服务全民终身学习资源共享共建机制研究

刘福霞，刘国伟

（1.河北开放大学， 河北 石家庄 050080； 2.西安科技大学， 陕西 西安 710600）

2021年3月31日，教育部副部长宋德民在国新办深入贯彻“十四五”规划纲要发布会上表示，“十四五”时期将完善服务全民终身学习的教育体系，多渠道扩大终身教育资源。与终身教育体系相比，服务全民终身学习体系是一次全方位的升级，其发展规模、结构都是对前者的规范和有效补充。构建服务全民终身学习的教育体系，会使改革发展成果更多惠及全体人民，满足人民日益增长的美好生活需要。服务全民终身学习教育体系的完善，学习资源建设和优化配置无疑是重要环节和基础保障。没有各级各类学习资源的有效供给，服务全民终身学习教育体系建设就会成为空中楼阁。

一、服务全民终身学习资源的内涵建设

服务全民终身学习教育体系，囊括学习者人生各个阶段的学习，涵盖不同横切面上不同形式及类别的教育，时间长、跨度大、范围广，所需资源数量庞大，建设起来占时、耗财、费力；同时建设过程牵涉部门众多，既需要顶层设计，更需要各方有效配合。为加强资源合理配置，构建政府全面统筹、市场有效介入、社会广泛参与的终身学习资源共享共建机制是必然要求，以借助全社会力量对各类资源进行整合利用，解决财政资金压力，缩减城乡和地域之间的教育资源配置差异。这种共享共建机制对于社会闲置资源的盘活、优质学习资源的推广、财政压力的缓解及建设全民终身学习服务模式新业态都具有十分重要的实践意义。

1.服务全民终身学习资源的界定

终身学习是指通过一个不断优化的支持体系来发挥人类潜能，并持续激励他们去获得终身所需的全部知识、价值、技能与相关理解的人类自我提升进程。依照我国学者厉以贤、吴遵民、潘懋元的论述，终身学习更强调从“需求侧”视角来界定教育制度、教育内容以及教育方式的资源供给。服务全民终身学习就是对学习者“需求侧”的积极回应，其资源建设是对学习者学习自觉性、学习习惯、多元学习需求的结构性建设，也是对教育者“供给侧”的治理改良。[1]可以说，服务全民终身学习资源应是与学习者“需求侧”合理匹配的政策环境、课程建设、供给服务及措施保障。

2.服务全民终身学习资源的研究现状

2001年，美国麻省理工学院在互联网为世界各地学习者提供免费课程资源，开启了世界课程资源免费共享的先河。之后大批企业、学校争相效仿，我国也快速加入其中。2002年，浙江大学、西安交通大学等26所高校建立“西部高校优秀教育资源共享体系”，开启相互共享优质教育资源的尝试；2006年，人大附中牵头成立国家基础教育资源共建共享联盟，开启我国基础教育资源共享的先河；2010年，网易推出“全球名校视频公开课项目”，国外视频公开课开始全面进入我国国内市场；2011年，教育部组织网上精品课程视频公开和资源共享；2014年，清华大学“学堂在线”获得edX课程大陆地区唯一授权，成为国内首个推出MOOC平台的大学。同时政府、高校还进行了中国知识基础设施工程（CNKI）、国家基础教育资源网（CBERN）、国家现代远程教育资源网、中央电教馆资源中心、K12教育资源库等建设。

结合资源共享共建方面的实践，国内学者进行了相关的机制探索。学者周岩于2009年提出建立以政府为主导、以学校为主体、以民办非企业性质的教研中心为运营主力的多方合作区域网络教育资源共建共享机制；胡小勇于2010年提出市、区、校三级建设主体协调联动策略；熊才平于2010年提出政府主导、企业开发、学校应用的资源开发模式；李文莉于2010年提出资源共建共享管理机制应包括申报立项机制、规范标准机制、管理服务机制、质量监控机制、激励表彰机制和项目创新机制；蔡定于2011年提出学区教研、区域教研和校本教研并行的一体双翼知识资源共享管理机制。

二、服务全民终身学习资源共享共建的基础与优势

1.国家政策环境的支持

2015年，党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，新发展理念紧扣我国社会发展中的主要矛盾变化，以引领经济的高质量发展为目标和要求。服务全民终身学习体系的建立，是以促进我国经济社会的持续健康发展为目标，是新发展理念在服务全民终身学习资源共享共建方面的集中体现和政策延伸，服务全民终身学习资源共享共建机制探索具有坚实的政策基础和创新意义。

2.实践与研究成果的肯定

在学习资源共享共建的实践探索与理论追溯上，国内外学者在社会价值等更多方面给予了肯定和支持。比如国内学者祝智庭认为，大众参与自发创建资源，利于将社会智力资源转化成学习资源；张邵丽认为，可将众筹众创模式用于解决高校科研项目体系庞大、需汇聚大量资源进行实施的问题；余亮提出众创教育资源可以最大程度地解决数字教育资源建设中孤立建设、无效供给、无法提供优质资源等问题。美国学者亨利·埃茨科威用三螺旋概念解释大学、产业、政府在资源建设上的良性合作关系。简言之，国内外关于学习资源共享共建的研究与实践已比较广泛，资源建设中的社会角色参与及互助互利、共享共建模式已得到关注和认可，主流诱因和目标预期可归纳为：通过全社会力量的共享共建，来避免资源的分割性、独享性和重复配置。尽管如此，共享共建模式在服务全民终身教育资源建设领域的研究与实践尚未深入，而关于服务全民终身学习资源共享共建机制的利益价值链以及与之匹配的政策支持、资源聚合方式等问题更需逐项解决，这也正是本文探讨的重心和意义所在。

3.服务模式新业态的创新

采用共享共建模式进行资源建设，是借助全员力量对社会资源进行整合、利用，既可有效解决资金不足问题，又可满足用户多样化、个性化学习需求，从根本上调动学习者的积极性和创造性。这种模式将彻底改变传统的学习资源自产自销模式，成为解决资源供需瓶颈的有效手段。目前，共享共建已成为互联网背景下一种新型资源供给方式，通过不断生成持续迭代进化的海量优质教育资源，来提高数字学习资源的采用度、可信度和聚合度，对于社会资源的整合、优质资源的建设、资金压力的缓解、建设服务模式新业态具有重要意义。

三、服务全民终身学习资源共享共建的瓶颈问题

经过改革开放四十余年的发展，我国基础教育、高等教育、成人与职业教育已形成相当大的运行规模，并已积累了数量可观的学习资源。但在资源共享共建协同创新方面，与真正意义上的世界级教育产业群相比，我们的差距或者短板依然明显，主要表现在以下几个方面：

1.学习资源共享共建的政策指引工具缺失

对于服务全民终身学习资源的共享共建，由于缺乏国家层面的规划纲要明确指引，导致目前缺乏有效的政策工具落实共享共建参与主体之间的职能分工、空间部署及利益划分。服务全民终身学习资源的开发建设是一项系统性工程，具有很大的工作量和很长的周期性，需要借助多方的长期通力合作。资源共建主体各方往往习惯于在政府主导下承担各自建设任务，在自主协同创新方面，由于无法获得来自政府方面的价值预期和政策指引，相互之间又缺乏信任基础和利益分割承诺，因此很难自主构建有序化、市场化、健康化的资源共享机制。[2]

2.体制内单位共享共建协同创新的意识不高

创新意识不够的问题，突出表现在体制内单位，比如高校、科研院所。我国在计划经济体制下形成的学校，是以条块分割为标志的部门所有办学体制和管理体制，学校教育资源具有浓厚的专属性。学校不具有让其他社会机构和社会成员利用其资源的制度和机制。同时，高校内部以及高校之间的竞争意识也极强，他们大多不愿放开各自特有的优势资源，也不愿响应新时代资源共享发展的理念向社会开放，唯恐共享之后会对本校发展不利。这种担忧和狭隘导致优质学习资源的共享共建与协同创新陷入新障碍。

3.社会力量参与学习资源共享共建的程度不够

在学习资源建设方面，我国仍以学校、培训机构和教育信息化企业为主。近年来，大量优质教育资源虽然显著提升，但资源供给主体同质化现象也不容忽视。教师是学习资源建设的中坚力量，他们响应学校或教育管理部门的行政命令或项目招标来建设学习资源，建设学习资源的积极性明显不足；而且受教师信息技术应用能力的影响，学习资源建设的低水平、重复性现象较为突出[3]，导致资源供给与使用者之间的鸿沟不断扩大。在服务全民终身学习的宏伟蓝图中，学习资源供给来源势必要首先突破学校局限，引入社会教育资源作为重要补充。在互联网时代，学校早已不再是知识垄断者，网络社会中的任何个体都有可能成为知识的生产者。因此，推动社会力量参与学习资源供给，会有利于改变学校“单打独斗”的传统教育格局，最大限度地激发社会个体的能力、热情来共享教育成果。

4.优质学习资源共享共建的管理制度缺失

在政策法规方面，服务全民终身学习资源的共享共建环节存在明显的管理制度缺失，比如优质学习资源建立的原创性、协同性、价值性无法得到有效法律保障。此外，共享共建各方的合作协调机制尚未触及，共享共建主体间功能的细化问题，各个参与主体重点建设什么、分享什么，都难以形成细化的功能划分和政策单元。因此，服务全民终身学习资源共享共建有关的法律法规亟须完善，无论是顶层设计还是执法细节，其缺失或疏漏都会为共享共建及相关工作的开展带来不便，更会逐渐消磨资源共享共建参与者的创新热情和支持力度。

5.服务全民终身学习平台建设缺乏机制保障

在资源共享平台建设方面，目前仍是各自为战居多，存在资源匮乏、资源质量不高、资源相关性和共享性差、自建资源相对不足等问题，彼此之间难以真正建立起共享共建的有效机制。共享资源的前提是共建资源，资源共建包括了建设资金的共筹与运营成本的共担，其中必然涉及两大机制：一个是共建平台的发展机制，解决共享各方承担的资金比例、参与方式、享受权利等实际运作和权责问题，这是目前共享共建公共服务平台中的最大难点[4]；另一个是平台本身的运营机制，解决共享共建平台本身的运营效率问题。现在建设的大多数公共服务平台都属于公益性质，在运营管理上都存在先天性不足问题，需要引入更具活力的市场化模式来承载跨行政区域资源共享共建平台的运营管理和公共服务，目前并无成功案例可借鉴。如果以上这些关键问题没有解决，没有积极有效的保障机制，即使建立了资源共享共建平台，也会成为空架子。

四、服务全民终身学习资源共享共建的机制探索与政策建议

为解决上述五大短板，必须摒弃传统的教育竞争模式，强化发展共享，按照市场决定资源配置的原则，在破除行政壁垒、加强顶层设计、激发一体化功能、建立健全区域利益协调机制等方面进行更大力度的改革创新和政策供给，因此本文提出如下构想和建议。

1.服务全民终身学习资源体系建设框架

服务全民终身学习资源体系应从五个方面进行内涵建设和规划完善：一是建设良好的基础保障设施，此举有利于学习者认同感、学习意识和能动性、价值感的形成；二是稳固的资源建设力量，资源建设力量的强大、稳定性和持续性是支撑学习者终身学习的基础和保障；三是有效协作的共享共建机制，采用市场决定下的资源价值对等交换方式，来吸引社会力量的介入；四是协调运行的一体化支撑平台，打破资源壁垒，进行有效的平台开发使用、管理维护以及利润分割；五是健全的政策和社会保障，加速资源建设参与主体选择正确的发展方向和合作模式。

2.服务全民终身学习资源共享共建的政策建议

（1）加强顶层规划设计，实行政府全面统筹。要充分发挥“十四五”规划的引领推动作用，结合“十四五”规划关于服务全民终身学习体系的要求和设想，建议在国家教育主管部门指导下，组织开展服务全民终身学习资源开发建设的专项规划编制工作，从家庭教育、基础教育、高等教育、成人教育和老年教育六个方面，分阶段进行专项学习资源建设规划编制工作。这项工作难点在于准确把握新时期社会变革对服务全民终身学习资源体系建设的影响，客观评估学习者的诉求和资源共享共建的机制优势，对标国家战略任务，提出各个阶段学习资源建设的空间分工准则和运行体系[5]，从而绘制资源建设空间图谱。

（2）创新利益协调机制，调动社会广泛参与。建立服务全民终身学习资源共享共建机制，必须建立有效的职能分工模式以及相应的政策协调工具，其中最核心的部分是如何发挥高校、科研院所、教育集团等学习资源建设优势各方的引领作用，建立健全能够保障共享共建各方利益的协调机制及其政策。解决这一问题的政策路径，就是要加快探索推出财税一体化、股份制合作政策，形成有利于资源共享共建各方自由合作和高效配置的良好环境。

（3）拓展资源开发模式，形成社会良性循环。2002年，联合国教科文组织明确提出开放教育资源问题，指出使全球获得高质量的教育，是建设和平、可持续社会和经济发展及跨文化对话的关键，为此美国率先与多方组织机构合作进行开放教育资源的推广。在我国，在服务全民终身学习资源建设方面投入热情的企业也并不在少数，为我国教育资源研发注入了更多的新鲜血液与技术。因此，摈弃单纯国家建设资源模式，接受社会资源的救济，从思想上彻底认可教育发展社会参与模式，是学习资源共享共建能够良性发展的前提和保障。

（4）建立市场化利益分割机制，增强分工合作。能够实行共享共建学习资源的集群之间，自然会形成一个现实或虚拟存在的资源交换专业市场和行业标准，将集群内汇聚的优质资源和产品进行评价定位。通过专业市场的统筹协调，共享主体之间会认真评估自己的资源建设地位和行业排行，从而根据自己的建设目标妥善给出合作条件、未来的盈利占比和获取方式，并按照合作中的分工部署，心甘情愿提供各自的优势人才、资本和服务。

（5）搭建一体化支撑平台，吸引市场有效介入。搭建一体化资源建设支撑平台，体现资源共享共建，其核心是借助一体化平台运营来推动资源共享共建、服务学习者机制创新，包括研发投资、分工布局、产业创新、成果转化、专利收购、产业孵化、资源制作、产权转让等，并由此获得必要盈利和增值，从而促进一体化平台对服务全民终身学习体系建设的强大动能和支撑。