有提及南海岛礁的军事化问题(76)“Joint Statement by the Republic of Singapore and the United States of America”, Ministry of Foreign Affairs of Singapore, October 25, 2017, https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2017/10/Joint-Statement-by-the-Republic-of-Singapore-and-the-United-States-of-America。在与美国外交关系协会交流时，李显龙亦明确表示，南海问题不是中国与东盟关系的全部，而只是其中的一部分。尽管东盟国家有不同的利益和立场，但它们不愿意因为南海问题与中国发生冲突，而是渴望在彼此之间寻求共同点(77)“PM Lee Hsien Loong’s Speech and Dialogue at the Council on Foreign Relations”, Prime Minister’s Office of Singapore, October 25, 2017, https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/pm-lee-hsien-loongs-speech-and-dialogue-council-foreign-relations。诚然，新加坡在对“仲裁案”的态度上所发生的微妙变化是其从国家利益和中新关系角度出发作出的调整，但同时也与其作为东盟对华关系协调国受到的约束和对中国与东盟关系大局的考虑有关。正如李显龙所说：“只有与东盟国家一起，新加坡在国际舞台上的声音才能被更有效地听到。”(78)Chong Zi Liang, “National Day Rally 2016: Singapore Must Stand by Its Own Principles on South China Sea”, The Straits Times, August 21, 2016, https://www.straitstimes.com/politics/national-day-rally-2016-singapore-must-stand-by-its-own-principles-on-south-china-sea

最终，在新加坡协调国任期内，经过中国与新加坡“有效且建设性”的努力，中国与东盟除了签署了上文提到的热线平台和CUES协议外，还于2017年5月提前达成了COC框架，并在次年7月通过了COC单一磋商文本的草案(79)“Transcript of Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan’s Written Interview with China Daily, 12 June 2017”, Ministry of Foreign Affairs of Singapore, June 12, 2017, https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2017/06/Transcript-of-Minister-for-Foreign-Affairs-Dr-Vivian-Balakrishnans-Written-Interview-with-China-Dail；Carl Thayer, “ASEAN and China Set to Agree on Single Draft South China Sea Code of Conduct”, The Diplomat, July 27, 2018, https://thediplomat.com/2018/07/asean-and-china-set-to-agree-on-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/。

3.菲律宾(2018年8月—2021年8月)

相比前两任协调国，菲律宾协调南海问题的外交能力相对有限。但是，由于寄希望于有约束力的COC可以限制中国在南海的行动，菲律宾一直是COC磋商的积极支持者(80)Renato Cruz De Castro, “The Limits of Intergovernmentalism: The Philippines’ Changing Strategy in the South China Sea Dispute and Its Impact on the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)”, Journal of Current Southeast Asian Affairs, Vol.39, No.3, pp.340, 350.。加之中菲双边关系的改善，菲律宾在对华关系协调国任内表现出了推动COC谈判的强大动力。

自2018年8月接任东盟对华关系协调国后，菲律宾的内、外协调努力主要表现为不断设立时间表，并通过密集的会晤敦促相关国家加快磋商进程，以巩固双方建立在既有谈判基础上的互信。2018年11月，菲律宾总统杜特尔特在第21次中国—东盟领导人会议前宣布，COC谈判初期进展顺利，预计在2019年完成单一磋商文本的第一轮审读(81)Patricia Lourdes Viray, “ASEAN, China See South China Sea Code First Draft by 2019”, Philstar Global, https://www.philstar.com/headlines/2018/11/14/1868553/asean-china-see-south-china-sea-code-first-draft-2019, 2018-11-14.。2019年6月22日，时任东盟轮值主席国泰国对外表示COC谈判进展顺利(82)Sean Quirk, “Water Wars: A Sinking Feeling in Philippine-China Relations”, Lawfare, June 27, 2019, https://www.lawfareblog.com/water-wars-sinking-feeling-philippine-china-relations。杜特尔特总统随即反驳，表示不认同当前COC推进的速度，并对谈判的拖延表达了担忧和不满。菲律宾政府的声明则进一步指出，COC拖延越久，南海上发生冲突与误判的可能性就越大(83)Chad de Guzman, “Duterte ‘Disappointed’ with Slow Pace of Negotiations for a Code of Conduct in South China Sea-Palace”, CNN Philippines, June 23, 2019, https://cnnphilippines.com/news/2019/6/23/Rody-Duterte-disappointment-slow-pace-South-China-Sea-Code-of-Conduct.html。一个月后，COC单一磋商文本提前完成一读(84)丁子等：《COC单一磋商文本提前完成一读》，人民网，2019年7月31日， http://world.people. com.cn/n1/2019/0731/c1002-31268070.html。同年8月，在对华进行工作访问前夕，杜特尔特宣布他将推动COC尽快签署以避免拖延并缓和南海地区的紧张局势(85)Renato de Castro, “The Philippines’ Complicity in Creating China’s Vision of a Regional Order”, Business World, November 5, 2019, https://www.bworldonline.com/the-philippines-complicity-in-creating-chinas-vision-of-a-regional-order/。截至2019年10月，在菲律宾接任协调国后的14个月内，中国和东盟围绕落实DOC召开了3次高官会和6次联合工作组会议(86)分别是第16-18次落实DOC高官会和第25-30次落实DOC联合工作组会议。参见《落实〈南海各方行为宣言〉第16次高官会在马尼拉举行》，中国外交部网站，2018年10月24日，https://www. fmprc.gov.cn/nanhai/chn/yfgk/201901/t20190128_8527581.html；《落实〈南海各方行为宣言〉第17次高官会在华成功举行》，中国外交部网站，2019年5月19日，https://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/wjbxw/201905/t20190519_8524776.htm；《落实〈南海各方行为宣言〉第18次高官会成功举行》，中国外交部网站，2019年10月16日，https://www.fmprc.gov.cn/wjbxw_new/202201/t20220113_10490974.shtml，其密度远高于泰国和新加坡担任协调国时期。

尽管南海局势在菲律宾的协调国任内总体较为稳定，但菲律宾推动COC文本谈判的努力依然面临挑战。2020年初，新冠肺炎疫情暴发，随之而来的旅行限制使原定的COC线下磋商进程不得不暂停，双方建立互信的措施也难以落实。为了应对这一局面，菲律宾积极劝说相关各方接受线上磋商，同时也不放弃寻求尽快重启线下谈判。在菲律宾的协调下，中国与东盟于2020年9月3日举行了第一次落实DOC联合工作组特别视频会(87)《落实〈南海各方行为宣言〉联合工作组特别视频会成功举行》，中国外交部网站，2020年9月3日， http://www3.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/sjxw_674887/t1811830.shtml。随后，在9月9日召开的东盟—中国外长视频会上，菲律宾外长洛钦(Teddy Locsin Jr)承诺11月前在菲律宾举行面对面磋商，并积极推动单一磋商文本尽快完成二读(88)Minh Anh, “COC Talks to Resume by December: Filipino FM”, Hanoi Times, September 9, 2020, http://hanoitimes.vn/coc-talks-to-resume-by-december-filipino-fm-314161.html。遗憾的是，由于疫情，这一承诺未能兑现。在同年11月举行的东盟峰会上，杜特尔特总统再次表达了对尽快达成COC的期待，强调“我们已经为之等待了太长时间”(89)Pia Ranada, “Duterte at ASEAN Summit: Hague Ruling Can’t Be Ignored, Even By A Powerful Country”, Rappler, November 12, 2020, https://www.rappler.com/nation/duterte-message-about-hague-ruling-asean-summit-2020。2021年2月在接受菲律宾ABS-CBN新闻频道采访时，洛钦更是直言不讳地批评东盟国家试图拖延COC进程，并对个别国家抵制线上磋商表达了强烈的不满(90)Christia Marie Ramos, “Locsin Laments ‘Dribbling’ of South China Sea Code in Asean”, Inquirer.net, February 8, 2021, https://globalnation.inquirer.net/193697/locsin-laments-dribbling-of-south-china-sea-code-in-asean。

2021年初，随着任期临近尾声而COC磋商仍然没有太大进展，菲律宾方面表示“将全力推动COC的谈判”，并强调菲律宾将在2021年协调国任期结束前促成COC的草案文本缩减至8页(91)Michaela Del Callar, “Locsin: Philippines Opposes US Exclusion in South China Sea Code of Conduct”, GMA News Online, February 8, 2021, https://www.gmanetwork.com/news/news/nation/775030/locsin-philippines-opposes-us-exclusion-in-south-china-sea-code-of-conduct/story/。在中国与菲律宾的共同努力下，落实DOC第19次高官会在中断了21个月后于2021年6月7日在重庆举行。8月3日，菲律宾卸任协调国一职，由缅甸接任(92)Joyce Ann L. Rocamora, “PH Turns over ASEAN-China Coordinatorship to Myanmar”, Philippine News Agency, August 4, 2021, https://www.pna.gov.ph/articles/1149302。在菲律宾的协调下，从2020年疫情爆发到2021年7月间，东盟与中国共召开了1次高官会、2次联合工作组会议以及5次联合工作组特别视频会(93)《落实〈南海各方行为宣言〉第19次高官会在重庆举行》，中国外交部网站，2021年6月30日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/t1881826.shtml；《落实〈南海各方行为宣言〉联合工作组举行第五次特别视频会》，中国外交部网站，2021年6月30日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/t1886845.shtml；《中国与东盟国家举行落实〈南海各方行为宣言〉第32次联合工作组会》，澎湃，2021年10月12日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13598628。东盟与中国也一致同意在疫情缓和时重启COC的线下磋商(94)《王毅就打造更高水平中国东盟战略伙伴关系提出六点建议》，中国外交部网站，2021年6月8日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1881931.shtml。

值得注意的是，尽管与前两任协调国相比，菲律宾与中国的双边关系在过去几年经历了更多的波折，但菲律宾充分利用了与中国的分歧和纽带积极促成东盟与中国的南海磋商。一方面，如前所述，作为南海岛礁主权声索国，菲律宾对于推动COC谈判的进展有着很强的动力，希望通过COC来约束中国在南海的行为。在与新加坡交接前，时任菲律宾外长卡亚塔诺(Alan Peter Cayetano)就明确表达了在任期内推动COC谈判以维持南海局势稳定的强烈意愿，并建设性地提出在COC文本中加入保护南海海洋生态环境的内容以丰富COC的内涵(95)Joyce Ann L. Rocamora, “PH Assumes Coordinatorship for ASEAN-China Dialogue”, Philippine News Agency, August 5, 2018, https://www.pna.gov.ph/articles/1043786。杜特尔特总统此后也多次指出，“缺少一个相关各国都遵守的行为准则已经导致一些本可以避免的冲突在南海地区发生”，因此推动COC进程对于维护区域稳定至关重要(96)Renato de Castro, “The Philippines’ Complicity in Creating China’s Vision of a Regional Order”, Business World, November 5, 2019, https://www.bworldonline.com/the-philippines-complicity-in-creating-chinas-vision-of-a-regional-order/。另一方面，虽然此前中菲之间围绕黄岩岛主权和“仲裁案”有过激烈的冲突，但自2016年6月杜特尔特总统上台后，菲律宾调整了在南海问题上的立场，与中国保持友好的双边关系。2018年4月，习近平在博鳌亚洲论坛会见杜特尔特总统时，对菲律宾即将担任对华关系协调国表示了高度的信心和支持。他说：“菲律宾将接任中国—东盟关系协调国，中方愿同菲方密切沟通和配合，推动中国—东盟关系和东亚区域合作不断发展。”(97)陈伟光等：《习近平会见菲律宾总统杜特尔特》，人民网，2018年4月11日，http://politics. people.com.cn/n1/2018/0411/c1024-29917867.html任期内与中国的良好关系与密切互动不仅使中国支持菲律宾的协调，也使它在东盟内部的协调中有了更多议价的筹码，从而为其促成COC谈判创造了条件。

此外，协调国机制也在一定程度上约束了菲律宾在南海问题上的单边行动。在2018年4月召开的第32次东盟峰会上，当时还不是东盟对华关系协调国的菲律宾曾联合越南，要求在声明文本中插入“我们欢迎依据《联合国海洋法公约》附件7设立的仲裁庭于2016年7月12日公布的结果”的表述(98)Carl Thayer, “The South China Sea and ASEAN’s 32nd Summit Meeting”, The Diplomat, April 26, 2018, https://thediplomat.com/2018/04/the-south-china-sea-and-aseans-32nd-summit-meeting/。虽然这一条最后由于其他东盟国家的反对而没有通过，但很多人担心菲律宾的单边行动会成为COC谈判中的一大变数。4个月后，菲律宾接替新加坡成为东盟对华关系协调国。然而，不同于此前的预期，在担任对华关系协调国期间，菲律宾不仅在代表东盟与中国进行的对话中没有提及“仲裁案”相关问题，而且成为了COC进程的主要推动力量。

尽管由于遇到了新冠肺炎疫情以及美国试图介入南海问题的不利局面，COC未能在菲律宾的协调国任内如期签署，但作为协调国的职责推动了菲律宾积极寻求东盟内部共识(而非单边行动)，也维护了南海地区安全秩序的总体稳定。正如杜特尔特总统在2019年第34次东盟峰会上所说：“东盟必须巩固团结……说服各方保持克制并避免可能导致局势复杂化的行动。”(99)Rambo Talabong, “Duterte in ASEAN: Let’s Exercise ‘Self-Restraint’ in South China Sea”, Rappler, November 3, 2019, https://www.rappler.com/nation/duterte-to-asean-exercise-self-restraint-south-china-sea

以上的探讨证明，协调国在东盟的对外关系中发挥了协调内外关系、调动国家层面的外交资源和建构共同体意识的作用(详见表3)。但不可否认的是，协调国机制缺乏刚性的制度框架，也没有明确的决策和约束机制，因此它的绩效高度依赖于具体执行国家的能力和意愿。这就意味着不同成员国的外交策略、在东盟内的地位、与焦点议题的利益相关度及其国内政治过程都将影响其作为协调国在具体问题上的协调效率，也使得对协调国机制的客观评价几乎不太可能。

表3 东盟对华关系协调国在南海问题上协调工作的比较

五 协调国机制的局限性

协调国机制无疑是东盟对外关系实践中的一项有益探索与创新，也为缺少共同外交政策的政治共同体进行有效的对外交往提供了新的思路。但是，这一机制在实践中并非必然成功，而是受制于特定协调国自身的能力和主动性，也可能因为协调国国内的因素而使东盟对外“双边”关系受到影响。换言之，相比更具权威性和稳定性的共同外交政策，协调国机制只是东盟在组织能力和外交资源受限背景下的权宜之计。

首先，协调国外交能力的差异会使东盟与特定对话伙伴之间的关系面临一定程度的不确定性。例如，缅甸在2021年8月初接替菲律宾成为东盟新一任对华关系协调国。相比2021年1-7月中国与东盟共计召开了6次落实DOC联合工作组会议和1次高官会，缅甸在接替菲律宾成为协调国以后的14个月内(截至2022年10月3日)，双方仅就南海问题举行过5次联合工作组磋商(100)《中国与东盟国家举行落实〈南海各方行为宣言〉第33次联合工作组会议》，中国外交部网站，2021年10月15日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/sjxw_674887/t1914817.shtml；《中国与东盟国家举行落实〈南海各方行为宣言〉第34次联合工作组会》，中国外交部网站，2021年11月11日， https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/sjxw_674887/202111/t20211111_10447030.shtml；《中国与东盟国家举行落实〈南海各方行为宣言〉第35次联合工作组会》，中国外交部网站，2022年3月9日，https://www.mfa.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/202203/t20220309_10650239.shtml；《落实〈南海各方行为宣言〉第36次联合工作组会在柬埔寨举行》，中国外交部网站，2022年5月27日，https://www.mfa.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/202205/t20220527_10693564.shtml；《落实〈南海各方行为宣言〉第37次联合工作组会在柬埔寨举行》，中国外交部网站，2022年10月4日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/202210/t20221004_10777140.shtml，沟通的频率和级别不如菲律宾担任协调国时期。这与缅甸自身的外交协调能力不足和对南海问题的关注度低不无关系。

其次，协调国的国内政治也可能影响该国在对外关系中的协调能力和绩效，对于国家能力存在局限的协调国来说更是如此。泰国在担任对华关系协调国期间经历过一次军事政变，但因为整体国家能力较强且政变的社会影响有限，因此泰国外交部门的工作未受到影响，职业外交官们在南海问题的协调上依然活跃(101)Kaewkamol Pitakdumrongkit, “Coordinating the South China Sea Issue”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol.15, No.3， 2015, p.416.。但是，当缅甸在2021年2月遭遇政治变动后，国内政治的动荡以及军方与东盟的关系制约了其行使对华关系协调国的职责。特别是由于缅甸领导人未能获邀出席于2021年10月26-28日召开的第38次和第39次东盟峰会及系列峰会，东盟不得不因为技术原因而推迟一天发布《东盟—中国领导人声明》并宣布双方建立全面战略伙伴关系(102)Kavi Chongkittavorn, “ASEAN and the Myanmar Quagmire: China’s Next Move”, The Irrawaddy, November 1, 2021, https://www.irrawaddy.com/opinion/guest-column/asean-and-the-myanmar-quagmire-chinas-next-move.html。11月22日，缅甸领导人再次被排除在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会之外，本应由中国和东盟对华关系协调国缅甸领导人共同主持的峰会也临时改为由中国和东盟轮值主席国文莱领导人共同主持(103)《中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会联合声明——面向和平、安全、繁荣和可持续发展的全面战略伙伴关系》，中国外交部网站，2021年11月22日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202111/t20211122_10451473.shtml。虽然在文莱的努力下，协调国的缺位并未造成严重的外交事故，但这也不得不让人担忧一个国内政局不稳的协调国可能给对话伙伴与东盟关系造成的附带损害。

再次，协调国与轮值主席国的能力差异有可能影响协调国机制的有效性。例如，新加坡因为其强大的软实力而被誉为东盟的“大脑”(104)张洁：《中国周边安全形势评估(2017)：大国关系与地区秩序》，社会科学文献出版社，2017年，第176页。。2016年，它作为东盟对华关系协调国在南海问题上表现强势，甚至在不结盟运动峰会上代替时任主席国老挝充当东盟的发言人，要求在会议成果文件中“片面渲染有关涉南海内容”。这一做法不仅事实上“架空”了主席国，甚至一度让中国质疑东盟在这个问题上的共识(105)《2016年9月27日外交部发言人耿爽主持例行记者会》，中国外交部网站，2016年9月27日，https://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/fyrbt/201609/t20160927_8522183.htm。尽管协调国与主席国的角色经常互为补充，但当其中一方有鲜明的立场而另一方能力又有所不足的情况下，强势方就有可能主导局势并影响东盟与对话伙伴的关系。

最后，对话伙伴关系冻结机制的放开给协调国机制的有效运作带来了现实的困难。如前所述，东盟自1999年起冻结了全面对话伙伴的申请，从而使它的数量维持在与东盟成员国数量一致的10个。这也是东盟对话关系协调国机制得以按三年一届轮替的前提。但是，2021年8月2日，东盟接受脱离欧盟的英国作为其第11个对话伙伴，并在同年10月召开的东盟峰会上任命东盟与欧盟关系协调国菲律宾同时兼任与英国关系的协调国(106)ASEAN, “Joint Communique of the 54th ASEAN Foreign Ministers’ Meeting”, August 2, 2021, https://asean.org/storage/Joint-Communique-of-the-54th-ASEAN-Foreign-Ministers-Meeting-FINAL.pdf; ASEAN, “Chairman’s Statement of the 38th and 39th ASEAN Summits”, October 26, 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-38th-and-39th-ASEAN-Summits-26-Oct.pdf。然而，由一国兼任只是临时措施，下一步东盟将如何合理安排10个成员国担任11个对话伙伴的协调国也将成为对东盟的一个挑战。进而，当冻结机制被放开后，其他与东盟关系密切且已经成为东盟领域对话伙伴或发展伙伴的国家(如巴基斯坦)如果申请成为全面对话伙伴，东盟又将如何处理？这是未来一段时间东盟协调国机制迫切需要解决的问题。

结 语

协调国机制是东盟在对外关系实践中逐渐形成的制度创新，也在操作层面解决了在没有共同外交政策的情况下，政治共同体如何作为一个整体与外部力量进行对话与交流的现实问题。正如文中多次提到，对于协调国机制的认识不能脱离东盟国家间的发展差距及其面临的整体地缘政治环境，而“东盟方式”以及成员国对主权的敏感性又使得它们暂时难以形成共同外交政策和执行该政策的官僚机构。正是在这样的背景下，协调国机制成为东盟对外关系制度体系中的一部分，与轮值主席国和秘书处互相配合与补充，共同促进了东盟对外关系的灵活性和能动性。

对话关系协调国机制并不是政治共同体处理对外关系的理想方式，它的局限性在现实中亦显而易见。但它是东盟在客观条件限制下的重要制度创新，平衡了“东盟方式”与东盟共同体建设，以及对外关系规模与有效性之间的矛盾，为发展中国家整合彼此力量，更好地参与国际事务提供了一种新的思路和有益参考。类似的机制也可以拓展到区域组织之外、更为松散的利益联盟，为它们在国际谈判领域争取议价权创造条件。