农村集体经营性建设用地同权同价

《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》通过

农村集体经营性建设用地入市，是建立城乡统一的建设用地制度、增加农民土地财产性收入的重要途径，也是推动城乡融合发展、促进乡村全面振兴的重要抓手。长期以来，我国实行的是城乡二元建设用地市场体系，集体建设用地必须征收为国有后才能入市开发使用，导致“同地不同价”，集体建设用地的价值得不到充分显现，也影响了农民土地财产权的实现。

9 月6 日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》。会议强调，农村集体经营性建设用地入市要坚持同地同权同责，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。

什么是农村集体经营性建设用地入市

农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地。农村集体经营性建设用地是农村集体建设用地中的一类，其他两类为宅基地和公益性公共设施用地。农村集体经营性建设用地入市是指土地在市场上流转，具体包括转让、出租和入股等方式，实质是农村集体经营性建设用地使用权在市场上优化配置过程。

看点

农村集体经营性建设用地入市条件

根据新《土地管理法》第二十三条、第五十九条及第六十三条第一款和第二款的相关规定，集体经营性建设用地应当符合以下条件：

1 入市的集体经营性建设用地应当符合土地利用总体规划、城乡规划，规划用途应当为工业或者商业等经营性用途。

2 入市前集体经营性建设用地必须要经过依法登记。

3 集体经营性建设用地入市应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

4 入市的集体经营性建设用地应当已在土地利用年度计划中作出安排。

除了上述四项条件外，实践中，集体经营性建设用地入市通常还存在着其他限定性条件，比如，未被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利，以及符合产业政策和环保要求等。

看点

集体经营性建设用地入市的方式

集体经营性建设用地可按出让、出租、作价出资（入股）等有偿使用方式入市，农村集体经营性建设用地使用权出让、出租、作价出资（入股）应根据实际情况确定出让（出租，作价出资）年限，但最高年限参照同类同用途的国有建设用地执行。

商业等服务用地不超过40年；

工业用地不超过50年；

公共管理与公共服务或其他用地50年。

看点

农村集体经营性建设用地入市程序

入市实施主体

农村集体经营性建设用地入市主体为代表其所有权的农民集体，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。

分别属于村内两个以上农村集体经济组织的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权，属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织代表集体行使所有权；也可以探索由代表其所有权的农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权。

出让底价

根据各试点地区的实践情况，通常情况下，试点地区规定出让底价不得低于农村集体经营性建设用地（或出让地块所在地区）基准地价的一定比例（比如70%），或者同时规定出让底价不得低于国家规定的相应国有建设用地出让最低价标准。

入市方案

包含入市宗地位置、面积、权属、土地用途、建设规模、土地使用条件、使用年限、土地评估价格、入市方式〔出让、租赁或作价出资（入股）〕、入市交易方式（招标、拍卖、挂牌或协议）、竞买要求及用地监管等内容。

进入公共资源交易平台交易

集体经营性建设用地进入公共资源交易平台交易时，通常由入市实施主体与公共资源交易中心或区（县、地级市）自然资源主管部门签订委托书，委托代理入市交易等有关事项。

土地增值收益调节金

指农村集体经营性建设用地入市环节入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。

拓展阅读

农村集体经营性建设用地入市历程

严格控制阶段：

改革开放至20世纪90年代末

1992 年《关于发展房地产业若干问题的通知》：集体所有土地不得直接出让；

1998 年修订《土地管理法》：严禁农村集体土地用于任何非农建设；

1999 年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》：严禁城市居民在农村建设及购买住宅；

总之，政府明确不允许农村集体建设用地入市交易。

探索阶段：

21世纪初至2008年

2004 年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”，允许一部分符合规划的农村集体建设用地进入流转市场的新规定。随后，国土资源部发布了“增减挂钩”政策。

这一时期工业化与城镇化对土地的需求快速上升，中央也开始在部分地区进行试点推进，部分地区农村集体建设用地管理制度改革创新取得了积极进展。

逐步开放阶段：

2008年至2013年

2008年，党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出建立“城乡统一的建设用地市场”的改革目标，逐步建立让集体土地与国有土地享有平等权益等新政策。

2009年，《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》强调农村土地的确权登记和城乡统一建设用地市场的逐步建立。

2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地入市”。这是农村集体经营性建设用地入市交易的先决条件，是促进社会主义市场经济发展的有力举措。此阶段的地方实践更多，改革力度也更大。

全面深化阶段：

2014年至2017年

2014年1月19日，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，要求有关部门出台更为具体的政策法规和方案推动农村集体经营性建设用地上市。

2014年12月31日，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30左右县（市）行政区域进行试点。

2015 年2 月25 日，出台《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》。这一阶段中央在全国范围内选取试点区域，为农村集体经营性建设用地上市在全国铺开奠定基础。

立法开放阶段：

2018年至今

2018 年12 月25 日，《土地管理法》修正草案第一次提请全国人大常委会会议审议，标志着集体经营性建设用地入市首度由试点进入立法程序。删去了现行《土地管理法》关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定；对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

2019年6月25日，《土地管理法》修正案草案提交十三届全国人大常委会第十一次会议二次审议。

2020 年1 月1 日，新修改的《土地管理法》删除了原法第43 条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意者的条件下，可通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后，还可以转让、互换或者抵押。

国务院发展研究中心农村经济研究部二级巡视员秦中春

集体经营性建设用地入市改革，给土地资源的合理开发利用多了一个渠道和选择方式，有利于盘活和用好农业农村资源。农村集体经营性建设用地入市改革，只局限于经营性建设用地，并非完全意义上的农村土地入市改革。而且集体建设用地范围比较有限，跟国有土地还是有很大差别，在融资时银行不一定认可它。下一步，还要根据各地的不同情况，从当地的产业、经济社会发展需要出发，因地制宜制定相应改革措施，稳妥推进。在规划开发过程中应把握好几个度：一是要有完整系统的管理规定，严格守好土地使用红线。二是不能投机取巧、打擦边球。三是要在现有试点的基础上做好仔细调研分析，在更高的要求上做好规划。

国土资源部土地争议调处事务中心主任孙英辉

同地同权同价解决了“要不要”的问题，更要依法实践。要解放思想，顶层设计与基层实践相结合，赋权于民，以平等的产权、同等的收益为基础，从农村突破，向城乡一体化总目标迈进。

清华大学社会科学学院学术委员会副主任蔡继明

目前，农村常住人口不足城镇常住人口的三分之二，但农村存量集体建设用地约19万平方公里，相当于城镇建设用地两倍以上，其中70%以上是宅基地，相当一部分处在闲置或粗放低效使用状态，当务之急是加快土地资源配置市场化步伐，放宽“农地入市”的限制，有利于增加城市居住建设用地的有效供给，优化城乡存量建设用地配置，促进城乡融合发展。

（本组内容由本刊编辑综合整理）