“印太转向”下英国的南海政策：解析与评估

王传剑 黄诗敬

一 问题的提出与相关研究评述

出于霸权护持的逻辑，近年来美国的对外战略经历了从“亚太再平衡”战略到“印太战略”的接续转型过程，采取相应手段防范、应对乃至遏制中国综合国力和国际影响力的向好发展，逐渐成为其全球战略布局的重点关切和关键所在。作为维护自由主义国际秩序的一项重要制度安排，联盟体系在美国的国家安全和对外政策中一直占据突出位置，以跨大西洋伙伴关系为重点的联盟合作向来被美国战略界寄予厚望。美国希望依托自身的同盟体系和小多边合作机制将更多的国家纳入印太架构，以服务于其巩固全球主导地位、拓展地缘战略利益、分担大国博弈压力的目标。特别是随着“印太战略”实质化进程的加快，以英国为代表的欧洲盟国继续受到美国的高度重视。在2017年底发布的《国家安全战略报告》中，特朗普政府将中国界定为“修正主义国家”和“战略竞争对手”，并特别强调了对“一个强大而自由的欧洲”的支持，还表达了对于欧洲盟国增加国防开支、提升军事能力以及持续参与北约军事行动的期许(1)The White House, “National Security Strategy of the United States of America”, December 18, 2017, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf, p.25, p.47, p.48.。而在2018年初发布的《国防战略概要》中，美国国防部又进一步强调了在印太、欧洲、中东和西半球保持相对有利的地区力量均衡的必要性，并将“扩展印太联盟及伙伴关系网络”与“加强跨越大西洋的北约联盟”视为达成上述战略目标的关键路径(2)U.S. Department of Defense, “Summary of the 2018 National Defense Strategy”, January 2018, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf, p.4, p.9.。2019年6月发布的《印太战略报告》则再次肯定了英国、法国和加拿大等盟国在维护“自由开放的印太地区”中所能发挥的关键作用，并且称赞这些国家在军事能力、地区存在、捍卫地区及全球范围内的“自由开放原则”等方面为美国提供了重要支持(3)U.S. Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region”, June 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.pdf, p.42.。拜登政府上台后，特朗普时期的“印太战略”得以延续和发展(4)The White House,“Fact Sheet: Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 11, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacific-strategy-of-the-united-states/，并被赋予了更为浓厚的联盟外交导向和对华竞争内涵(5)David Dollar, “What Does Biden’s First 100 Days Tell Us about His Approach to China?”, The Brookings Institution, April 26, 2021, https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2021/04/26/what-does-bidens-first-100-days-tell-us-about-his-approach-to-china/。2021年3月，白宫国家安全委员会发布的《临时国家安全战略指南》继续在国际体系层面渲染所谓的“中国威胁”，并且强调美国将会“重新致力于跨大西洋伙伴关系”，“与欧盟和英国就我们这个时代的决定性问题制定强有力的共同议程”(6)The White House,“Interim National Security Strategic Guidance”, March 3, 2021, https://www. whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf, p.8, p.10.。在2022年2月发布的《美国印太战略》报告中，拜登政府又特别强调“与最亲密的盟友和伙伴一道，在印太地区牢牢站稳脚跟”的重要性，并且进一步凸显了英法等国以及欧盟在印太地缘政治环境、规则秩序建设和安全稳定目标中的关键地位(7)The White House,“Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 2022, https://www. whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf, p.5, p.7.。

英美之间的“特殊关系”被著名的历史学家保罗·约翰逊(Paul Johnson)称为“现代民主世界秩序的根基所系”(8)Paul Johnson, The Birth of the Modern: World Society 1815-1830, New York: Harper Collins, 1991, p.19.，它作为跨大西洋关系和昔日英国“三环外交”理念的重要一环，在双方的对外政策议程中长期占据着核心位置。在历史纽带、文化基因以及现实利益等因素的共同影响下，两国均将对方视作最亲密的盟友与伙伴，并且致力于以双边关系的发展和各种多边机制为依托，持续深化彼此在国际和地区事务中的协同合作。特别是在美国积极谋求构建印太安全架构的背景下，出于多重利益的综合考量，英国再度提高了对美国全球战略的配合度，在“脱欧拉锯战”转入实质性脱欧阶段的进程中表现出主动参与印太布局的积极态度，力求实现“全球英国”构想与“印太战略”的有机结合，以克服英欧关系调整给其国际形象、战略信誉和对外关系带来的不利影响，提升自身在“后脱欧时代”的国际地位和影响力。可以看到，近年来英国显著增强了对于印太地区的介入力度，并且顺应美国将南海争端这一国际和地区热点问题打造成为牵制中国崛起的“战略抓手”的现实需要，把“关注”南海有关争议作为其“入局”印太和呼应美国全球战略的重要支点，致力于加强在该问题上与美国的政策协调和实质性合作，大有在美国的“指挥棒”与“信号旗”下深度搅局南海之势。鉴于“印太战略”具有鲜明的冷战对抗思维、对华打压色彩和意识形态偏见，英国深度参与“印太战略”并随美国一道扰动南海局势的举措，无疑在客观上策应了美国借南海有关争议制造中国周边安全困局、牵制打压中国崛起的政策意图，对南海地区局势的整体稳定与向好发展产生了不可忽视的负面影响。尤其是在美国的“印太战略”布局日趋深化和英欧关系发生复杂变动的形势下，英国介入印太事务的热情必将有增无减，借美国之力提升本国地位和影响力的政策考量也会更趋强化，因此今后英国的南海政策以及英美两国在南海问题上的互动关系肯定会被赋予愈发浓厚的大国战略博弈色彩，使得南海地区局势的整体走向以及西太平洋区域的地缘战略态势面临更多的不确定性。

由于兼具国际交通枢纽地位、地缘战略价值和资源开发潜力，南海素有“亚洲的地中海”之称，近年来更是被视为关涉世界主要大国利益的重要地区以及各方开展地缘政治博弈的“竞技场”。基于英国因素的存在可能会对南海地区局势及东南亚地缘环境产生多重复杂影响的判断，中外学术界和战略界皆对英国南海政策的现状与走向产生浓厚兴趣，并且针对该议题进行了一些探讨。不过客观地说，英国因素在较长的历史时期内并未成为影响南海局势走向的关键，它对南海争端的所谓关注和介入，也更多被认为是21世纪第二个十年后甫一出现的国际事件。实际上，英国在南海问题上的政策立场发生了从“基本中立”到“选边站位”的变化，特别是在“南海仲裁案”的冲击和中美关系发生深刻变动的形势下，其在南海及东南亚地区的活动才变得愈发活跃，甚至被《金融时报》等国际媒体解读为具有鲜明的“炮舰外交”色彩(9)George Parker, Henry Mance, “‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China”, Financial Times, February 15, 2019, https://www.ft.com/content/f38cc1d4-306e-11e9-8744-e7016697f225。就目前的情况看，国内学界有关英国南海政策的研究基本可以归纳为以下三个方面：一是通过梳理特定时期英国在南海的政治、军事、外交等领域的具体政策形态，解析其背后的战略意图及对地区秩序和地缘环境的影响，并对其政策发展的趋势作出展望(10)相关研究成果可参见刘晋：《英国南海政策的演变、原因与潜在影响》，《中国—东盟研究》2018年第4期；胡杰：《英国干涉中国在南海维权：前瞻与预防》，《太平洋学报》2019年第3期；胡杰：《英国介入南海问题的海洋安全逻辑——以〈英国国家海洋安全战略〉为中心》，《边界与海洋研究》2019年第3期；张飚：《英国南海政策的变化、动因及走向》，《现代国际关系》2019年第7期；徐东波、王沙骋、祝小茜：《COC磋商背景下的英国南海情报体制研究》，《情报杂志》2020年第4期。；二是将英国的南海政策纳入其全球战略布局、对华关系议程和安全战略转型的宏观架构之中进行探讨，旨在理清其政策调整的时代背景与国际环境，并分析其政策实施的特点(11)相关研究成果可参见胡杰：《“全球英国”视阈下的英国与五国防务安排》，《现代国际关系》2019年第9期；胡杰：《“全球英国”构想在印太的投射：动向、思路与前景》，《边界与海洋研究》2020年第4期；胡杰：《英国“印太战略”新动向：顶层设计与政策实践》，《印度洋经济体研究》2021年第5期；叶圣萱：《英国介入印太地区的新动向与中国的应对论析》，《区域与全球发展》2021年第1期。；三是将英国的政策发展置于南海问题“多边化”和“国际化”的总体态势之下进行研究，阐明域外大国势力的介入对于南海局势和地区秩序产生的负面影响，并探析中国在相关问题上需采取的应对之策(12)相关研究成果可参见吴士存：《南海缘何再度成为大国角逐的舞台》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期；齐皓：《“印太战略”视角下南海问题国际化的特点与前景》，《南洋问题研究》2020年第3期；刘琳：《南海形势及发展趋势展望》，《亚太安全与海洋研究》2021年第2期；胡志勇：《“印太”视角下欧洲战略动向及其地缘影响》，《太平洋学报》2021年第10期；罗婷婷、王群：《英法德南海政策的调整及影响》，《国际论坛》2022年第2期。。相比之下，国外学界的有关研究更倾向于将英国在南海问题上的态度、立场及政策形态视为其全球战略架构的重要组成部分，认为其近年来在南海及西太平洋地区的活跃姿态，可以解读为是在中国迅猛崛起、印太局势日益升温、英国“退欧”愈演愈烈等因素的共同影响之下，致力于以“转向印太”的方式积极调整对外战略重心的政策选择，目的是为其“全球英国”构想的实现提供支撑，进而拓展其地缘利益与国际影响力(13)See James Rogers, “European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific”, Journal of the Indian Ocean Region, Vol.9, No.1, 2013, pp.69-89; John Hemmings, “Global Britain in the Indo-Pacific”, Asia Studies Centre Research Paper, No.2, 2018， pp.1-34; Oliver Turner, “Subcontracting, Facilitating and Qualities of Regional Power: The UK’s Partial Pivot to Asia”, Asia Europe Journal, Vol.17, No.2, 2019, pp.211-226; John Hemmings, James Rogers, “Britain in the Indo-Pacific—and the Quad Plus, or Even a ‘Quint’?”, in Jagannath P. Panda, Ernest Gunasekara-Rockwell eds., Quad Plus and Indo-Pacific, New York and London: Routledge Publish Press, 2021, pp.124-135; John Hemmings, James Rogers, “The South China Sea: Why It Matters to ‘Global Britain’”, The Henry Jackson Society, 2019, https://henryjacksonsociety.org/wp-content/uploads/2019/01/HJS-South-China-Sea-Report-web-1.pdf, pp.1-25.。总体来看，国内外学界的既有研究基本论及了英国南海政策的具体举措、战略基础、现实影响和发展限度等内容，对于相关问题的持续深入探讨颇具启示意义。不过由于时效性方面的原因，现有成果均未能充分体现“印太战略”背景下英国南海政策的最新进展和动态，因此也难以全面阐释和解析“印太战略”和英美特殊关系对于该政策发展的重要形塑作用。有鉴于此，本文将在梳理已有研究成果和全面把握近年来相关标志性事件的基础上，围绕“印太转向”之下英国的南海政策进行系统性的专题研究，以求对其政策转型的动因及影响作出更客观、理性的解析与评估，并争取能为中国的相关政策选择提供一些更有价值的参考。

二 “印太转向”下英国的南海政策态势

(一)突出南海威胁感知，强化选边站位的政策导向

一般认为，英国在南海地区的政治、经济及军事存在经历了从完全主导到战略收缩再到重新关注的发展过程，尽可能在相关争端中谨慎保持中立立场，可以说构成了其南海政策长期的立足点。事实上，即便是2009年之后在南海局势持续升温的态势下，英国战略界对该地区紧张局势将会波及本国利益的担忧有所抬头，这种相对中立的态度总体上也并未发生迅速的逆转。比如2014年5月中越两国发生“981 钻井平台事件”之际，欧盟通过一则简短声明表达了对南海局势紧张升级的关切，而英国政府仅通过时任外交国务大臣雨果·施维尔(Hugo Swire)支持了上述立场，并呼吁各方“努力缓和局势”(14)“UK Speaks in Support of EU Statement on Tensions in South China Sea”, GOV.UK, May 10, 2014, https://www.gov.uk/government/news/uk-speaks-in-support-of-eu-statement-on-tensions-in-south-china-sea。同月出台的《英国国家海洋安全战略》虽流露出对于南海及东海紧张局势的“忧虑”，并强调要“确保英国海洋区域内重要的海上贸易及能源运输路线的安全”，但也未将南海争端视为妨碍英国整体国家利益的现实威胁(15)HM Government, “The UK National Strategy for Maritime Security”, May 2014, https://assets. publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/322813/20140623-40221_national-maritime-strat-Cm_8829_accessible.pdf, p.18, p.26.。同样，翌年11月发布的《国家安全战略、战略防御及安全评估(2015)》报告虽又进一步强调了英国对以《日内瓦公约》《联合国海洋法公约》等为依托的“基于规则的国际秩序”的支持，并宣称“一些强国和非国家行为体开始愈发无视它们所认为的与自身利益背道而驰或是偏袒西方的国际准则”，但其中并未明确提及南海争端以及中国的南海政策(16)HM Government, “National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015”, November 21, 2015, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/478936/52309_Cm_9161_NSS_SD_Review_PRINT_only.pdf, p.20.，这说明彼时的南海问题还没有在战略层面上根本触及英国的敏感神经。当然，面对越南、菲律宾等东南亚当事国在南海问题上频频寻衅滋事，中国明显加大了“九段线”以内南海海域的维权执法力度，并通过启动基础设施建设工程进一步加强了对相关岛礁的行政管辖和实际控制，彼时英国虽未完全放弃自身在南海问题上的审慎立场，但已明显表现出对于中国崛起与南海地区秩序走向的“深度忧虑”。2015年1月，时任外交大臣菲利普·哈蒙德(Philip Hammond)在新加坡拉惹勒南国际研究院发表演讲时声称，英国对于南海主权争端“不持立场”，但是支持构建基于规则而非权力的亚洲秩序，更为关键的是，英国认为该地区的纷争不应诉诸武力或胁迫，而应通过对话并根据国际法加以解决(17)Philip Hammond, “Foreign Secretary’s Speech on the UK in Asia Pacific”, GOV.UK,January 30, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-on-the-uk-in-asia-pacific。同年6月，时任国防大臣迈克尔·法伦(Michael Fallon)在香格里拉对话会上重申了英国对南海问题的相对中立立场，但又同时声称南海主权争端及相关“填海造地”行为将会加剧地区紧张局势和误判风险，从而对南海航行自由及安全稳定构成挑战(18)Michael Fallon, “Shangri-La Dialogue, Singapore’s 50th Birthday”, GOV.UK, June 1, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/shangri-la-dialogue-singapores-50th-birthday。显然，这些表态反映出英国官方对于中国的南海政策及岛礁基础设施建设工作的隐晦抨击，实际上也构成了“印太转向”下英国南海政策转型的前奏。

随着美国对华战略竞争的不断加剧和南海地区局势的进一步升温，以及2016年6月“脱欧”公投后英国致力于调整英欧及英美关系的实践，其在南海问题上“不持立场”的政策与态度开始出现大幅波动，对华强硬和对美靠拢逐渐发展为其南海政策的“一体两面”。2016年5月，时任首相戴维·卡梅伦(David Cameron)参加七国集团首脑会议时表达了“敦促”中国接受“南海仲裁案”裁决结果的强硬立场，并认为“中国应融入以规则为基础的世界体系”(19)“Britain Encourages All to Abide by Tribunal Decision on South China Sea: PM”, Reuters,May 25, 2016, https://www.reuters.com/article/us-g7-summit-britain-southchinasea-idUSKCN0YG16I。同年12月，时任驻美大使金·达罗克(Kim Darroch)进而表示，出于对南海及太平洋航行自由的担忧，未来英国将致力于扩展在相关海空域的军事活动，并有意在两艘新航母投入使用后将其派往太平洋地区，在此过程中，英国绝对支持美国维护航行自由及海空航线畅通的目标(20)David Brunnstrom, “British Dighters to Overfly South China Sea; Carriers in Pacific after 2020: Envoy”, Reuters, December 2, 2016, https://www.reuters.com/article/us-britain-southchinasea-fighters-idUSKBN13R00D。这些表态均释放出英国更倾向于通过渲染“中国威胁”的方式强化其在南海军事存在的强烈信号，这也成为其南海政策转型的重要标志性动向。之后在特蕾莎·梅(Theresa Mary May)和鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)相继组阁期间，在“印太战略”强势推进和英欧关系进一步调整的叠加影响下，英国在南海问题上的“中国威胁”感知更为凸显，其南海政策中“选边站队”、向美国靠拢的倾向亦愈发明晰。2018年3月，特蕾莎·梅政府发布的《国家安全实力评估》报告明确指出，中东、南亚和东亚广泛存在的国家间竞争(包括在南海的相关争议)增加了地区国家间的误判与冲突风险(21)HM Government, “National Security Capability Review”, March 2018, https://assets.publishing. service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/705347/6.4391_CO_National-Security-Review_web.pdf, p.6.，这被认为是英国首度在其国家安全战略文件中点名南海争端问题(22)张飚：《英国南海政策的变化、动因及走向》，《现代国际关系》2019年第7期。。特别是在2020年7月美国国务院发布声明全然否定中国南海海洋权益与政策主张的合理性后(23)U.S. Department of State, “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea”, July 13, 2020, https://2017-2021.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/index.html，英国亦于9月与法德两国一道向联合国秘书长递交了照会，同样否定中国基于历史性权利在南海主张的海洋权益，并对中国在有关岛礁及海域开展的行政管辖和基础设施建设活动提出了质疑(24)The United Nations, “Note Verbale (No.324/2020)”, September 16, 2020, https://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_09_16_DEU_NV_UN_001.pdf。2021年3月，鲍里斯·约翰逊政府继而发布了《竞争时代的全球英国：安全、国防、发展与外交政策综合评估》战略文件，在将中国界定为“体系性竞争者”的基础上，全面提升了对印太地区的关注度，并且声称南海的紧张态势正在成为威胁世界海洋安全的重要因素，为此英方将把《联合国海洋法公约》作为推动全球海洋治理的根本遵循，并致力于将更多的海军力量部署至世界各地，以此保护航道并维护航行自由(25)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf,p.22,pp.92-93.。2022年8月，英国政府时隔八年再度发布《国家海洋安全战略》，并较以往大幅强化了对南海地缘战略重要性的认知，声称“一个稳定安全的南海对于英国在印太地区的利益至关重要”，同时表示英国不仅会动用一系列工具来推广和捍卫《联合国海洋法公约》精神，还将针对南海地区的“军事化、胁迫及恐吓行为”持续提出关切，并将与盟友协力支持东盟伙伴国加强区域海事法律及海洋安全能力(26)HM Government, “National Strategy for Maritime Security”, August 15, 2022, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1100525/national-strategy-for-maritime-security-web-version.pdf, p.78, p.80.。显然，英国已将南海争端视作影响本国安全利益的现实威胁，并进一步突出了“中国威胁”认知，这不仅为其在南海地区的政策转型奠定了战略基调，而且必然会对中英关系的发展产生重要影响。

(二)增强地区军事存在，提升武力介入的政策效度

从近年来的情况看，英国已不再满足于通过外交渠道表达其南海政策主张，而是将派遣海空军事力量前往南海提上日程，试图借此强化地区军事存在，提升武力介入南海局势的效度。2017年7月，时任外交大臣鲍里斯·约翰逊访问澳大利亚时表示，中国在南海的岛礁建设和“军事化”部署已经让西方大国深感不安，为此他承诺，英国将派遣两艘新航母前往亚太，首要任务是在“南中国海争议水域”宣示航行自由(27)Ben Doherty, “Britain’s New Aircraft Carriers to Test Beijing in South China Sea”, The Guardian, July 27, 2017, https://www.theguardian.com/uk-news/2017/jul/27/britains-new-aircraft-carriers-to-test-beijing-in-south-china-sea。同月，时任国防大臣法伦表示，英方拟于2018年派遣一艘军舰前往南海进行“航行自由行动”，以证明“其在南海的航行不会被中国束缚”(28)Colin Packham, “Britain Plans to Send Warship to South China Sea in Move Likely to Irk Beijing”, Reuters, July 28, 2017, https://www.reuters.com/article/cnews-us-southchinasea-britain-idCAKBN1AC1CB-OCATP。2018年2月，时任国防大臣加文·威廉姆森(Gavin Willliamson)接受媒体采访时又表示，英国海军“萨瑟兰”号护卫舰拟在结束访澳之旅后“穿越南海以示航行自由”，并宣称英方绝对支持美国将军舰驶入南海岛礁12海里范围内的做法(29)《媒体：英国一艘军舰下个月将驶经南海》，俄罗斯卫星通讯社，2018年2月13日，https://sputniknews.cn/20180213/1024701859.html。随着美国“印太战略”的加快实施，英国对于南海局势的强硬立场逐渐转化为实质性军事行动，紧密配合美国的“航行自由行动”和地区军事部署，开始成为其南海政策的一大基本特征，也使其成了在南海开展军事行动最为活跃的欧洲国家。根据BBC的报道，从2018年初开始，英国海军两艘护卫舰和一艘两栖舰艇进入亚太海域，并数次穿越南海(30)蒙克：《英国航母计划南海航行，中国警告英国勿被人当枪使》，BBC News中文网，2019年9月10日，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/chinese-news-49652326。其中，“海神之子”号两栖船坞登陆舰更于2018年8月31日擅自进入西沙群岛岛礁12海里海域。这一举动标志着英国成为继美国之后第二个以军事力量闯入中国南海岛礁领海的国家。以新加坡东南亚研究所为代表的国际研究机构认为此举无疑会起到“取悦华盛顿方面”的效果(31)Tim Kelly, “Exclusive-British Navy Warship Sails Near South China Sea Islands, Angering Beijing”, Reuters, September 6, 2018, https://www.reuters.com/article/uk-britain-china-southchinasea-exclusive-idUKKCN1LM00V。2021年5月，英国正式启动“伊丽莎白女王”号航母编队的首次海外部署，派出“卫士”号驱逐舰、“肯特公爵”号和“里士满公爵”号护卫舰、“春潮”号油轮、“维多利亚堡”号补给舰、“机敏”号攻击型核潜艇，会同美国海军“沙利文”号驱逐舰和荷兰海军“文森特”号护卫舰共同组成第21航母打击群前往亚太，并以密集造访沿岸多国之势高调航经南海。尽管该航母编队的各艘舰船并未闯入中国南海岛礁领海，但英国国防大臣本·华莱士(Ben Wallace)特意表示“中国不会把我们吓到国际水域之外”，并且强调了英方对于“南海仲裁案”裁决结果的支持立场(32)Richard Lloyd Parry, “China Will Not Scare Us Out of International Waters, Says Defence Secretary Ben Wallace”, The Times, July 20, 2021, https://www.thetimes.co.uk/article/china-will-not-scare-us-out-of-international-waters-says-defence-secretary-ben-wallace-q3fqdxfb5，释放出英国将不惜在所谓“南海航行自由”问题上直接对抗中国的强硬信号。

除采取上述单边军事行动外，致力于转向印太的英国还热衷于通过军事联动的方式凸显其南海军事存在，先后组织或参加了多场在南海有关海域进行的联合军事演习，旨在强化与域内外多国共同搅动南海局势的军事合力。2018年10月，英国派出“阿盖尔”号护卫舰参加了由澳大利亚军方在南海组织的“五国团结-2018”国际安全演习。此次演习以英国、澳大利亚、新西兰、马来西亚、新加坡于1971年签署的五国联防条约为依据，演习地点之所以选择在南海海域，被认为具有明确反对中国南海岛礁基础设施建设的目标导向(33)“Australian Military in South China Sea”, SBS News, October 1, 2018, https://www.sbs.com.au/news/article/australian-military-in-south-china-sea/ml3n6xsz4。2019年1月，“阿盖尔”号护卫舰继而会同美国海军“麦克坎贝尔”号驱逐舰在南海进行了以通信演练、战术及人员交流为主要课目的联合军演。此次演习是现代史上两国首次在该地区进行的海上联合军事行动(34)《英国“退欧”，刺激其在南海挑事》，俄罗斯卫星通讯社，2019年1月18日，https://sputniknews.cn/20190118/1027400189.html，以“解决双方共同关切的海上安全优先事项、增强互操作性并持续深化两国海军的协作关系”(35)U.S. Indo-Pacific Command, “American, British Navies Sail together in South China Sea”, January 16, 2019, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/1733653/american-british-navies-sail-together-in-south-china-sea/，这无论是对美英关系，还是对南海局势皆具有重要的里程碑意义。同年2月，英国海军“蒙特罗斯”号护卫舰又与美国军事海运司令部所属的“瓜达卢佩”号补给油船在南海共同开展了海上安全演练和后勤补给训练(36)Greg Johnson, “U.S., British Navies Conduct Maritime Security Drills”, U.S. Indo-Pacific Command, February 20, 2019, https://www.pacom.mil/Media/News/News-Article-View/Article/1762009/us-british-navies-conduct-maritime-security-drills/。2021年7月，“伊丽莎白女王”号航母打击群在经马六甲海峡进入南海后便化整为零，所属舰只分别与泰国、马来西亚、新加坡等国海军举行了联合军演(37)《英国航母已进入菲律宾海 经过南海为何突然低调了？》，新华网，2021年8月5日，http://www.xinhuanet.com/mil/2021-08/05/c_1211316563.htm。同年10月，在该航母打击群到访新加坡之际，英新两国的海空军又在南海南部水域进行了一次大规模的非接触式交汇演习，以此作为庆祝五国联防条约机制成立50周年的“2021五国金禧演习”的一部分(38)“Republic of Singapore Navy Conducts Passage Exercise with Royal Navy’s Carrier Strike Group”, Government of Singapore,October 11, 2021, https://www.mindef.gov.sg/web/portal/navy/pressroom/articles/2021/11oct21_article。数据显示，2021年度美国在南海及其周边地区开展了75场双多边军事演习，较2019年的39场增加了近一倍，而作为先后8次现身其中的参演国，英国成了仅次于日本和澳大利亚的美国第三大南海军演伙伴(39)《2021年美军南海军事行动不完全报告》，南海战略态势感知计划网站，2022年3月27日，http://www.scspi.org/sites/default/files/reports/2021nian_mei_jun_nan_hai_jun_shi_xing_dong_bu_wan_quan_bao_gao_.pdf，第21页。，这说明其对美国在中国周边海空域开展的军事行动的支撑和辅助作用显著增强。

(三)入局印太安全架构，积极拉拢南海问题当事国

近年来，印太地区的战略价值受到美国的高度重视，在全球范围内广泛拉拢盟友和伙伴参与印太同盟体系建设，成为美国强化对华战略竞争和构建“反华联盟”的重要举措。特朗普政府不仅重启了美日澳印“四方安全对话”机制，还热衷于强化“五眼联盟”框架下的小多边情报合作，试图将上述机制打造成为所谓的“亚洲版北约”，而拜登政府更为注重联盟外交的效用，致力于以既有同盟关系及相关制度安排为基础，持续推进北约、“四方安全对话”、“五眼联盟”体系以及美日韩、美日澳、美英澳等小多边合作机制成员国之间的协同配合，以图加快印太同盟体系的“网络化”步伐，从而通过构建排他性的地区安全架构达到遏制和打压中国的目的。与此同时，处于“脱欧”多方博弈和对欧关系调整进程中的英国，高度重视美国力推的印太安全架构，致力于以多重防务合作及对话机制为依托，积极配合美国强化、发展和完善印太安全体系的战略部署，以缓释“退欧”余波对其国际地位和全球战略的全方位冲击。因此，主动融入美国主导的印太安全网络，并通过多边联盟框架强化同相关伙伴国在南海问题上的政策协调与安全合作，遂成为印太转向下英国南海政策的新特征。2021年9月15日，美英澳三国宣布组建一个名为“奥库斯”(AUKUS)的三边安全联盟，旨在通过为期18个月的共同努力，帮助澳海军打造核潜艇并使其形成战斗力，并秉持“作为海上民主国家的共同传统”，进一步加强在网络能力、人工智能、量子技术和其他海底能力等方面的合作(40)“Joint Leaders Statement on AUKUS”, The White House,September 15, 2021, /https://www. whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/。尽管“奥库斯”并未明确提及所谓“中国威胁”和南海争端，但其鲜明的海上传统安全威胁应对指向，无疑预示着同为“盎格鲁—撒克逊”国家的美英澳三国将以该联盟框架为依托，进一步强化在南海等印太海域的军事介入和干预能力，因此也成为英国入局印太安全架构、配合美国构建“对华包围圈”的重要标志，以及影响南海局势走向的又一波动因素。

此外，英国还通过外交和安全合作层面的一系列动作，加大了对越南、菲律宾等南海问题当事国的拉拢力度，不仅显著推升了它们之间的双边关系，而且围绕南海相关问题达成了更多的政治共识与合作意向。2018年9月，英国海军“海神之子”号两栖船坞登陆舰以庆祝英越建交45周年的名义到访胡志明市，被认为是双方协力增进友好关系和防务合作关系的标志性事件(41)《英国皇家海军两栖船坞登陆舰访问越南》，越通社，2018年9月3日，https://zh.vietnamplus. vn/英国皇家海军两栖船坞登陆舰访问越南/85130.vnp。同年10月，以时任越南副总理兼外长范平明(Pham Binh Minh)正式访问英国为契机，两国高层还就深化“退欧时代”的英越战略伙伴关系达成了一致意见，并同意加强海上安全与和平解决国际争端等方面的专业知识交流(42)“UK-Vietnam Joint Statement, London, 10 October 2018”, GOV.UK, October 10, 2018, https://www. gov.uk/government/news/uk-vietnam-joint-statement-london-10-october-2018。2021年7月，英国国防大臣本·华莱士首次出访越南并受邀在该国外交学院发表演讲，公开声称英方反对中国基于“九段线”及“离岸群岛”主张的南海海洋权益且支持2016年“南海仲裁案”的裁决结果，拟进一步加强在印太地区的海上军事力量，以期“维护基于规则的国际秩序”，且“与该地区的朋友并肩站立”(43)“Defence Secretary Ben Wallace Speaking at the Vietnam Diplomatic Academy”, GOV.UK, July 24, 2021, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-secretary-vietnam-diplomatic-academy-speech。就英国与菲律宾的互动状况来看，早在2017年12月，两国就签署了《国防合作谅解备忘录》(44)“PHL-UK Hold 7th High Level Meeting in London”, Department of Foreign Affairs, Republic of the Philippines, December 12, 2017, https://dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/15000-phl-uk-hold-7th-high-level-meeting-in-london。这不仅为两国武装力量的训练、交流与合作创造了可能性，而且为协力推进海洋安全领域的实质性合作提供了重要的依据和框架。2020年2月，杜特尔特政府宣布拟终止美菲两国于1998年签署的《访问部队协议》，但同时表达了“愿与英国等其他国家达成军事协议”的意向(45)Joyce Ann L. Rocamora, “PH, UK to Hold Joint Defense Meet in March”, Philippine News Agency, February 12, 2020, https://www.pna.gov.ph/articles/1093608。2021年10月，英国外交部亚洲事务国务大臣阿曼达·米林(Amanda Milling)到访马尼拉时，更是向菲方表示英国将“基于对印太地区的长期承诺”，拟在东南亚永久部署两艘近海巡逻舰(46)Priam Nepomuceno, “UK Eyes Deployment of 2 Offshore Patrol Vessels in SE Asia: DND”, Philippine News Agency, October 11, 2021, https://www.pna.gov.ph/articles/1156213。需要指出的是，相较于新加坡、马来西亚、文莱等传统盟友及伙伴，越菲两国长期处于英国在东南亚地区防务合作关系中的边缘地位。近年来，英越、英菲防务和安全合作呈现出的异乎寻常的升温势头，恰恰反映出英国谋求通过拉拢南海问题“激进当事国”的方式，进一步增加搅动南海战略态势及中国周边安全环境的地缘政治筹码的意图，这一状况也势必会在“印太战略”与“全球英国”构想加速融合的大背景下更趋明晰。

三 英国南海政策调整的动因

(一)“全球英国”构想下调整战略重心的需要

随着“脱欧拉锯战”的演进和“后脱欧时代”的来临，英国与欧盟及其主要成员国之间的关系步入深度调整期，这不仅意味着英国将无法再利用欧盟的统一架构扩展其外交空间，而且也在很大程度上损害了自身的国际形象和战略信誉，使其国际地位和影响力受到了一定的负面影响。面对国际社会围绕英国“脱欧”可否与“背弃欧洲”或“退守孤立主义”划等号的质疑(47)“Brexit: Boris Johnson Says UK Not ‘Turning Its Back’ on Europe”, BBC News, June 24, 2016, https://www.bbc.com/news/uk-politics-eu-referendum-36618734，2016年时任外交大臣鲍里斯·约翰逊抛出所谓“全球英国”概念，声称“脱欧”绝不会带来一个自我封闭的英国，作为国际舞台上的主角，一个全球性的英国将会较以往任何时候都更加外向、更加融入世界，并奉行真正的全球化外交政策(48)“Beyond Brexit: A Global Britain”, GOV.UK, December 2, 2016, https://www.gov.uk/government/speeches/beyond-brexit-a-global-britain。经过特蕾莎·梅政府及约翰逊时期的不断丰富和发展，“全球英国”构想逐渐成为英国对外战略的核心理念，并且具备了较为完善的战略、经济和军事架构。就目前的情况看，“全球英国”构想实际上是将中国崛起视为亟待回应的关键课题，并着重从三个方面明确了中国崛起的现实影响和潜在冲击：一是中国的军事现代化以及在印太地区日益增强的国际自信将会“对英国的利益造成越来越大的风险”(49)UK Parliament, “Select Committee on International Relations and Defence Corrected Oral Evidence: The UK’s Security and Trade Relationship with China”, April 14, 2021, https://committees.parliament.uk/oralevidence/2028/html/；二是中国崛起将会给英国及其盟友与伙伴的安全、繁荣和价值观带来所谓“系统性挑战”(50)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.22.；三是尚未解决的南海和东海领土争端以及中国在上述争端中的“强硬姿态”将会导致中国与美国、日本及东南亚国家之间的关系愈发紧张(51)UK Parliament, “The South and East China Sea Disputes: Recent Developments”, House of Commons Library at the UK Parliament, November 7, 2018, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8434/。在此基础上，“全球英国”构想不仅高度重视印太地区“在未来十年内日益增强的经济重要性”，还将这一地区视为“具有多个潜在引爆点的、矛盾日趋加剧的地缘政治竞争中心”(52)Louisa Brooke-Holland, “Integrated Review 2021: The Defence Tilt to the Indo-Pacific”, House of Commons Library at the UK Parliament, October 11, 2021, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9217/。为此该构想将“向印太倾斜”(tilt to the Indo-Pacific)作为英国对外战略布局的重要目标，而“在印太地区进行更深入的交往，支持共同繁荣和地区稳定，加强外交和贸易联系”更被视为应然的方向(53)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.60, p.22.。结合近年来英国的对外关系实践来看，英国实际上已经将“印太转向”和“应对中国”明确作为其印太政策的“一体两面”，并进一步凸显了通过实质性举措干预印太事务的必要性。而且，由于英美之间的特殊关系对于英国的全球战略具有深刻的形塑作用，并在“后脱欧时代”的英国对外关系调整进程中被赋予更多战略层面的期许，这自然会对英国的全球战略实践产生极为关键的影响，进而成为其“向印太倾斜”的重要动因。正是在这些因素的综合影响下，近年来英国不仅启动了“伊丽莎白女王”号航母编队的海外部署行动，还通过一系列政治、外交及军事活动，与美国一道共同入局印太安全架构，以支撑“全球英国”构想所阐发的印太雄心。

与此同时，作为西太平洋及印太地区的安全热点问题，南海问题不仅因其直接涉及包括中国海峡两岸以及越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼在内的“六国七方”之间的领土主权与海洋权益争议，更因其被一些域外大国解读为涉及自身利益，而引起相关国家乃至国际社会的深度关注。虽然南海问题原本仅限于中国与部分东南亚国家之间的双边关系范畴，因此既不是一个多边问题，更不关乎地区权力平衡和规则秩序走向，但是随着近年来以中美战略竞争为主线的大国博弈的激烈演进，以美国为代表的域外大国出于对中国崛起的担忧以及对中国在南海地区影响力持续增强的警惕，较之以往更加重视通过对华抵近侦察、穿越台湾海峡、前沿军事存在、“航行自由行动”、战略威慑、演习演训和战场建设等军事动作介入南海(54)胡波：《2021年的南海形势：走向“军事化”？》，南海战略态势感知计划网站，2021年12月27日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1640595193，进而寻求将南海争端打造成为遏制和打压中国的战略抓手。这一状况自然是加重了国际舆论关于中美两国是否会因南海问题而发生直接军事冲突的思考(55)Oriana Skylar Mastro, “Military Confrontation in the South China Sea”, The Council on Foreign Relations, May 21, 2020, https://www.cfr.org/report/military-confrontation-south-china-sea，著名地缘政治专家罗伯特·卡普兰(Robert D. Kaplan)甚至发出了“南海正在成为世界范围内竞争最激烈的水域”(56)Robert D. Kaplan, Asia’s Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific, New York: Random House, 2014, p.14.之感慨。值得注意的是，在“印太战略”的推进过程中，以美国为首的域外国家还热衷于通过“内外联动”的方式搅动南海局势，企图凭借南海有关争议及海上突发事件反复渲染“中国威胁”，以图增加地区国家有关中国崛起、南海现状及东南亚规则秩序走向的“战略疑虑”，谋求将更多的东南亚国家纳入所谓的“反华阵线”。这些因素的存在，不仅推动南海成为域外大国争相角逐地缘政治利益的“竞技场”，还使得南海问题日渐成为影响中国和平崛起进程的波动因素。对于当前和今后一个时期的英国而言，采取相应手段积极介入南海局势，至少具有三个方面的战略考量：一是回应并配合美国对华战略竞争和遏制、打压中国的需要，为英美特殊关系和印太联盟合作的发展提供助力；二是利用南海问题牵涉众多域内外国家的特殊属性，将该问题作为入局印太事务的绝佳切入点；三是凸显自身在印太安全架构中的角色和地位，为其今后适时调整中英关系以及与东盟及其成员国的关系增加政治筹码。从这个意义上讲，英国在南海问题上表现出来的政策转型，实际上是其在“全球英国”构想下调整战略重心的客观需求，这也释放出英国将在南海保持长期存在的明确信号。

(二)维系和发展英美特殊关系的必然结果

一般认为，第二次世界大战为英美关系的发展提供了一个真正的“矩阵”，因为它见证了双方多维军事合作、独特的核联盟和外交伙伴关系的确立，并深刻塑造了战后全球秩序和欧洲—大西洋区域安全架构(57)Frédéric GLORIANT, “The Anglo-American ‘Special Relationship’: Myth and Reality”, Digital Encyclopedia of European History, June 20, 2022, https://ehne.fr/en/encyclopedia/themes/europe-europeans-and-world/international-action-and-external-policies-european-union/anglo-american-%E2%80%9Cspecial-relationship%E2%80%9D-myth-and-reality。1946年3月，卸任英国首相职务的温斯顿·丘吉尔(Winston Churchill)在美国密苏里州富尔顿的威斯敏斯特学院发表了著名的“铁幕演说”，呼吁实现“英语国家人民兄弟般的团结一致”，尤其是以“英联邦和大英帝国与美国之间的特殊关系”为纽带，推动实现战争的确切预防和世界组织的持续发展，以应对苏联势力扩张带来的威胁与挑战(58)Winston Churchill,“Sinews of Peace (Iron Curtain Speech)”, America’s National Churchill Museum, March 5, 1946, https://www.nationalchurchillmuseum.org/sinews-of-peace-iron-curtain-speech.html，这是英美关系首次被冠以“特殊关系”之称。1948年10月，丘吉尔进而提出了“三环外交”的理念，认为在自由民主国家组成的世界秩序中存在三个大环：一为英联邦和英帝国及其所属之全部，二为英国、加拿大等英联邦自治领、美国共同构成的英语世界，三为联合起来的欧洲。该理念特别强调美国在英语世界中发挥的至关重要作用(59)Randolph S. Churchill ed., Europe Unite-Speeches: 1947 and 1948 by Winston S. Churchill, London: Cassell, 1950, pp.417-418.，从而为雅尔塔体系之下的英国外交提供了重要依据。及至美苏两极格局终结，关于“特殊关系”的重要性认知在后冷战时期的英美对外战略中依然得到延续，两国不仅互将对方视作最为亲密的盟友与伙伴，还力求在此基础上不断强化美欧跨大西洋联盟及北约框架下的安全合作，尤其是在海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争等多次海外军事行动中均紧密协调与配合。而在近年来英国选择同欧盟分道扬镳并且寻求构建“全球英国”的背景下，英美特殊关系更是得到了英国战略界的高度重视。2019年2月，时任国防大臣加文·威廉姆森在阐述“全球英国”时代的国防愿景和军事战略时声称，除了继续将北约集体防务安排和军事行动作为本国国防事业的基石之外，英国还需要充分借重“五眼联盟”“五国联防条约”等多边安全机制和英美关系框架下的防务安排及合作项目扩展自身的全球影响力(60)Gavin Williamson, “Defence in Global Britain”, GOV.UK,February 11, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-in-global-britain。2021年3月，约翰逊政府发布的《竞争时代的全球英国》战略文件更是明确指出，英国的全球影响力将因更加强大的联盟和更为广泛的伙伴关系而扩大，其中“最为举足轻重的莫过于我们与美国的关系”(61)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.6.。不难看出，立足于英美关系对于英国全球战略的长期支撑地位，以持续跟进和配合美国“印太战略”为抓手，不断维系和发展这种特殊关系，已然成为“后脱欧时代”英国对外战略的必然选择。

需要指出的是，进入21世纪后，受物质实力衰退、文化及意识形态吸引力弱化、联盟及国际机制领导力下降等因素的共同影响，美国霸权地位的相对衰落之势已变得愈发明晰，这也导致美国在国际社会政治领导地位的合法性与正当性遭受质疑(62)杨卫东：《美国霸权地位的衰落——基于政治领导力的视角》，《国际论坛》2021年第1期。。而作为新兴市场国家的代表，中国不仅成功克服了国际金融危机带来的冲击并实现经济的高速发展，更是成为“全球经济复苏的新引擎”(63)王文、刘典：《中美博弈与中国复兴——基于两国实力消长的视角》，《东北亚论坛》2019年第2期。，尤其是随着人类命运共同体理念的提出和“一带一路”建设的推进，中国的国际影响力显著提升，国际社会关于中国崛起与美国衰落的讨论亦在这一期间持续升温。美国两党逐渐围绕所谓“中国威胁”议题达成了政治共识(64)Alex Leary, “Republicans Push Biden to Take Aggressive Stance Toward China”, The Wall Street Journal, March 15, 2021, https://www.wsj.com/articles/republicans-push-biden-to-take-aggressive-stance-toward-china-11615800601，采取相应手段防范、应对和阻滞中国综合国力和国际影响力的上升趋势，相继成为特朗普政府和拜登政府全球战略的重点关切，中美之间的战略竞争关系也由此愈趋加深。作为东亚地区的重要安全议题，南海争端因其直接关涉中国周边外交、东南亚安全环境和域内外多方博弈，故而在中美关系中也占据着极为突出的地位。特别是在中国与东盟五国的海洋岛屿争端悬而未决、一些国家围绕南海议题龃龉不断的状况下，利用南海争端挑动和激化中国与东南亚当事国的矛盾分歧，维持和凸显美国在东亚及东南亚地区架构中的主导地位，便成为其持续推进对华战略竞争和遏制中国崛起的重要一环。值得注意的是，出于协助自身分担印太地区持续增长的军事及安全压力、抗衡中国在南海快速提升的军事实力及影响力的战略需要(65)齐皓：《“印太战略”视角下南海问题国际化的特点与前景》，《南洋问题研究》2020年第3期。，近年来美国还不断呼吁“作为盟友的欧盟来分担南海地区外交成本，积极敦促欧盟在公开场合对中国强硬表态”(66)敬璇琳、刘金源：《务实主义的被动外交——欧盟南海政策的演进及未来走向》，《欧洲研究》2018年第4期。。尽管目前的英国已处于“后脱欧时代”，但鉴于它长期将英美特殊关系视为自身对外战略布局的重要支撑，且在致力于构建“全球英国”的背景下对于深化英美特殊关系亦有着充分的现实需求，因此紧随美国“印太战略”下的南海政策便成为势所必然之举。从这个意义上讲，英国之所以选择与美国一道在南海及东南亚地区增强和凸显常态化军事存在，甚至在南海有关争议上强硬对抗中国，很大程度上是为了顺应美国全方位调动“跨大西洋伙伴关系”共同介入南海之需，这也是当前和今后一个时期维系和发展英美特殊关系的必然结果。

(三)巩固和拓展南海地缘战略利益的现实需要

南海海域具有极为突出的资源开发潜力、国际交通地位和地缘战略价值，加之牵涉广泛的海洋争端，使其成为该地区国家和全世界的关注焦点。就资源开发潜力而言，主要体现在油气资源的勘探与开采方面。早在1968年，联合国亚洲暨远东经济委员会通过的一份自然资源探勘报告即揭示了该地区丰富的油气资源储量与广阔的资源开发前景。美国能源信息署于2013年发布的《南中国海分析简报》又进而指出，南海已探明和预估的油气储量合计约为110亿桶石油和190万亿立方英尺天然气(67)“South China Sea”, U.S. Energy Information Administration, February 7, 2013, https://www.eia.gov/international/analysis/regions-of-interest/South_China_Sea，这一庞大数字显然为域外大国竞相介入南海局势提供了充分的经济动机，并为部分东南亚国家不断以油气资源开发合作为手段，谋求提升南海问题的国际关注度创造了便利条件。就国际交流地位而言，作为西太平洋地区许多重要海空航线的必经之地，南海是世界海空交通的重要枢纽之一，特别是经过这一海域连接东亚与中东产油国的航线被认为是中日韩等东亚国家的“海上生命线”(68)王圣云、张耀光：《南海地缘政治特征及中国南海地缘战略》，《东南亚纵横》2012年第1期。。相关数据显示，全球每年有一半以上的商业船队需要航经马六甲海峡等南海交通要道，占世界海上交通总量的1/3；经“印度洋—马六甲海峡—南海”航线运往东亚的石油总量，分别是苏伊士运河航道的6倍多和巴拿马运河航道的17倍；韩国约2/3的能源供应、日本和台湾地区近60%的能源供应，以及中国约80%的原油进口皆来自南海航线(69)Robert D. Kaplan, “The South China Sea Is the Future of Conflict”, Foreign Policy, August 15, 2011, https://foreignpolicy.com/2011/08/15/the-south-china-sea-is-the-future-of-conflict/。根据2016年的数据，全球约3.4万亿美元的海上贸易需要通过南海航线进行，其中包括中国64%以上、日本近42%、美国14%以上的海上贸易(70)“How Much Trade Transits the South China Sea?”, The Center for Strategic and International Studies, August 2, 2017, https://chinapower.csis.org/much-trade-transits-south-china-sea/；特别是作为国际原油贸易的主要通道，南海仅在2016年间便承载了全球海上原油贸易总量的30%以上(71)“More than 30% of Global Maritime Crude Oil Trade Moves through the South China Sea”, U.S. Energy Information Administration, August 27, 2018, https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=36952。就地缘战略价值而言，作为南海沿岸的重要地缘空间，东南亚不仅地处亚洲与大洋洲、太平洋与印度洋的“十字路口”(72)王勤主编：《东南亚地区发展报告(2017～2018)》，社会科学文献出版社，2018年，第1页。，还是东亚地缘边缘带、亚太地区沿岸边缘带与南亚次大陆边缘带的三角集散地，在亚太乃至全球地缘政治中拥有得天独厚的优势，长期以来一直牵动着域外大国的战略神经(73)方天建、何跃：《冷战后东南亚地缘政治变化中的大国战略调整述评》，《世界地理研究》2013年第3期。。可以毫不夸张地说，南海地区的地缘战略变动将在相当大的程度上形塑东南亚的安全环境，进而直接或间接影响该地区国家的内政、外交及国防政策抉择。就此而言，能否在南海及其周边地区构建行之有效的战略布局，并与该地区国家建立起稳固、可靠和多层次的合作关系，将直接决定一个大国在该地区的战略得失与成败。

正因如此，通过战略、经济与安全博弈巩固和扩展本国在该地区的利益领域，已然成为域内外国家南海政策的基本着眼点。实际上，随着美苏冷战的终结和世界格局多极化趋势的出现，美国在南海及东南亚地区的传统战略影响力虽得以延续，但中国、日本、印度等亚洲国家的崛起和以俄罗斯为代表的欧洲国家的介入，已经在客观上推动其在该地区的绝对主导权朝着“流散化”的方向发展，并将该地区地缘环境的“小气候”推向了多极化轨道。特别是2010年以来，南海更是聚集了国际体系中几乎所有的主要大国力量(74)吴士存：《南海缘何再度成为大国角逐的舞台》，《人民论坛·学术前沿》2021年第3期。，一些域外大国出于自身利益考量，不但在该地区保有不同形式与规模的军事存在，而且与南海沿岸国家形成了广泛且深入的利益联结，反过来又使该地区的大国竞合关系更显错综复杂。客观来说，相较其他域外大国，英国对于南海局势的关注长期以欧盟意志为转移，不过最初南海问题并非欧盟的东亚外交及安全政策的关注重点，而且当时它对南海事务的有限参与也更多地侧重于外交层面而非政治和军事层面(75)罗婷婷、王群：《英法德南海政策的调整及影响》，《国际论坛》2022年第2期。。就目前的情况看，尽管英国自诩为拥有全球利益的欧洲大国和海上贸易强国，但实际上除了设置在新加坡的海军设施及在文莱的丛林作战学校和廓尔喀步兵营外(76)Louisa Brooke-Holland, “Integrated Review 2021: The Defence Tilt to the Indo-Pacific”, House of Commons Library at the UK Parliament, October 11, 2021, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9217/，它在南海及东南亚地区并没有其他永久性的军事存在，这显然极大地制约了其在该地区的政治和军事影响力。加之现阶段英国的“印太战略”及南海政策思路仍然有待于从欧盟的东亚战略架构中剥离，因此它对南海局势的涉足程度和形塑能力短期内依旧难以与其他域外大国同日而语。这些情况皆意味着英国亟需通过欧盟“规范性力量”之外的政治、经济及军事手段的综合运用，达到与中美日印等世界大国及地区强国在南海问题上同台竞争，进而最大限度地拓展和强化自身利益的目的。作为西太平洋区域的重要组成部分以及沟通印度洋与太平洋的海空交通枢纽，南海无疑具备将“印太”地区连成一片的关键“节点”功能，因此对于英国来说，积极介入南海争端和该地区事务，显然有助于自身进一步加强与南海沿岸国家及周边国家之间的交流合作，进而为“全球英国”建构寻找更多可靠的印太“支点”。

四 英国南海政策变化的影响

(一)损及中国周边安全环境的稳定

作为指导“后脱欧时代”英国全球战略的基本方针，“全球英国”构想认为英国须“用行动而非语言”来定义其对外战略，并采取更多实质性手段巩固和扩展本国的国家利益及国际影响力，其中“在安全和威慑力议题上转而采取更有力的立场，以此为基础维持英国作为一个社会和经济体的开放性”，对于“实现英国人民的利益”而言至为关键(77)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.14.。就目前的情况看，“行胜于言”的政策思路不仅在英国致力于转向印太的进程中展现得淋漓尽致，而且在其南海政策的调整过程中也得以完整体现，尤其是它不断派遣海空力量前往南海以图强化在该地区的军事影响之举，更是进一步充实了其在“全球英国”时代的印太行动路径，并为其长期深度介入印太事务提供了“战略跳板”。不过客观来说，近年来英国的南海政策转型毕竟是立足于“退欧时代”的对外关系变局而做出的意在借助英美特殊关系来调整其全球战略重心的产物，就政策形态而言，基本上是以美国“印太战略”思路及南海政策模式为依据，因此从动机上看具有极强的对华竞争与打压色彩，从手段上看具有突出的军事威慑及对抗属性，其结果也必然是在极大程度上强化美国对华遏制政策的“战略合力”。尤其值得警惕的是，以大国博弈为核心关切、以军事介入为重要选项、以冷战思维和意识形态偏见为主要特征的“印太战略”，是美国围绕中美结构性矛盾而推出的旨在遏制和打压中国的针对性举措，因此在中国崛起不可逆转的大背景下，其战略模式和政策形态必定会在较长时期内保持稳定。而对退出欧洲一体化进程并旨在恢复“全球性”国际地位和影响力的英国而言，它通过《竞争时代的全球英国》等重要政策文本确立了未来至少10年内的全球战略优先目标和印太政策行动路径，实际上是将英美特殊关系框架下的印太事务协调合作视为支撑其“全球英国”战略雄心的必要条件。这说明英美两国对印太地区的认知和相关政策取向具有强烈的契合度，而且也从侧面释放出英国将通过更长时段、更多维度和更强力度的行动持续布局南海及印太事务的明确信号。上述状况不仅会显著推升南海及东南亚地区的“军事化”程度和大国博弈烈度，还预示着南海争端的“英美联动因素”将极有可能朝着长期化的方向发展，在严重损害地区和平稳定的同时，还将使中国的周边安全环境面临愈发严峻的挑战。

更为关键的是，英国选择主动调适其南海政策的举动，还将对其他域外大国实质性介入南海地区事务起到鼓励、示范和促动的作用，甚至会在相当大程度上改变西方多边机制关于南海问题的认知及相关政策。实际上，随着英国在南海局势中的角色和地位的变动，近年来它已明显加大了呼吁其他域外大国及国际组织介入该地区事务的力度，这就在客观上助推了以美国为核心的联盟及伙伴国家的南海政策统合进程。早在2018年2月，时任英国国防大臣威廉姆森即呼吁英澳双方以美国在南海开展“航行自由行动”为契机，在该地区“采取更多行动并争取发挥领导作用”(78)“British Defense Secretary Says Warship Bound for South China Sea: Media”, Reuters, February 13, 2018, https://www.reuters.com/article/us-southchinasea-britain-idUSKBN1FX0TG。在同年6月召开的香格里拉对话会上，威廉姆森又与法国防长弗洛朗斯·帕尔丽(Florence Parly)就英法两国军舰共赴南海“挑战北京在争议海域不断扩大的军事存在”达成一致意见(79)Liu Zhen, “France, Britain to Sail Warships in Contested South China Sea to Challenge Beijing”, South China Morning Post, June 4, 2018, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2149062/france-britain-sail-warships-contested-south-china-sea?module=perpetual_scroll_0&pgtype=article&campaign=2149062。翌年8月，英国进而与法德两国共同发表了《关于南海形势的联合声明》，声称南海局势的紧张升级可能会危及该地区的安全稳定，为此三国对南海形势“表示关切”，并呼吁“所有南海沿岸国家采取措施，缓解地区紧张局势”，同时将2016年“南海仲裁案”的裁决结果作为解决争端的依据(80)“E3 Joint Statement on the Situation in the South China Sea”, GOV.UK, August 29, 2019, https://www.gov.uk/government/news/e3-joint-statement-on-the-situation-in-the-south-china-sea。随着“印太战略”与“全球英国”构想的加速融合，以及作为欧陆主要政治力量的法德两国南海政策的调整，以欧盟和北约为代表的西方多边机制针对南海及印太安全局势的认知也出现了较为明显的波动。欧盟对外行动署从2019年8月底开始先后数次发表涉南海局势的立场声明，无端指责中国的南海主权及海洋权益主张，并愈发强硬地抨击中国在该地区正常的海洋资源开发利用及海上执法活动(81)See “Statement by the Spoke Sperson on Recent Developments in the South China Sea”, The European External Action Service, August 28, 2019, https://www.eeas.europa.eu/eeas/statement-spokesperson-recent-developments-south-china-sea_en; “South China Sea: Statement by the Spokesperson on Challenges to Peace and Stability”, April 24, 2021, The European External Action Service, https://www.eeas.europa.eu/eeas/south-china-sea-statement-spokesperson-challenges-peace-and-stability_en; “South China Sea: Statement by the Spokesperson on Recent Incidents”, The European External Action Service, November 21, 2021, https://www.eeas.europa.eu/eeas/south-china-sea-statement-spokesperson-recent-incidents_en。而在2022年6月召开的北约峰会上，该联盟秘书长斯托尔滕贝格(Jens Stoltenberg)更是借助中国崛起、中俄关系、中国南海政策等议题渲染“中国威胁论”，释放出北约将在网络防御、新技术、海上安全、气候变化和打击虚假信息等方面进一步加强与印太地区伙伴合作的强烈信号(82)“Press Conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg Following the Meeting of the North Atlantic Council at the Level of Heads of State and Government with Partners (2022 NATO Summit)”, NATO, June 29, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_197292.htm?selectedLocale=en。无怪乎俄罗斯外长拉夫罗夫(Sergey Lavrov)亦发出警告，认为该联盟有关亚太地区安全的言论表明其下一道“防线”将转移至南海(83)“NATO’s ‘Line of Defense’ May Be Moved to South China Sea — Lavrov”,TASS Russian News Agency, May 26, 2022, https://tass.com/politics/1456623。显然，这些状况的出现将会进一步推升南海问题“多边化”“国际化”和“军事化”的程度，在不断侵蚀南海局势管控成果的同时，还会使南海地区安全和中国的海洋维权环境朝着更为复杂的方向发展。

(二)无助于塑造南海地区的规则与秩序

南海争端直接关涉“六国七方”的利益，在多重因素的综合影响下，已发展成为一个兼具领土主权争端、海域划分争议、海洋资源争夺、域内外多方博弈的复杂矛盾体。不过客观来说，争端当事方并非没有通过对话协商弥合分歧和管控局势的意愿，实际上围绕着塑造该地区规则与秩序，多年来各方之间进行了长期的务实合作，这为谋求相关问题的解决奠定了良好的基础。在1998年12月召开的东盟峰会上，与会各国曾商定了一份旨在实现更高质量的东南亚地区一体化建设的“河内行动计划”，并将推动争端当事方制定“南海地区行为准则”作为该行动计划的重点关切(84)Centre for International Law-National University of Singapore, “1998 Ha Noi Plan of Action”, December 15, 1998, https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/formidable/18/1998-Ha-Noi-Plan-of-Action.pdf, p.17.。2000年11月，中国外交部发布了“中国在南海问题上的基本立场以及解决南沙争端的政策主张”，表示愿与有关国家根据公认的国际法和现代海洋法所确立的基本原则和法律制度，通过双边友好协商解决与有关国家之间的分歧，并通过和平谈判妥善解决有关南海争议(85)《四、中国在南海问题上的基本立场以及解决南沙争端的政策主张》，中国外交部网站，2000年11月22日，https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/200011/t20001122_9866509.shtml。2002年11月，中国与东盟国家政府代表共同签署了《南海各方行为宣言》(简称“《宣言》”)，确认各方将致力于加强睦邻互信伙伴关系、共同维护南海地区和平稳定，强调各方将通过友好协商和谈判、以和平方式解决南海有关争议，特别是在争议解决之前，各方需保持克制、不采取使争议复杂化和扩大化的行动，同时本着合作与谅解的精神，寻求建立相互信任的途径(86)《南海各方行为宣言》，中国外交部网站，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/yzs_673193/dqzz_673197/nanhai_673325/201108/t20110812_7491674.shtml，2022年10月28日。。该文件不仅成为各方围绕南海问题开展对话合作的重要基础，对于深化中国—东盟关系同样意义重大。2011年7月，中国与东盟国家就落实《宣言》指导方针案文达成一致。在2014年8月召开的中国—东盟外长会上，中国外长王毅进而阐明了中方赞成并倡导以“双轨思路”处理南海问题的原则立场，呼吁有关争议应由直接当事国通过友好协商和谈判来寻求和平解决，南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护(87)《王毅：以“双轨思路”处理南海问题》，中国外交部网站，2014年8月9日，https://www. fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lhg_682518/xgxw_682524/201408/t20140809_9385748.shtml。2017年11月，中国和东盟国家宣布启动“南海行为准则”(简称“准则”)案文磋商，并于次年8月就“准则”单一磋商文本草案达成一致，继而于2019年8月提前完成了文本草案的第一轮审读。之后，虽然受到新冠肺炎疫情等因素影响，文本草案的第二轮审读进程一度中断，但中国与东盟国家依然通过落实《宣言》高官会和联合工作组会议等活动增进各方的政治共识，为积极塑造南海地区的规则与秩序创造了有利条件。

但值得警惕的是，近年来英美两国南海政策的趋同化走势，不仅进一步抬升了南海成为“大国博弈之海”的风险等级，也对“准则”的最终成文及生效产生了明显干扰，进而对该地区规则和秩序的塑造构成了突出挑战。如前所述，致力于印太转向的“全球英国”不仅大幅偏离了在南海问题上的相对中立立场，还热衷于强化在该地区的军事存在，并不断寻求以南海问题为依托巩固和扩展与东南亚主要当事国之间的军事联动及安全合作关系。这些做法显然顺应了部分域内国家在南海争端中长期奉行的“让强大的第三方参与进来”(88)Alexander L. Vuving, “Vietnam, the United States, and Japan in the South China Sea”, Asia-Pacific Center for Security Studies,October 22, 2014, https://apcss.org/wp-content/uploads/2014/11/SouthChinaSea-Vuving-Oct2014.pdf, p.4.的“对冲策略”，并在很大程度上契合了这些国家试图借助国际支持抵消中国实力优势的现实需求，不过也在根本上违背了《宣言》及“准则”磋商合作的基本精神，甚至会推动相关争议逐渐偏离“双轨思路”所确立的管控路径与解决方案。长期以来，南海主权争议一直被以越南为代表的东南亚当事国视为所谓“核心利益”(89)朱锋：《南海主权争议的新态势：大国战略竞争与小国利益博弈——以南海“981”钻井平台冲突为例》，《东北亚论坛》2015年第2期。，但当前中国综合国力的显著提升以及海空军事力量、海洋执法力量和海上行动能力的持续增强，客观上使得越南等国的南海扩张政策和海洋侵权行为变得愈发难以为继(90)王传剑、黄诗敬：《越南海洋强国战略下的南中国海政策：解析与评估》，《东南亚研究》2021年第1期。。不过，因海洋扩张及侵权行为而长期获益的东南亚当事国，仍不乏通过强硬对抗手段和多措并举思路阻滞中国海洋维权、巩固既得利益的动机与决心。从这个意义上讲，尽管中国与东盟国家已经围绕“准则”进行了长期且深入的磋商，但是鉴于部分国家出于维护自身利益的考量而将中国视为涉及海上紧急事态或武装冲突的首要安全关切，因此其南海政策之形态仍不具稳定性，这就在很大程度上注定了“准则”磋商进程的曲折性。近年来英国对南海问题的积极介入，在为美国力推的“南海军事化”进程提供新助力的同时，实际上也为东南亚当事国寻求在南海问题上“对冲”中国提供了新的合作伙伴，因此或将导致部分当事国在“单边行动”或“磋商谈判”的路径选择上出现更大幅度的摇摆或者反复。必须明确，当前“准则”磋商已进入“深水区”，开始触及空间适用范围、法律约束力、争端解决机制、缔约主体、监督机制等难点问题(91)王玫黎、李煜婕：《“南海行为准则”谈判主要争议问题研究》，《国际论坛》2019年第5期。。在这一背景下，个别东南亚当事国可能会在“准则”签署前的窗口期，继续加紧在南海进行渔业渔捞、油气勘探开发等活动，因此不排除存在由意外事件而导致摩擦乃至冲突的风险(92)刘琳：《南海形势及发展趋势展望》，《亚太安全与海洋研究》2021年第2期。。就此而言，通过发起海上单边行动，尽可能巩固和扩展既得利益，并争取使其在“准则”正式文本中得到确认，同样有可能成为部分东南亚当事国进行“准则”磋商的重点关切，而且这一状况或将随着英美等域外大国对南海局势的强力介入而更趋严峻，进而导致该地区规则与秩序的塑造“偏离本意”。

(三)对南海地区局势的影响总体有限

必须承认，作为联合国安理会常任理事国以及在世界贸易组织、北大西洋公约组织、二十国集团、七国集团等多边机制中均扮演重要角色的国家行为体，英国因其可观的综合国力及国际影响力而被视为影响当代世界秩序的重要力量。从世界银行发布的2021年度国内生产总值(GDP)排名来看，英国以31868.6亿美元的GDP绝对值，成为仅次于美国、中国、日本、德国的世界第五大经济体(93)“Gross Domestic Product 2021”, World Bank Databank, July 1, 2022, https://databank.worldbank. org/data/download/GDP.pdf, p.1.。另外，根据美国知名军事研究机构“全球火力”的综合评估，截至2022年初，英国的军事力量在全球142个国家和地区当中位列第八(94)“2022 United Kingdom Military Strength”, Global Firepower, January 12, 2022, https://www. globalfirepower.com/country-military-strength-detail.php?country_id=united-kingdom，尤其是在欧洲安全及北约防务体系中占据着重要位置。不过，相较于其他深度介入印太局势的世界大国或地区强国而言，当前英国的整体实力状况并不突出，尤其是在海空军事力量建设方面尚存在较为明显的短板。2021年的数据显示，英国仅有51艘现役军舰，其中包括2艘航空母舰、10艘核潜艇、6艘驱逐舰、12艘护卫舰、11艘扫雷舰、8艘海上巡逻船和2艘两栖作战舰艇，不管在军舰数量还是总吨位上都远远落后于中美日等国。近年来，尽管英国逐渐加大了舰艇的更新迭代步伐，但舰队装备的整体老化问题仍被认为是其海军现代化的长期绊脚石(95)“British Royal Navy (2022)”, World Directory of Modern Military Warships, December 31, 2021, https://www.wdmmw.org/royal-navy-britain.php。此外，英国皇家空军和海军航空兵的情况同样不容乐观：皇家空军虽然拥有479架现役军用飞机，但是战斗机的数量却仅为133架(含118架“台风”战机和15架F-35B隐身战机)；海军航空兵虽亦拥有108架军用飞机，但其中绝大多数为各式直升机。尽管皇家空军也已经制定了在当前和今后数年间采购143架新式战机的计划(其中包括120架F-35B隐身战机)(96)“Royal Air Force (2022)”, World Directory of Modern Military Aircraft, August 18, 2022, https://www.wdmma.org/royal-air-force-britain.php; “Royal Navy-Fleet Air Arm(2021)”, World Directory of Modern Military Aircraft, May 26, 2021, https://www.wdmma.org/royal-navy-fleet-air-arm-britain.php，但这似乎并不能完全弥补英国空军建设的长期短板，更难以满足英国将空中力量充分运用于多个地区的现实需求。况且当前英国在印太地区拥有的军事基地数量明显不足，这就意味着它将不得不严重依赖盟友及伙伴的军用机场或港口等设施部署武装力量。鉴于英国调整后的南海政策更为强调军事介入能力的重要性，上述问题的存在显然制约了它的远洋作战及兵力部署能力、重要海域及咽喉要道控制能力、海上快速反应及应急处突能力等，从而极大限制了其在南海地区及印太安全架构中的角色、地位和作用。虽然“全球英国”构想将“打造更多高质量的武装部队”并使其成为“一支完全适应21世纪战争要求的致命战斗力量”视为一大核心目标(97)Gavin Williamson, “Defence in Global Britain”,GOV.UK, February 11, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-in-global-britain，前首相约翰逊更是在2022年的北约峰会上承诺英国将在2030年前将国防开支提升至国内生产总值的2.5%(98)Muvija M, Sachin Ravikumar, “Britain to Boost Defence Spending to 2.5% of GDP by End of Decade”, Reuters, June 30, 2022, https://www.reuters.com/world/uk/british-defence-spending-reach-25-gdp-by-end-decade-johnson-2022-06-30/，但是冷战后英国的军事建设长期缺乏必要的国际环境压力和外部驱动因素，而且当前的战略注意力又多被分散在北约东扩和以俄乌战争为代表的欧洲地缘政治冲突中，因此在整体实力状况及军事建设水平欠佳的背景下，能否持续动用充足的经济、外交、舆论等资源投入南海事务，并尽可能确保其军事力量在该地区长期有效的存在，仍是英国南海政策转型的未知之数。

同样必须看到的是，尽管英国长期将英美特殊关系视为对外政策的主轴，特别是在中美战略竞争加剧的背景下大幅跟进美国的对华政策，不仅将中国崛起视作所谓“系统性挑战”，还频繁借着涉港涉疆涉台问题、华为问题、新冠肺炎病毒溯源问题等污蔑抹黑中国，致使近年来的中英关系遭遇波折，但是总体而言，这些情况并未构成中英关系的全部，两国之间仍然保持较为紧密的互动合作关系，而且经贸合作更一直是双方关系的突出亮点。根据2022年10月中国外交部发布的资料，当前英国是中国在欧洲的第三大贸易伙伴、第二大投资目的地和第二大外资来源地，中国则是英国在亚洲的最大贸易伙伴。即便是在两国关系陷入低谷的2021年，中英双边贸易额与投资额同样呈现出稳健的增长势头(99)《中国同英国的关系》，中国外交部网站，2022年10月，https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679906/sbgx_679910/。作为全球第二大经济体和世界上最大的发展中国家，中国是英国在印太转向中难以回避的关键合作伙伴，尤其是在“脱欧余波”持续蔓延并且困扰“全球英国”对外关系的情况下，它更需要借助与中国多领域的合作来提升自身在印太地区的影响力，这就在很大程度上为中英关系的发展提供了稳定因素，而且成为制约英国对华战略及南海政策的重要依托。实际上，所谓的“全球英国”构想并未反映出英国全盘跟随美国、全面对抗中国的“一边倒”思维，而是在密切关注中国崛起与现有世界秩序的关联性的基础上，也强调保持中英关系整体稳定及适度灵活性的重要意义。《竞争时代的全球英国》战略文件明确指出：“我们致力于在印太地区进行更为深入的交往，以促进共同繁荣和地区稳定、加强外交和贸易联系，在此过程中，我们承认中国、印度、日本等印太地区强国的重要性”，并将“继续追求积极的对华贸易和投资关系，同时与中国合作应对诸如气候变化这样的跨国挑战”(100)HM Government, “Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, March 16, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf, p.22.。相比之下，英国国会下议院图书馆发布的一份研究简报更为精准地揭示了英国的对华战略心态：“在关于世界是否会陷入‘新冷战’境地的争论过程中，全球秩序的未来轮廓实际上取决于中美关系的发展轨迹，中英关系同样概莫能外，而英国政府虽有可能重新设定对华关系，但它仍希望避免在中美之间做出‘非此即彼’的抉择，更遑论出现中英关系完全破裂的局面。在此背景下，有人虽意识到中国从不断发展的双边贸易和投资关系中获得的‘远远超过’英国，但多数人仍倾向于认为，‘完全脱钩’将会让英国损失惨重。”(101)John Curtis, Jon Lunn, Matthew Ward, “The UK-China Relationship”, House of Commons Library at the UK Parliament, September 14, 2020, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9004/由此可见，在当前和今后相当长的一段时期，英国都有维持对华关系整体稳定的充分动机，一味追随美国的“印太战略”及南海政策而过度“激怒”中国，将既无助于英国实现经济增长的目标，也无助于其扩展在印太地区的战略利益及影响力，这实际上限制了其南海政策的转型。与此同时，随着中国综合国力和国际影响力的持续提升，以及秉持“亲、诚、惠、容”理念的周边外交工作的顺利推进，中国—东盟关系、中国—东南亚国家双边关系皆呈现出持续向好的发展态势。相关资料显示，1991—2020年，中国—东盟贸易额从79.6亿美元上升到6846亿美元，足足扩大了86倍。自2009年以来，中国连续12年保持东盟第一大贸易伙伴的地位，2020年东盟又跃升为中国的第一大贸易伙伴，从而形成了中国同东盟互为第一大贸易伙伴的良好格局(102)《中国—东盟合作事实与数据：1991—2021》，中国外交部网站，2021年12月31日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/202201/t20220105_10479078.shtml。鉴于广大东盟国家已与中国形成了极为紧密的利益联结关系，中国崛起带来的经济红利也已覆盖整个东南亚地区，因此东盟及其成员国更多是将维持对华关系的良性发展视为上策，特别是一些南海争端当事国已经逐步意识到，充当域外大国遏制中国的“棋子”或“打手”并不符合其自身安全与发展之需，只有在大国林立之间保持相对平衡的外交姿态才是最明智的选择。从这一角度来看，英国在南海问题上积极拉拢东南亚当事国的企图同样难以得逞，这也注定了英国因素对于南海局势的消极影响将会总体有限。

结 语

随着“脱欧拉锯战”的演进和“后脱欧时代”的来临，英国的对外关系开始进入深度调整期。为弥补“退欧”余波带来的国家形象受损及国际影响力下降问题，近年来英国紧跟美国“印太战略”的步伐，推出了旨在回答“脱离欧盟的英国应向何处去”的“全球英国”构想，并强势启动了“向印太倾斜”的进程。作为西太平洋区域及印太地区的安全热点，南海问题不仅涉及“六国七方”之间的领土主权与海洋权益争议，而且还牵扯一些域外大国的战略诉求和利益得失，因此成为国际社会的关注焦点，并成为“全球英国”入局印太的“战略跳板”。在此过程中，英国不仅放弃了原本坚持的相对中立立场，开始对中国的南海主权及海洋权益主张说三道四，而且大幅跟进美国的“南海军事化”政策，加快与域内外多国的军事联动步伐，以强化其地区军事存在和武力介入南海局势的能力。这反映了“全球英国”构想下英国战略重心调整的客观需求，也是其维系和发展英美两国特殊关系的必然结果，更是其巩固和拓展南海地缘战略利益的现实需要。鉴于调整后的英国南海政策与美国的对华打压及遏制思路高度同源，因此将势必损及中国周边安全环境的整体稳定，而且也无助于塑造南海地区的规则与秩序。不过，受限于自身实力状况以及维持中英关系大局的需要，再加上东盟各国更多支持对华关系的良性发展，英国的政策变化对于南海局势的影响总体上必定有限。

对于中国来说，仍有必要就英国南海政策的上述变化予以高度重视，并尽可能采取积极有效的措施妥善应对。一是坚持底线思维，明确现阶段英国的南海政策转型不仅会推升“南海军事化”程度，还会在一定程度上增加美国武力搅局南海的“合力”，甚至会对其他大国的政策行为起到示范作用，因此在必要情况下必须坚决采取反制措施。二是加强军事建设，立足于应对周边安全环境的不确定和不稳定因素，坚持以信息化建设为先导，进一步加强海空军事力量及非对称作战力量，以有效提升南海海域的态势感知能力、快速反应能力和应急处突能力。三是深化周边外交，继续将东盟作为周边外交的优先方向和高质量共建“一带一路”的重点地区，持续强化与东盟成员国的务实合作关系，进而为中国与东南亚声索国在南海问题上的良性互动创造积极条件。四是注重国际传播，充分运用多边外交平台及国际传播媒介，及时揭露部分域外大国武力搅动南海局势、牵制和打压中国发展的图谋，并不断积极增强中国在南海问题上的国际话语权和舆论引导力。五是保持战略定力，全面、理性、准确地看待中英关系的历史经纬，坚持从两国关系的大局出发指导双方在南海问题上的互动实践，明确南海问题并非中英关系的全部，倡导对话合作才是正确的发展方向，争取在确保两国关系平稳发展的基础上妥善解决好双方在南海问题上的分歧。