集体产权共有制村庄公共品策略性供给行为研究*

李 青，刘春湘,郭梓焱

(1.中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410018；2.中南大学 地方治理研究院，湖南 长沙 410018；3.中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

一、问题的提出

改善村庄公共品供给能力，事关农业生产、农民福利，是实现农村社会治理现代化的现实载体。2016年底，中共中央国务院印发文件《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，进一步强化村庄公共品供给主体地位，明确指出“农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出”。本研究中村庄供给的公共品主要是指准公共物品[1]或称为村庄社区性公共品，其与农民生活空间相联系、保证农民基本生活质量，对村庄外居民具有一定的消费排他性和竞争性[2]，如村庄生活用水、供电、环境卫生、村庄道路、社区文化建设和养老服务等最基本的生活资源。通过调研发现，处于改革前沿的珠三角农村地区，政府推动村民以土地要素入股实施集体产权共有制，通过出租土地服务工业发展，带来丰厚集体收益。伴随着集体经济发展，村庄公共品供给能力提升，但供给意愿反而下降，呈现出完全依赖政府的策略性供给行为。村庄公共品策略性供给行为具体是指：对于村庄外居民具有一定消费排他性和竞争性的准公共品，村庄应当主动承担一定供给责任，在集体经济发展且有能力供给的情况下，村庄按照不同的公共品类型，采取策略性供给行为，主动排斥公共品供给，将供给责任推卸给政府。那么，村庄为什么会产生公共品策略性供给行为?

当前，学界认为资源占有、公共品供给制度和供给主体行为等因素影响村庄公共品供给行为。一是“资源影响说”。研究认为村人均耕地、政府对村公共品投入和村集体可支配收入与村级公共品自主供给意愿密切相关[3]。集体经济薄弱使村庄公共品供给缺乏物质基础，同时向小农筹资面临交易成本过高[4]。二是“制度影响说”。其一，研究了村庄正式制度对公共品供给的影响。公共品供给中村民的民主参与可以降低机会主义行为，实现有效供给[5]。其二，研究了村庄非正式制度对公共品供给的影响。社会信任与关系网络[6]、选择性激励机制[7]和基于历史与宗族因素形成的村庄非正式制度[8]等影响村庄供给行为。三是“行为影响说”。从政府行为来看，村级公共品供给必须以国家强制力为保障，形成国家与村庄合作供给机制[9]。从村庄行为来看，有效率的村级治理体制对公共品自主供给具有正向影响作用[10]。从村民行为来看，参与者存在自利行为和理性利己动机，容易导致公共品供给陷入“囚徒困境”[11]。

“资源影响说”指出村庄集体经济薄弱容易导致公共品供给困境，但无法解释珠三角等集体经济发达的村庄同样会陷入供给困境。“制度影响说”指出村庄民主参与可以解决公共品供给中的机会主义行为，但无法解释村庄民主参与下的公共品策略性供给行为的产生。而“行为影响说”为本文提供了新的研究思路，分别指出政府行为、村庄行为、农户行为对村庄公共品供给产生影响，但并未将三者行为视为整体进行研究。珠三角地区集体产权共有制村庄的性质主要由土地利益决定，这是影响村庄策略性供给行为的关键变量。共有制是指法律上认为财产为公共所有，共同体内成员均分享该权利，但对共同体外成员权利具有排他性；共同体内成员使用公共财产不受限制，但成员都无权转让公共产权[12]。集体产权共有制村庄是指以珠三角农村地区为典型代表，由具有成员资格的村民普遍以土地为生产要素入股村集体股份合作社，以村集体发展工业用地、物业和厂房出租等形式获得集体收益，集体收益实质为成员依照入股份额按份共有并行使处置权利的一种村庄类型。因此，本研究将构建村民—村庄—政府三维分析框架，将三者行为视为整体进行分析，并结合经验观察，揭示在集体产权共有制经济发达、村庄民主程序完善和政府开展工作动员的背景下，村庄公共品策略性供给行为的产生机制。

二、集体产权共有制村庄公共品策略性供给行为：一个综合性分析框架

社会生态系统理论指出，人的参与行为嵌入社会生态系统之中，由个体的微观系统、群落的中观系统和国家的宏观系统所决定；三个系统相互联系、相互影响和相互作用，最终导致人特定行为的产生[13]。借鉴社会生态系统理论，可以对影响集体产权共有制村庄公共品策略性供给行为的环境分为三个维度，力图还原该行为的整体景观(图1)。

图1 集体产权共有制村庄公共品策略性供给行为分析框架

一是微观系统：主要是指村民个体行为模式，作为村庄公共品策略性供给行为的积极参与者，其行为和心理受村庄与政府的相关制度影响；二是中观系统：主要是指村庄的行为模式，其主要由村民个体行为组合形成，并受到政府嵌入程度的影响；三是宏观系统：主要是指基层政府行为模式，其通过对村庄的管理制度优化、资源输入和工作动员等，影响村庄和村民行为模式。

(一)村民自利行为制约村庄公共品供给

一是村庄集体产权共有制激活了村民私利行为。作为公有制财产主体的“团体”组织具有实体性，公有财产不能化约和还原为个体性财产，其实质是对个体性私有财产的超越；而共有制通常包括共同共有和按份共有两种形态，共有财产可通过一定程序分割为个体性财产，其实质是私有财产的叠加和结合[14]。在集体产权共有制秩序下，集体收入属于私有财产的叠加，其利益的分配格局被股份分红提前锁定。当集体收入所有权明确分属于农民且按份共有时，收益的处置权利通常也相应掌握在农民手中。如果收益达到一定规模，分散农户容易聚合成整体，共同排斥公共品支出，固化所占份额分红利益。二是集体经济缺乏激励与约束机制制约村民参与公共品供给。农民是否参与公共品供给不会或者较小影响其利益分享，这将导致村民普遍存在“搭便车”行为。以舒尔茨、波普金为代表提出的“理性小农”理论，强调农户具有经济算计的理性逻辑，认为农户的经济行为是理性的，农户行为动机来自个人或家庭福利的最大化[15]。“理性小农”被认为能够评估风险、衡量成本与产出。当集体经济缺乏相关规则对村民进行选择性激励与约束时，一旦个人利益和集体利益发生冲突，农民在理性算计下容易忽视集体利益，排斥集体经济成员以外的力量，包括国家、上级政府和非集体人员从村社集体分享利益，以持续巩固村民股份分红，进一步导致村庄公共品供给困境产生。

(二)村庄形式化民主制约村庄公共品供给

一是形式化民主抑制村庄有效集体行动。在村委会引导下，农民参与公共事务一般有三种模式：无参与、无合作；有参与、无合作；有参与、有合作[16]。当集体产权共有制村庄集体经济壮大时，村民通过村庄政治参与，表达足额落实分红收入诉求，导致集体经济支出用途被村民分红所固化。如果村庄缺乏有效公共规则对村民行为进行引导和约束，村庄政治精英将很难对村民进行有效工作动员，公共品供给容易走向集体决策下的合作困境。二是村庄治理能力不足制约公共品供给动员能力。当前在项目进村、督查进村基础上，基层政府将大量行政工作以清单、指标等形式派发至村一级。村委会作为自治组织，已经成为权力下沉背景下的办事机构，治理能力在完成上级指派任务和选择性应付行为中逐渐衰退，向下动员能力明显弱化[17]。由于村委会与村民的弱连接，进一步导致村干部实践性权威不足，动用“人情、面子和关系”等非正式治理资源能力弱化，无法有效动员公众开展公共品供给。

(三)政府嵌入不足制约村庄公共品供给

自上而下的科层组织结构和政府回应等特点决定了基层政府在农村场域的行为逻辑，并最终影响到农民参与行为[18]。农村税费改革后，基层政府与农民关系由“汲取型”转变成了松散的“悬浮型”[19]。一方面，基层政府对村庄结构性嵌入不足。增强村庄公共品供给能力需要政府在嵌入村庄治理结构基础上，强化对村级治理能力的培育，有效开展工作动员。但在“压力型体制”[20]和“晋升锦标赛”[21]的双重压力作用下，基层政府始终面临上级多部门的“注意力竞争”，通常以上级考核“指挥棒”为工作重点，以资源输入代替政策动员，挤压村庄公共品供给的积极性。另一方面，基层政府对村庄关系性嵌入不足。基层政府需要引导村庄强化集体经济的公共性，通过安排驻村部门、驻村干部的关系性嵌入，有效导入政府规则和引导村庄构建内生规则相结合，服务村庄公共品供给。在项目进村的背景下，驻村部门等融入村庄社会关系不足，通常以完成中心工作和上级交办任务为落脚点，并未有效服务村庄建构公共品供给规则，导致集体经济的公共性不足，无法有效供给公共品。

三、案例描述：集体产权共有制村庄公共品策略性供给行为表现形式

(一)研究方法与数据来源

为了验证上述分析框架，本文以个案研究作为主要方法。个案研究能够让研究者集中精力进入现场，有效挖掘案例信息，呈现更详尽的分析，有利于构建中国情景的公共行政学理论[22]。基于理论抽样原则，选择珠三角方村(1)按照学术规范，对所涉及的地名和人名进行了匿名化处理。作为案例，具体原因如下：一是该村具有较强的公共品供给能力。方村通过实施土地股份制改革，发展“地租经济”，掌握了丰厚的集体收入，拥有较强的公共品供给能力。二是方村公共品策略性供给行为具有较强的典型性。以方村为典型的集体产权共有制村庄，村集体具有较强的公共品供给能力，但自身缺乏供给意愿，将供给责任转移给国家。三是资料的充分性。笔者和所在研究团队于2021年11月至12月在方村开展了20天田野调查，掌握了该村公共品策略性供给行为的大量一手资料。

本文涉及的经验材料通过多种方式进行收集，并进行了三角验证。一是开展了半结构访谈。访谈对象包括街道干部、驻村干部、村两委干部、村民小组长和普通村民，共计38人，重点了解了村庄公共品策略性供给行为的表现形式和产生原因等。二是开展参与式观察。通过现场走访，对村庄内的环境卫生管护、绿化建设和便民广场设施等公共品供给情况进行了详细了解。三是查阅档案资料。通过查阅村规民约、村庄民主理财制度和村级集体经济收支明细等档案资料，对访谈获取的信息进行了多方验证。

(二)村庄公共品由主动供给向策略性供给行为转变

方村位于珠三角地区，由H街道负责管辖，面积约3平方公里。该村位于国家级经济开发区核心区，以提供土地要素参与了珠三角地区的工业化，转型为城中村。该村村委会成立了股份制经济合作联社，下辖有五个村民小组(亦称“股份制经济合作社”)。该村为宗族型村庄，户籍人口为2 282人，外来人口约4 700人。2009年，为支持开发区建设，村庄田、地约3 000亩已被政府征收。

村庄公共品由主动供给向策略性供给行为转变过程。村庄公共品供给可以分为两个阶段，第一个阶段为2009年以前，村庄集体经济收入较少，但主动供给公共品。如：村庄开展筹资筹劳，修建公路以连接村庄附近省道；出租、出售集体土地服务企业建设厂房，获得收入用于修建小学、铺设自来水管网和建设广场，改善村庄面貌等。第二个阶段为2009年以后，村庄土地被征收。村庄利用政府返还的留用地，以集体产权共有制为基础，发展地租经济，集体收入大幅增加，反而公共品呈现策略性供给行为。为服务开发区建设，2009年，方村所属的3 000亩田、地已被政府全部征收。按照政策规定，政府返还村庄20%的征地作为留用地，并负责办理国有建设用地产权证。当前，村集体收入共有两部分。第一部分为留用地出租收入：留用地中，430亩已于2019年办理了国有建设用地产权证。办证当年，村集体将该留用地租赁给了A汽车装配制造企业，租金为6.4万元/亩每年，年租金约为2 750万元。由于土地办证周期较长，剩余暂未办证出租的170亩土地，政府每年支付给村集体2万元/亩租金作为补偿，约为340万元/年。第二部分为村集体物业出租收入：出租村所属农贸市场和闲置用房等，共计约为160万元/年。村集体上述两部分收益约为3 250万元/年。村集体的物业出租收入扣除村委会聘用人员工资和工作日常运转等必要支出外，基本无结余。村庄土地征地前分属于各合作社，征地后留用地仍按比例返还各合作社。村民以留用地入股所在合作社，实行股份按份共有。村委会账户每年有大额资金入账，但一入账就被各合作社要求按留用地比例足额分完。合作社再将资金按人均占有的股份份额分配至村民，人均分红约为10 000元/年。村集体无法使用集体收入或筹资筹劳开展公共品供给，将公共品供给责任转移给政府，呈现出公共品策略性供给行为。

(三)村庄公共品策略性供给行为的表现形式

一般村庄公共品的外溢性越强，政府承担的供给责任越大，村庄的责任相应趋弱。从村庄供给的准公共品外溢程度和供给责任划分角度看，大致可以分为四类：基础设施类、环境整治类、生活服务类和乡风文明类(图2)，但不包括一般单纯只由政府提供的义务教育、卫生防疫和社会保障等受益范围广泛溢出村庄的公共品。因为存在一定程度排他性的公共品，且外部性相对较小，农户才有义务，也有意愿参与供给。相应地，村庄公共品策略性供给行为可以分为以下几种类型:

图2 村庄供给公共品类型划分

1.依附式策略性供给

依附式策略性供给是指对于村庄范围内的道路、污水管网等外溢程度相对较强的基础设施类公共品，通常由村庄承担补充供给责任，地方政府为主要供给责任。基于政府一般有项目覆盖，村庄将完全寄托于申请政府项目供给。如果短期内政府项目不能满足供给，村庄将选择等待，不愿使用集体资金进行资源补充。关于此类行为，该村党支部副书记指出：

村庄内如果修建通组公路需要120万元，由于整体财政资金有限，政府通过项目只拨付了60万元，不足部分一般政府会动员村庄通过集体经济支出或筹资筹劳进行资金补充。但剩余部分集体肯定不会支出，因为召开村民代表大会，代表不可能同意。群众普遍认为，集体经济收入只能用于分红，开展公共支出只能使用政府资金。因此，修路项目只能分阶段申请资金实施。(访谈村党支部副书记20211125)

2.卸责式策略性供给

卸责式策略性供给是指对于村庄范围内的环境卫生管护、停车场建设和绿化设置等环境整治类外溢性相对较弱的公共品，村庄应负主要供给责任，政府承担补充责任。但村庄完全将供给责任推卸给政府，不愿主动供给相关资源。由于政府将此类公共品改善纳入了中心工作，投入了大量的资源，为村庄卸责提供了条件。关于此类行为，该村村委会副主任指出：

环境整治工作层层考核严格，要求做到村庄公共区域和农户门前屋后环境卫生整洁。为了完成上级考核任务，政府聘请第三方环卫公司负责村庄环境整治工作。由于政府过度供给资源，村里也不再聘请环卫工，农户连门前屋后都不愿意打扫。现在村委会提议用集体收入开展环境整治，村民都会反对，他们认为环境整治是政府的事情，集体收入只能用来分红。(访谈村委会副主任20211122)

3.均衡式策略性供给

均衡式策略性供给是指对于村庄内所需的生活服务类外溢性相对较弱的公共品，村庄一般负责主要供给，政府为补充供给。此类公共品由于政府项目一般难以覆盖，村庄只愿供给兼顾到人均获益，且支出金额较小的公共品，如：村庄公共照明、村庄灭虫等。如果村庄主动回避供给责任，将影响村民日常生活，所以村庄只能承担供给责任。关于此类行为，该村村民代表关某指出：

村庄的集体收入，一般只会支出与日常生活相关的村庄路灯电费和公共区域灭虫等。这部分支出人人受益且开支很小，由于通常政府没有项目覆盖，只能从集体支出。除此之外，村集体想提留10%的集体收入用于公共建设支出都无法落实。他们认为建广场、建公共设施等会受益不均衡，况且可以向政府申请项目。(访谈村民代表关某20211119)

4.应付式策略性供给

应付式策略性供给是指对于政府要求村庄供给的安全宣传、文化建设和矛盾纠纷排查等外溢性相对较强的乡风文明类公共品，一般村庄承担补充供给责任，政府为主要供给责任；当政府对村庄有明确考核指标和时限要求时，村庄会安排相关人员进行应付式动员和宣传，一旦考核结束就放松对此类公共品供给。关于此类行为，该村党支部书记指出：

对于安全宣传、文化建设和矛盾纠纷排查等工作，需要投入大量精力，但工作成效很难量化，村两委只能在上级督查考核的时候重点抓一下。比如，最近上级政法部门安排村庄开展安全出行100天宣传活动，要求引导村民驾驶电动自行车时佩戴头盔，工作情况纳入村绩效考核。在持续考核期间，我们就定期聘请人员进行上路宣传。但考核一过，工作就放松下来了，因为村里还要应付其他要考核的工作。(访谈村党支部书记20211202)

从以上对比可以看出，方村土地被大规模征收以前，集体土地是公有性质。村集体为了公共利益，通过筹资筹劳和出租、出售集体土地等，将集体收益用于改善村庄公共品供给。村庄土地被征收后，村民按份共有基础上形成的集体土地出租收益，导致村民普遍认为其所占份额的集体收入是私有的，只能分红到个人。由此，形成了村庄公共品策略性供给行为，可以分为四类(表1)。

表1 集体产权共有制村庄公共品策略性供给行为分类

四、案例分析：集体产权共有制村庄公共品策略性供给行为逻辑

(一)村民私利行为：集体产权共有制形塑村庄公共品策略性供给行为

1.集体产权共有制形塑村民保护“私有财产”行为

当缺少有效运行制度和外部监督、引导时，集体经济壮大不一定会转化为村庄公共品供给能力的提升，相反，集体产权共有制会更加强化村民对所占份额收益的“私有财产”保护行为，排斥除股份分红以外的公共品支出。当村集体经济产权设置为公有制时，产权一般并未化约为个人，集体经济的收益处置权一般为村委会代为行使，此时收益容易转化为公益的属性和用途。反之，当村集体经济的产权设置为集体按份共有制时，共同体内部成员往往就集体收益处置权达成按股份分红共识，此时收益容易固化为内部成员的个人财产。

方村集体产权共有制进一步强化了村民对集体收益所占份额的保护行为。2019年，在区政府推动下，方村以村民土地要素入股成立的股份经济合作社，形式上强化了集体对土地的控制，实现了土地由分散到集中高效管理。但通过股份制改造形成分割到人的股权，进一步强化了个体对土地增值收益的处置权利，集体经济支出被固化为分红单一用途。从集体经济的产权主体看，方村集体土地权属设置名义上是村集体，但实际上是属于集体按份共有制，具有成员资格的个体按份享有收益。为了实现个人利益最大化，村民明确要求要保护个人“私有财产”，足额落实股份分红。村民关某指出：

全村600亩留用地所产生的地租收益，名义上由村合作联社处置，但村民普遍要求收益必须按股分配到社内具有成员资格的个人。分红规则经村集体讨论后纳入村规民约，分红按成员的年龄股(亦称为“劳动贡献股”)实施，10岁以下分红为4股，每增加10岁多1股，最高为60岁以上的设置为10股。成员资格按照人口“生增死减”。由于成员资格宝贵，且不可转让和继承，村民已明确将分红收入视为“私人财产”，排斥公共事务开支。(访谈村民关某20211119)

2.集体产权共有制强化村民排斥公共品供给

集体产权共有制为村民保护集体收入分红用途提供了制度依据。村民在理性算计下，以个人“小私”代替集体“大公”利益，普遍认为股份分红是集体经济支出的唯一用途，反而认为用于公共品支出会导致个体分红收益的减少，从而团结一致排斥公共品支出。股份经济合作社表面维持了资源的团体控制格局，实质是改变产权规则，形成了“团体-共有”的产权秩序，共有本质是固化到户、量化到人的私人财产的叠加与集合[23]。方村的股份合作社清晰界定了农户与集体的经济关系，核心是保障农民个体的私有利益，但强化了农民的私有地权意识，集体土地增值收益被农民分红所固化。当集体经济收入主要来源于城市化进程中城市建设和土地开发带来的土地增值时，这种集体经济应该具有公益的属性，其不仅仅是用于提高内部成员的经济收益，更重要的是用于公益事业，改善村庄的公共品供给。与珠三角农村截然相反的是，苏南地区的村集体收入主要用于完善公共服务，改善基础设施和服务公共管理，仅有少部分用于兜底福利和基本社会保障[24]。苏南在集体股份化改革后，通过增加公益金、公积金提留比例和降低分红标准来保持集体主义规则，形成了公有型产权秩序[23]。苏南地区的集体收益体现了公共支出用途，而方村地区的按股分红将集体收益分割为“私人财产”，村民通过排斥公共品支出以保障“私人财产”不被减少。

(二)村庄形式化民主:民主程序固化村庄公共品策略性供给行为

1.村庄民主程序被社会结构吸纳

村庄民主程序被代表村民私人利益集团的社会结构所吸纳，已经转化为保护村民分红收入不被减少的“工具”，导致村庄形式化民主。村庄民主程序的有效实施依赖于具有公共性的村庄社会结构。村庄社会结构主要是指以熟人社会为基础的村庄成员之间的关系状况和行动能力[25]。当村庄社会结构凝聚公共价值时，村庄具有一致集体行动能力，通过民主程序协商可以将集体收益转化为公共品供给。方村的社会结构为宗族性的团结型村庄[25]，宗族内部具有一定的集体行动能力。共有制下的村庄集体行动需要考虑激励、监督和制衡机制[26]。当有外部利益输入，且村庄民主协商过程缺乏有效运行规则和外部引导时，村庄的社会结构容易转化为强势的私利利益集团。利益集团对村庄政治精英、经济精英和普通村民的意见进行捆绑，通过民主程序投票，保护村民个人分红利益不被受损，为集团牟取私利。

2.村庄民主程序排斥公共品供给

集体产权共有制进一步激活了村民私人利益，宗族性团结型的村庄社会结构将村民“小私”的利益聚合起来，有效保障个体分红利益不被减少，排斥村庄公共品供给。方村范围的“四议两公开”“一事一议”等民主制度较为完善，但正式制度往往需要通过非正式制度来有效发挥作用。处于转型过程中的农村流动性增强、互助事务的减少等使得非正式制度的约束功能日渐式微，村规民约、地方习俗等地方性知识对村民行为进行约束的能力已经逐渐减弱。人际关系疏松化、社会纽带松弛、个人与公共世界疏离等一定程度制约了公众对公共事务的参与热情[27]。当村庄缺乏有效公共规则对村民代表和普通村民等群体的行为进行引导和约束时，村庄政治精英很难对村民进行有效工作动员。在村民合作意愿不强和村委会动员能力减弱双重因素影响下，村庄公共品供给呈现出集体“有参与无合作”的状态。

民主程序的实施为团结型村庄的集体行动提供了表达渠道。宗族力量的凝结驱动村民代表和村民小组长等集体投票反对集体收益用于公共品支出，以保障个人分红不被减少，将供给责任推卸给政府。村委会提议加大公共品供给，保护村庄公共性的一面，通过民主投票程序，反而得到了消解，导致村庄始终难以突破维护私的利益格局。该村党支部副书记指出：

村民都是同宗族，面对利益非常团结。如果村委会提议将集体收入用于基础设施建设，村民小组长、村民代表和农户代表均会集体投票反对。他们认为农民分红的资金是属于个人的“私有财产”，只能增加，不能减少，公共建设支出只能寻求政府解决。(访谈村党支部副书记2021125)

(三)政府嵌入村庄不足：弱嵌入结构助推村庄公共品策略性供给行为

1.政府结构性嵌入不足弱化村庄公共品供给动员能力

基于国家和农村社会关系的深刻调整,村级治理行政化已成为村级治理的主要变革[28]。基层政府对村庄结构性嵌入不足，以资源投入代替政策动员，消解村庄公共品供给能力。嵌入性是指经济行为和结果受行为人之间的关系及其整个网络结构的影响[29]。嵌入性分为结构性嵌入和关系性嵌入[30]。结构性嵌入主要用来分析社会网络的内部结构特征及其影响；关系性嵌入主要用来分析社会网络内部各经济主体之间相互连接的关系特征，如互惠、信任、合作、关系紧密程度与质量优劣等，以及关系特征如何影响其经济行为和绩效[31]。政府结构性嵌入村庄不足，不能有效通过培育村级治理能力和引导村级完善治理机制，动员村庄开展公共品内生供给。当前，为了加快完成工作目标和打造工作亮点，政府通常以资源投入代替治理能力培育和政策动员。如：在农村人居环境整治工作中，农村公共区域的卫生管护责任原本属于村集体和农户，政府适当给予协助。方村所在的基层政府将环卫工作全部外包给第三方机构，并主动承揽了村庄公共区域和农户门前屋后的管护责任，环境整治工作已经全部成为了政府的事情。政府通过资源投入代替政策动员，短期看，降低了政府对村庄开展动员和引导村级完善治理机制的工作成本，迅速完成了上级的考核目标；但从长期看，此举强化了村庄依赖政府的心态，进一步助推了村庄公共品策略性供给行为。正如政府农业农村办工作人员指出：

由于村民要求分红只能逐年增加，不能减少，村集体只能足额落实村民分红，没有办法动用集体收入。如果政府动员村庄筹资打扫卫生，农户可能不会积极响应。反正政府有钱，就直接请第三方公司开展环境整治，节省工作动员成本。现在村里各项公共设施支出，基本上是依赖政府。考虑到调动村级工作积极性，政府一般会满足村庄的项目申请。因此，也就没必要对村频繁开展工作动员。(访谈农业农村办主任20211202)

2.政府关系性嵌入不足弱化村庄公共品供给动员能力

基层政府对村庄关系性嵌入不足，无法引导村庄塑造有效的公共品供给规则。基层政府为方村安排了经济发展办作为驻村部门。设置驻村部门目的是将其嵌入村庄社会关系网络，有效整合社会资本，为村庄带来人力资源、物质资源、信息资源和规范资源等，服务村庄增强公共品内生供给。由于驻村部门始终位于“压力型体制”之中，将注意力专注于完成上级行政任务，并未有效嵌入到村庄社会关系中。具体表现为：一是无法协助村庄生产公共规则服务公共品供给。建构公共规则有利于约束和引导村民行为，以有效开展集体行动。但驻村部门始终悬浮于村庄社会关系之上，对于村庄急需的公共品，无法引导村、组干部通过设置集体经济公益金、公积金和集体提留等方式增强集体经济的公共性，以研究制定出一套村民普遍认可的规则服务公共品自主供给。如：当前，方村私家车数量激增，由于停车位不足，导致车辆在路边无序停放，占用交通路口等，村民反映强烈。即使在多次讨论之后，由于驻村部门未有效融入村庄社会，无法动用“人情、关系、面子”以有效凝聚治理资源，从而始终无法引导村庄内部达成一致规则，以动用集体收入修建停车场。村庄内部始终认为集体收入必须足额落实分红，修建停车场只能向政府申请项目。由此，停车场的修建只能等待政府项目解决，短期内村庄停车混乱的现状仍然无法改变。二是无法协助解决政府规则在村庄的有效实施，以服务公共品供给。导入政府规则，需要村庄在结合地方性知识的基础上，实现政府规则与地方规则的有效衔接，以多方协同改善村庄公共品供给。比如，“三旧改造”政策(政府引进房地产开发商，将旧村庄拆除并改造成商业楼盘和住宅小区，以集约用地)涉及方村村庄基础设施建设和风貌改善，是政府引导地产商、村集体多方协同服务村庄公共品改善的有效途径。按照政策要求，推进“三旧改造”必须要三分之二以上的村民或农户代表签字表达改造意愿。在政府规则导入过程中，驻村部门不能有效引导方村将政府规则与村民自治规则等进行有效结合，导致政府规则难以执行或执行成本大幅增加。由于方村缺乏政府规则的快速导入能力，不能有效调节村民内部利益，仅村民签字同意这一环节就花费两年多时间，大幅增加了政策执行成本，也延缓了基础设施类公共品改善进度。

五、结论与建议

(一)研究结论

刘守英等曾通过对广东省佛山市南海地区村集体发展“地租经济”和“物业出租”的调查基础上，指出应“逐步摸索农村集体产权从共同共有到按份共有的转变”“在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用”“将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障”[32]。以方村为代表的珠三角村庄实施的集体经济共有制股份改革，正是回应上述倡导的改革模式，且已在珠三角广泛铺开。这一模式确实保障了广大农民的个体利益，但集体成为了保障村民个人分红不能减少的盾牌，集体收入被村民分光用光，转而将公共品供给责任完全推卸给了国家，实施策略性供给行为。集体产权共有制发展模式本质是私人利益叠加的集合，进一步形塑了村民对集体收益按份共有的“私人财产”保护行为，排斥公共品支出用途。由于大额利益和强私有观念注入，当决定集体经济用途时，团结型村庄社会结构所凝结的私利利益集团对村庄政治精英、经济精英和普通村民等进行利益捆绑，通过民主程序投票，集体排斥公共品支出用途，将供给责任转嫁给政府。同时，政府对村庄的弱嵌入结构无法引导村庄建构有效的公共品供给规则，转而用资源投入代替政策动员，进一步助推了村庄公共品策略性供给行为。

集体产权共有制村庄公共品策略性供给行为对基层治理带来了多重负面影响。其一，培育了一批农民成为“食利阶层”。集体产权共有制制度导致村社集体收入转化成了全体股民收入的集合，形塑了村民“集体地主”形态[33]。村民通过争取足额分红，排斥公共品支出。其二，抑制了村庄治理能力提升。集体产权共有制村庄普遍将股份分红作为集体经济的支出用途，伴随着村民分红诉求的持续增强，不断压缩公共治理的村社集体资源，导致村集体治理资源不足。其三，增添了基层政府行政负担。珠三角地区基层政府由于财政基础雄厚，对于村庄公共品策略性供给行为，采取包容的态度，过度回应村庄诉求，短期看，可以提升行政效能，提高村级工作积极性；但长远看，消解了村庄公共品供给的自我循环能力，反而塑造了“无限责任政府”。集体产权共有制村庄应当重塑经济经济的公有属性，并在此基础上重构农民具有公共性的地权意识，以释放新型农村集体经济的优越性[34]。

(二)对策建议

转变集体产权共有制村庄公共品策略性供给行为，事关村庄治理能力现代化发展。为此，提出如下建议：

1.明确政府供给公共品的边界。公共品经济边界与政治边界实现相互匹配，是保障公共品供求平衡的前提。从效用上看，经济边界是指各种公共品都具有不同的“空间范围”，政治边界是指公共品供给决策的政治主体[2]。按照村庄公共品的受益范围和外溢程度，政府应明确界定供给的行为边界和责任范围。通过积极培育村庄内生供给能力，为责任分摊提供经济基础。一是内外协同撬动村庄公共品供给意愿。积极引导乡村政治精英、经济精英服务村庄集体经济发展，实现公共品供给能力提升。对于村庄有责任和能力自主供给的公共品，政府可以适当采取项目补助、以奖代补等措施引导农户参与“一事一议”筹资筹劳等，形成工作合力。积极导入市场和社会力量，有效协调解决村庄公共品供给过程中存在的各种困难，形成多主体“复合型”参与共治局面[35]。二是多措并举强化对村庄公共品自主供给的组织动员。通过完善乡镇领导驻村组织协调制度、乡镇驻村部门和驻村干部蹲村联系制度等，积极嵌入村庄社会关系网络，主动融入“半熟人社会”，为村庄谋发展，为群众排忧解难，构建信任基础。通过导入政府规则和引导村庄建构内生规则相结合，营造良好的制度环境服务公共品供给。

2.完善村庄公共品内生供给制度。政府需要引导村庄在民主协商基础上达成一致，细化公共品供给的相关规则，进一步明确资金来源、议事规则和管护方式等。一是通过规则设置明确集体经济公共支出用途。通过参照苏南地区村集体股份制改革经验，增加公益金、公积金提留比例和降低分红标准来保持集体主义规则，使集体经济按照公有公用原则来运行。集体经济支出用途可以通过集体讨论纳入村规民约，设置固定比例优先用于村庄内迫切需要改善的基础设施、生活服务等公共品支出。二是明确公共品供给的管理机制。围绕具体开展的公共品供给项目，可以设置“村民理事会”“项目理事会”“民主理财小组”等自组织广泛吸纳公众参与村庄治理，充分挖掘公众需求，强化公共品供给日常管理，做到事前、事中、事后全程跟踪监督管理，实现内生供给的良性循环。

3.重塑村庄社会资本。当前村庄范围内普遍存在“半熟人社会”关系的疏远、宗族底色的弱化、村庄文化的流逝和村庄精英引领不足等情况，一定程度上造成了乡村社会资本的弱化，进一步抑制了社会资本在村庄资源整合、约束村民行为和开展集体行动等方面的作用。重塑村庄社会资本，将有利于公共品供给规则的有效实施。一要积极培育公共品供给的村庄信任环境。通过在村庄范围内建立“信任—互惠”机制，以村庄共同情感、道德、信仰和价值观念等为基础，积极引导乡村精英发挥意见领袖的带动作用，将农民有效组织起来，进一步增强公民集体行动能力，提升公共品供给效率。二要培育村庄的公共精神。要进一步强化村庄乡风文明建设，对村民广泛开展村史教育和乡情教育，引导村民通过筹资筹劳广泛参与村庄各类公共事务活动，进一步培育村庄公共品供给内生动力。积极完善村庄村规民约，用非正式制度等形式将村庄的公共品内生供给机制进行固化，努力形成村庄舆论，让“搭便车”的个人行为付出损害声誉的代价。