构建基于职业分类的人才基本分类统计体系

2022-11-21孙一平

中国人事科学 2022年10期

□ 孙一平孙锐

人才基本分类是我国人才发展治理体系的基础性制度。建立基于职业分类的人才统计体系，是提高人才统计数据可用性、价值性、国际可比性的需要，也是人才工作分类施策的需要。当前人才基本分类还存在着分类标准和原则模糊、结构不一致、子类交叉、数据可用度不高等问题，而国内外已经形成了较为成熟顺畅的职业分类与统计制度。从职业分类的角度审视人才基本分类，有助于完善人才基本分类逻辑体系、分类标准和统计机制，有助于夯实人才工作的统计基础。

一、当前我国人才基本分类统计的现状

（一）将人才主体划分为六个大类

我国的人才基本分类源于干部人事统计制度。中华人民共和国成立初期，我国确立了按身份进行管理的人事管理模式，分别建立了干部人事管理和劳动管理两种不同的模式。改革开放后打破“大一统”的干部人事制度，公务员制度、领导干部管理制度、事业单位专业技术人员管理制度、事业单位管理人员管理制度逐步建立，非公领域以职业为基础的人力资源开发蓬勃发展。

2002年，我国第一个综合性的人才队伍建设规划《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》印发，首次提出实施“人才强国战略”，着力建设党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才三支队伍。2004年，中共中央组织部、原人事部、原劳动和社会保障部、原农业部、国家统计局研究制定了《全国人才资源统计指标体系》，开始以新的统计指标体系开展全国人才资源统计调查工作，进入统计调查范围的人才包含党政人才、企业经营管理人才、事业单位管理人才、专业技术人才、技能人才、农村实用人才六个大类。

2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发布，首次将人才队伍扩充为五支，即党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才和农村实用人才队伍。

2010年，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》颁布，社会工作人才成为新的主体人才队伍，并进入全国人才资源统计范围。自此以后，我国人才基本分类就稳定在了党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才和社会工作专业人才六个大类。根据中共中央组织部《中国人才资源统计报告2015》，每一个大类都设定了较为明确的统计范围（见表1）。

表1 当前人才基本分类大类结构及统计范围

续表1

（二）大类下依据不同原则进行子类划分

各个大类根据不同的原则进行了子类划分（见表2）。

表2 当前人才基本分类大类的子类及划分原则

第一大类党政人才，根据组织性质不同，分为公务员和参照公务员法管理的群团机关工作人员两个中类。

第二大类企业经营管理人才，根据组织性质不同，分为公有制经济领域企业经营管理人才和非公有制领域企业经营管理人才两个中类。公有制经济领域企业经营管理人才按照岗位类型不同，分为出资人代表、经营管理人员和党群工作者三个小类。

第三大类专业技术人才，根据组织性质不同，分为公有制经济领域专业技术人才和非公有制领域专业技术人才两个中类。公有制经济领域专业技术人才根据职业不同，分为工程技术人员、农业技术人员、科学研究人员、卫生技术人员、教学人员、其他，共五个小类、一个余类。

第五大类农村实用人才，根据工作类型不同，分为生产型、经营型、技能服务型、技能带动型、社会服务型人才五个中类。

第四大类高技能人才和第六大类社会工作人才未作进一步的子类划分。

（三）依托不同部门采取不同统计模式

根据《中国人才资源统计报告2015》，当前的人才基本分类体系下党政人才、公有制经济领域企业经营管理人才和专业技术人才、社会工作人才采取了全面统计的方式（见表3）。非公有制经济领域企业经营管理人才和专业技术人才，以及农村实用人才则采取简单抽样调查方式；而高技能人才则是依据常规报表统计、抽样调查和技能等级证书发放情况进行综合测算。

表3 当前人才基本分类统计模式

续表3

二、当前人才基本分类统计存在的问题

（一）分类结构不一致

人才基本分类的实质是运用统一的分类原则对国家当前人才主体进行层次和类别划分。层次分明的职业类别划分，不仅是人才基本分类的技术要求，也是强化国家职能部门管理功能的需要，是国家实行人才现代化管理的前提。人才基本分类体系的层次是否分明，首先表现在体系结构上。所有同级人才类别构成上一层级的人才类别，而上一层级的人才类别又包含着下一层级中的所有人才类别。其中，分类原则是确定人才基本分类体系内容完整、层次分明的基石。

目前的人才基本分类体系的六个大类里：有两个大类，即高技能人才和社会工作专业人才未进行细分；有两个大类，即党政人才和农村实用人才，呈现两级结构（大类—中类）；两个大类，即企业经营管理人才和专业技术人才，则采用了三级结构（大类—中类—小类）。更重要的是，在分类的过程中，由大类到中类、由中类到小类，划分原则涉及组织性质、职业、岗位、工作性质，各不相同。从高到低逐级包容的宝塔形或梯形结构的人才基本分类体系尚未真正建立。

（二）人才群体缺失与交叉

人才基本分类体系要根据我国经济社会发展的基本状况，全面、客观、准确反映我国的人才发展现状。近十年来我国经济社会发生了巨大的变化，经济平稳快速发展，产业结构逐步调整和完善，各项社会建设全面推进。人才基本分类工作应该顺应和体现这种发展趋势，从各行业产业技术结构以及生产组织实际出发，观察分析人才结构的横向和纵向变动，要特别重视代表着先进生产力发展方向的人才类型，使其在人才基本分类体系中有所反映。但是，当前我国的人才基本分类统计体系过于强调继承性，依赖原有管理体制，创新性不足，分类标准模糊等问题一直没有得到有效解决，直接导致：

一是部分人才群体的缺失。以第三大类专业技术人才为例，其统计范围为“我国境内各类企业、事业单位、机关及民办非企业单位中从事专业技术工作的人员”，但是实际上进入全面统计数据的仅为公有制经济领域中的科学研究人员、工程技术人员、农业专业技术人员、卫生专业技术人员、教学人员，经济社会发展中大量分布的经济金融、法律社会、文学艺术体育、新闻出版文化专业人员都没有纳入进来。

二是大类之间存在交叉。例如，第二大类企业经营管理人才中的“规划计划、人力资源、市场营销、资本运营、财务审计、法律事务、质量安全环保”等人才，第六大类社会工作专业人才队伍中的“精神卫生、残障康复、应急处置”等人才，实际上都是第三大类专业技术人才的组成部分；第五大类中部分“技能带动型”农村实用人才，即具有制造业、加工业、建筑业、服务业等方面的特长或技能的农村实用人才，与第四大类高技能人才存在交叉。

（三）同一类别中技能水平跨度大

人才基本分类工作要在遵循人才成长与培养开发规律的基础上，运用科学分类方法与技术，对现有人才进行划分与归类。合理设定技能水平等级，科学、准确地描述不同类型人才的资历水平、技能水平，这是各国在进行人力资源统计时的常见做法。在分类体系中设计维度，体现各类人才的技能或能力要求、专业要求、教育资历、职业资历要求，不仅有助于更好地描述、确定各类人才统计范围，还能对人才的培养和开发起到一定的导向作用。

当前，我国的人才基本分类体系大类跨度大、覆盖群体广泛。这一问题在第三大类专业技术人才的分类中尤为突出。对比国外职业分类和我国人才工作实际，“专业技术人才”大致相当于《国际标准职业分类》中的“专业人员”以及“技术人员和专业辅助人员”两个大类。截至2019年底，我国专业技术人才总量已经达7839.8 万人。以“卫生专业技术人员”为例，既包含了“临床和口腔医师”技能水平要求高的职业，也包含了“护理人员”技能水平要求相对低一层级的职业。分类过粗使数据的精度和应用价值大打折扣。

（四）人才基本分类与统计衔接不畅

当前的人才基本分类统计体系，由于分类原则、分类标准、操作化定义的缺失，以及与职业分类缺乏对应，再加上受管理体制影响，导致人才统计难以通过我国目前的统计体系实现。人才基本分类与已初步应用职业分类的人口普查、城镇劳动力调查、薪酬调查等工作难以衔接，进而造成了人才统计数据的可用度不高。

一是统计数据有较大缺失。特别是非公有制领域人才总量大，企业经营管理人才、专业技术人才、农村实用人才分布广泛，但是在当前的统计体系中，均采取了简单抽样调查或测算的模式，至今我们也没有掌握这部分人才群体的规模、素质、结构等准确统计数据。

二是统计数据不连续。除了党政人才、事业单位管理人才、公有制经济领域的企业经营管理人才、公有制经济领域的企业和事业单位专业技术人才统计工作有连续性外，其余人才的统计工作均未连续进行，缺乏最新人才统计数据。相对于经济、科技、教育、文化、体育、人口等方面每年开展相关统计且都有统计年鉴而言，人才统计工作滞后问题非常突出。

三、国外人力资源分类统计的经验借鉴

由于历史文化、经济社会发展水平、人力资源开发制度、教育制度和统计制度的不同，世界各国（地区）所采用的职业分类、人力资源分类和统计方式各有特色。从国际劳工组织和世界各国的职业分类和人力资源统计情况来看，以下经验值得借鉴。

（一）参照国际标准职业分类建立本国标准职业分类体系

第二次世界大战以后，世界许多国家分别建立和制定了符合本国国情的职业分类体系或职业分类词典。除此之外，国际劳工组织也积极推动职业分类工作的开展。综合各国标准职业分类和国际劳工组织的《国际标准职业分类》，呈现以下特点。

1．职业分类结构与国际标准职业分类大体一致

为了指导各国修订和完善其职业分类、便于统计数据的交换和共享，1949年国际劳工组织通过了《国际标准职业分类（草案）》（International Standard Classification of Occupations，ISCO），1958年《国际标准职业分类》出版发行，后经1968年、1988年、2008年几次修订，现已成为很多国家建立本国职业分类体系的蓝本（见表4、表5）。

表4 ISCO 各版本的结构比较

表5 部分国家职业分类大类结构

2．以技能水平和技能专业化程度作为分类依据

分类依据与标准是职业分类的核心。通过梳理代表性国家职业分类的基本原则可以发现，工作内容和职责、技能水平、教育背景（专业领域）、行业等是一些国家开展职业分类的重要判断标准。总体来看，各国在分类时都会参考国际劳工组织的分类原则和标准。

ISCO-08 的分类依据为技能水平（skill level）和技能专业化程度（skill specialization）。其中，技能是履行既定工作任务和工作职责的能力。技能水平是一个职业所应履行的任务、职责的复杂性和范围的组合，主要是指该职业的工作性质、需要的教育和正规培训的等级、在职培训和既往职业经验。技能专业化程度主要是指一个职业所需的知识领域、使用的工具和机器、所处理或加工的材料以及所生产/产出的货物和服务类型。在职业分类“大—中—小—细”的结构中，技能水平通常用于大类的分类，技能专业化程度通常用于中类、小类和细类的分类（见表6、表7）。技能水平标准在应用时，更多的是考虑其工作性质，而不是非正规的教育和培训要求。①

表6 ISCO-08 大类与技能等级对应

表7 英国标准职业分类（2000）大、中类的技能级别

3．专业人员、技术人员和专业辅助人员分类

从ISCO 和各国分类情况来看，“专业人员”与“技术人员和专业辅助人员”各自为一个大类，见表4、表5。根据ISCO-08，“专业人员”（professionals）能够增加现有知识量，应用科学或艺术概念和理论，系统性地传授前述知识；或者参与到任何这些活动的组合当中，其胜任能力要求达到第4 级ISCO 技能水平。“技术人员和专业辅助人员”（technicians and associate professionals）执行与科学或艺术的概念和操作方法以及政府或商业法规的研究和应用有关的技术和相关任务，其胜任能力要求达到第3 级ISCO 技能水平。②

专业人员、技术人员和专业辅助人员的技能水平与教育水平相联系。根据“ISCO 技能等级与国际教育标准分类（International Standard Classification of Education，ISCED-97）对应表”，第4 级ISCO 技能水平相当于教育的5a、6 级，第3 级ISCO 技能水平相当于教育的5b 级。虽然国际教育标准分类2011年又进行了更新，但是ISCO-08的技能等级与教育等级的对应关系大致不变（见表8）。

表8 ISCO-08 技能等级与国家教育标准分类对应

（二）以统计应用为导向设计分类体系统计和配套应用体系

从各国实践来看，分类的主要目的在于，将劳动者归入相应类别，以此为基础来提供一个数据收集机制。产生统计数据是进行分类的主要目的。因此，除了分类体系本身的设计，为了提高使用的便利性，各国普遍重视其统计运行机制及配套应用体系的建设。

1．分类体系构建与统计运行机制建设统筹推进

以美国为例，从1980年开始，其《标准职业分类》逐步实现了职业分类信息与劳工就业统计、人口普查、国家薪酬调查、教育培训调查和科学与工程职业统计等多个联邦政府统计项目联动，有关劳动力统计、就业和薪酬等职业数据利用逐步最大化，便于企业、社会和公众通过《标准职业分类》获取所需要的职业活动信息。根据美国《标准职业分类》（2018）使用指南，所有联邦政府机构发布的职业统计数据必须使用《标准职业分类》（2018），同时鼓励地方政府机构使用《标准职业分类》。

2．明确职业与职位的对应关系

在美国《标准职业分类》中专门设置了《职业与职位直接匹配目录》（Direct Match Title File）（见表9），列出了与《标准职业分类》职业细类相对应的几乎所有的职位名称，供查询并定期更新。

表9 美国标准职业分类中“职业与职位直接匹配目录”示例

3．多种聚类满足不同的统计需要

分类可以更加细分和扩展，美国《标准职业分类》编码体系设计允许用户在六位编码后附加两位数字，用以描述细类下的职业；也可以更加聚合，美国《标准职业分类》同时提供了对23 个大类的13 组和6 组的分类方式，用以描述更高聚类（见表10、表11、表12）；联邦部门也可以在征求标准职业分类修订政策委员会同意后，根据统计需要调整聚类方式。

表10 美国标准职业分类大类结构（23 个）

表11 美国标准职业分类（2018）13 组中级聚类

表12 美国标准职业分类（2018）6 组高级聚类

（三）以标准职业分类为基础开展人力资源分类与统计

从国际比较研究的情况看，各类国际组织和各国通常会突出“职业”属性，以标准职业分类为基础进行人力资源分类与统计。标准职业分类虽然损失了一定的独特性和动态变化性，但是有助于提升数据的兼容性、共享性，也有助于政策的制定和实施。

1．人力资源分类突出“职业”属性

“职业”属性是劳动者社会活动的重要属性。各国和国际组织在开展人力资源统计与分类工作时，通常会突出人力资源的“职业”属性，以职业分类为基础进行概念和范围界定。一般会有以下两种情况：

一是普遍的人力资源统计，通常会直接使用职业分类作为统计基础。如美国人口统计局的美国社区调查（American Community Survey，ACS）、劳工统计局的职业就业统计（Occupational Employment Statistics，OES）以及人口统计局和劳工统计局联合开展的当前人口调查（Current Population Survey，CPS）等主要人力资源统计都将“职业”作为一个重要的调查项目，并以《标准职业分类》为基础进行调查。

二是特定的（产业/行业/领域）人力资源统计，通常会以职业分类为基础界定范围进行统计。以世界卫生组织对“卫生人力资源”的分类为例，世界卫生组织在界定“卫生人力资源”时，以《国际标准职业分类》（ISCO-08）为基础界定相关职业，包含卫生专业人员、助理卫生专业人员、卫生服务个人护理工作者、卫生管理和支持人员以及其他未有分类的卫生服务提供者五个大类，每个大类明确界定所含的职业细类。

2．人力资源分类结合“教育”属性

以美国“科学与工程劳动力”统计为例，美国科学基金会（National Science Foundation，NSF）使用“科学与工程劳动力”的概念来衡量美国的科学家和工程师劳动力规模，在统计中，该概念有两种统计口径：一是指任何领域的大学毕业生从事科学与工程或科学与工程相关职业的个人，通过界定美国《标准职业分类》中的相关职业细类实现；二是指在任何科学与工程或科学与工程相关领域至少拥有学士学位（或更高）的个人，通过界定美国《学科专业分类目录》中相关学科和专业实现。两种方式相结合来反映该领域人力资源的现状与潜力。

四、基于职业分类的人才基本分类统计建构

借鉴职业分类视角，以《中华人民共和国职业分类大典》（以下简称《大典》）为基础，对现有的人才基本分类框架进行调整，总体目标是构建合理反映我国人才发展现状的、逐级包容、逻辑完整的人才基本分类体系。在基本原则上坚持：一是保持稳定，总体上承接现有人才的内涵。二是突出衔接与统计应用，能够明确目前人才基本分类与《大典》职业分类的关系，明确所包含的职业范畴。三是突出岗位属性，以人才所在的岗位、实际从事的工作而非受教育水平或资格（资质）来判定其人才类别。四是突出国家认可的技能水平，对技能人才的判定依据其是否达到国家认可的相应的职业技能等级。具体如下。

（一）以职业分类为基础划定人才范畴

要结合新时代发展的需要进一步明确新时代人才的内涵与边界。依据《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》所确定的人才内涵，以人才基本分类为基础，承接目前人才基本分类统计的人才主体，补充缺失人才群体，明确我国人才范畴。结合《中国人才资源统计报告2015》已有的人才类别的操作化定义和2015 版《中华人民共和国职业分类大典》中的职业分类和职业描述，将各个大类职业范畴调整如下（见表13）：

表13 对现有人才基本分类体系的调整

新的分类（见表14）具体来看包含：

表14 基于职业分类的人才基本分类体系

1．第一大类：管理人才

基于“党政人才”和“企业经营管理人才”主体，以《大典》为基础，借鉴国际经验，设立“管理人才”大类，包含两个中类：

（1）单位负责人。内涵是指在中国共产党机关，国家机关，民主党派和工商联，人民团体和群众团体、社会组织及其工作机构，基层群众自治组织，企业、事业单位中担任领导职务并具有决策权、管理权的人才。统计范围为《大典》第一大类“党的机关、国家机关、群众团体和社会组织、企事业单位负责人”。

（2）一般管理人才。内涵是指在中国共产党机关，国家机关，民主党派和工商联，人民团体和群众团体、社会组织及其工作机构，基层群众自治组织，企业、事业单位中除单位负责人以外的，在管理岗位上从事经营管理工作的人才。统计范围为《大典》第二大类“专业技术人员”下的战略规划与管理、规划计划、人力资源、市场营销、资本运营、财务审计、生产管理、质量安全环保、行政管理等相关职业。

2．第二大类：专业技术人才

内涵是指在各类单位中从事科学研究和专业技术工作的人才。统计范围为：《大典》第二大类“专业技术人员”中除去“一般管理人员”的职业。中类划分与《大典》一致。

3．第三大类：行政、安全和消防高技能人才

内涵是指在公共管理和社会组织机构中，从事行政业务、行政事务、行政执法和仲裁等工作、具有较高技能水平的人员。统计范围为：《大典》第三大类“办事人员和有关人员”中获得一、二、三级职业技能等级证书的技能人才。

4．第四大类：社会生产服务和生活服务高技能人才

内涵是指从事商品批发零售、交通运输、仓储、邮政和快递、住宿和餐饮、信息运输、软件和信息技术以及金融、房地产、租赁和商务、技术辅助、生态保护、文化、体育和娱乐等社会生产服务与生活服务工作、具有较高技能水平的人员。统计范围为《大典》第四大类“社会生产服务和生活服务人员”中获得一、二、三级职业技能等级证书的技能人才。中类划分与《大典》一致。

5．第五大类：农、林、牧、渔业生产高技能人才

内涵是指从事农、林、牧、渔业生产及辅助生产工作、具有较高技能水平的人员。统计范围为《大典》第五大类“农、林、牧、渔业生产及辅助生产的人员”中获得一、二、三级职业技能等级证书的技能人才。中类划分与《大典》一致。

6．第六大类：生产制造技能人才

内涵是指从事产品生产及设备制造、矿产开采、工程施工和运输设备操作工作、具有较高技能水平的人员。统计范围是指《大典》第六大类“生产制造及有关人员”中获得一、二、三级职业技能等级证书的技能人才。中类划分与《大典》一致。

（二）构建“大—中”两层人才基本分类结构

明确大类中类分类原则。改变按照行业、产业或所在单位的所有制形式等划分依据，大类划分依据为知识技能的专业性和知识技能水平，中类划分依据为知识技能的独特性。

建立“大—中”两层人才基本分类结构。确定明确的大类和中类分类标准，形成逻辑统一、形式一致的人才基本分类结构。大类包含中类，形成一个从高到低逐级包容的梯形结构模式。所有人才中类构成上一层级的人才大类，而人才大类又包含着下一层级中的所有人才中类。中类与《大典》中类相对应。

建立人才基本分类编码系统。可设计为四位数编码，前两位为人才大类，后两位为人才中类，建立人才编码与《大典》职业编码、《职业分类与代码》的对应关系。

图1 基于职业分类的人才基本分类编码结构

（三）设计人才基本分类体系配套机制

编制《人才基本分类与职业分类对应目录》《职业与岗位（职位）对应目录》。由于用人单位的岗位（职位）名称、《大典》职业名称、人才基本分类中的名称不一致，使得统计实践中难以判定受访者的职业归属，建议借鉴美国标准职业分类做法，建立这一工作机制并进行动态更新。

提供多个聚合度的人才基本分类体系。根据应用目的的不同，需要不同聚合度的人才统计数据。同一性与差异性是人才各种特征的两种表现形式，在划分人才类型的过程中起着不同作用。著名生物学家、分类学家陈世骧[6]把有关事物分类思想归结为：“万物虽众，但均有共有别。推而共之，可以类上归类。推而别之，可以类下分类。共性是归合事物的根据，特性是区分事物的根据，一切分类都是通过共性与特性的对立对比而进行的，生物如此，非生物亦是如此。”我们可以从人才的共性特征（同一性）出发，对人才进行归合；也可以从人才的个别特征（差异性）出发，对人才进行细分。建议借鉴美国《标准职业分类》的做法，对于重点人才群体提供不同聚合度的分类模板，如对于专业技术人才，可以根据需要对科学研究人员、工程技术人员进行更细的划分。