以人民调解制度解决草场纠纷的现状分析和思考

刘羽茜

西藏大学，西藏 拉萨 850000

一、我国草地资源和畜牧业发展的现状

我国是牧业大国，草场面积辽阔。其中草地主要分布在西藏、内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川等6个省份，这六个省份的草地面积，占全国草地的94%。围绕草场而发展的畜牧业与旅游业，对地区的经济有着较为重要的影响。以青海省为例，据青海省人民政府网公布的数据，青海省全年生产总值（GDP）3005.92亿元，其中畜牧业产值达295.12亿元，占比达9.8%。而2020年，我国乳制品产量累计值达2780.4万吨，期末产量比上年累计增长2.8%。乳制品正逐渐成为中国国民日常食品饮料消费中不可或缺的一部分。消费量规模增长迅猛。

而与发展前景广阔的乳制品产业不相称的是，我国的草地面积从2010年的28731.4万公顷（430970万亩），到2020年的26453.01万公顷（396795.21万亩）。草地的面积下降了2278.39万公顷（34174.79万亩）。导致草地面积缩小的原因有很多，气候变化与人类频繁的活动，使得生态系统的自我调节和恢复能力下降。生态系统抵抗力下降也使得草原鼠害、虫害的发生概率也相对提高，最近许多牧场上报出现了抗逆能力更强的毒草，这些现象的发生，对当地畜牧业的可持续发展造成了恶劣的影响。

与此同时，为了避免草地面积进一步下降，地方政府采取退牧还草的保护环境政策，比如安排草原围栏建设任务，轮牧休牧等手段，可持续性地开发利用草地。这也使得可以支持牧民放牧的草地面积进一步下降。在畜牧业的蓬勃发展下，草场面积的缩小，无疑会使得人与人之间因为牧场而产生纠纷。因此，研究高效的解决草场纠纷的方法，提高纠纷的解决质量，也变得更加紧迫和重要。

二、人民调解制度解决牧场纠纷的优势

第一，能够解决因地理因素造成的偏远地区缺少及时的司法干预的问题。古代因为交通等问题，有“皇权不下县”一说。现代，国家在交通等基础设施方面投入巨大，象征国家公权力的司法机关等能够对牧区的秩序稳定起到维护和保障的积极作用。但是牧区的草场的面积普遍在几十甚至上百公顷，集中连片大范围的无人区，使得公安机关难以做到如大城市的几分钟之内到达纠纷现场。而且草场纠纷的特征决定了，如果不能在纠纷发生的前期及时发现并解决矛盾，经过长时间酝酿，矛盾不仅不会化解，反而会使得当事人的关系进一步恶化，最后甚至会对基层稳定秩序带来恶劣的影响。基层群众自治组织的特点，决定了其可以较为及时地发现矛盾，并且能够及时处理。人民调解员一旦发现矛盾有扩大的趋向，能够在拖延矛盾爆发的同时，还能立即上报公安部门，从而避免较大冲突的爆发。

第二，能够有效降低群众处理矛盾的成本。我国草场主要集中在中西部，许多地区刚刚脱贫摘帽不久。这决定了，司法资源也是较为稀缺的。处在远离城市的牧民在从事牧业生产的同时，不易抽出大量的金钱与时间去法院进行司法诉讼。种种因素，使得牧民对以司法诉讼的途径来解决矛盾的方法较为排斥。如果一味要求以法律诉讼手段解决相关问题，这无疑会在给双方带来沉重负担的同时，也会使得邻里之间的关系变得更加紧张。人民调解制度成立的原则和目的就是“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”。［1］这一成立初衷就是为了使得矛盾不出远门，就地快速解决。《调解法》规定，人民调解员在调解时不得收受、索取财物。而且人民调解是免费的具有公益性质的非诉讼纠纷解决途径。这种规定确实较为符合牧区群众的实际需要。

第三，许多牧区有以调解方式解决民事纠纷用的历史。深入群众、深入农村的类似马锡五审判方式在我国许多地区都有类似的模式。儒家的“非诉”“求和”的思想影响下，人民追求和谐稳定，村落成员之间紧密关联、高度依存。在处理纠纷时，当事人尤为注重彼此关系的修复以及社会秩序的和谐。发生民事纠纷时，通常会请村庄内有威望的老人、乡贤、读书人等被认为是睿智且具有一定社会影响力的人物，来解决矛盾纠纷。如今牧村的村民之间发生了矛盾，如果是琐碎纠纷不大的，一般会通过协商解决，比如两个人或者共同的近亲属来协商出一个满意的结果，如果还不行，就去村委会，寻求人民调解员或者相应的驻村干部，调解协商。只有在以上都不能有效化解矛盾的情况下，最后才会进行诉讼。普通民众采取司法诉讼的途径来解决纠纷，从而实现自身的权利救济，通常情况下是最后的手段。而也正是这种心理，使得人民调解在青藏高原地区有着天然的生存土壤和发展空间。

第四，人民调解制度在程序性上比诉讼较为灵活，但是程序和实质也要依照法律，需要符合我国法律的精神。依照《调解法》的要求，调解员不能违背法律、法规和国家政策，而且并不阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。即使人民调解不能很好地解决矛盾，当事人也有通过诉讼、仲裁等其他方式进行纠纷解决的权利。村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生。以民主推选的方式推选出的人民调解员，通常是有一定威望的。通过调查，牧村中的人民调解员学历普遍不高，但是其通常是大姓出身，其家庭在该村庄具有家庭财产方面或者家庭成员数量等方面的优势，且其本人也为村民信服，言行较有威望。因为其通过民主投票而产生的方式，使得人民调解员通常和当事人的关系较为密切，这也决定了，人民调解员往往比政府机关更为清楚当事人之间的利益关系和矛盾冲突的内容。让其参与到纠纷调解中，处理结果通常会使得双方都较为满意。事实上，当事人选择人民调解委员会介入到纠纷之中，一定程度上也是为了自己的利益考虑。通过询问发现，草原承包经营证确认的面积与实际利用差距很大的现象普遍存在一些地区。这也导致了，如果当事人让国家机关介入到纠纷之中，可能会使得双方的利益都受到损害。因而双方都会偏好人民调解处理纠纷。

三、人民调解制度解决草场纠纷存在的弊端

第一，人民调解员自身素质问题。虽然法律规定，村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生。但是实际生活中，人民调解员一般由村干部兼任。他们的文化素质普遍不高。而随着经济发展，社会纠纷的种类越来越多，其所涉及的法律问题和纠纷种类也更加复杂繁多。在当地传承了成百甚至上千年的习惯法，其精神与内容，虽然可能并不违背现行的法律，而且可以做到在草场纠纷的处理上，更为适应人民的习惯和当地文化。但是如果只靠习惯法，或依靠法律原则处理矛盾，而缺乏明确的成文法律支撑的人民调解，很难真正地从根源上解决矛盾。

第二，人民调解员的主观因素对调解的消极影响。我国农村群众有着安土重迁的淳朴思想和浓厚的乡土情结。除了采取逐水草而居的全游牧式放牧的牧民，一般牧民世代居住在较为固定的住宅中。除非天灾人祸，少有迁移。而人民调解员源自人民，和群众的利益关系较为复杂。虽然《调解法》明确规定了，禁止人民调解员偏袒某一方。但是在调解过程中，想要彻底地使调解员摈弃对当事人的主观刻板印象，从而避免不公平的调解结果产生，这显然是不可能的。在实际的调解中，如果不能很好地处理这个问题，这会使弱势一方的利益受到损害，也会使双方的矛盾演化得更为激烈。

四、提高人民调解质量的方法

人民调解制度不能离开党的领导，也离不开社会各方的助力。人民调解制度能够有效提高地广人稀的牧区发生纠纷化解的能力，但是只有在各方的努力和维护下，该项制度才能在有效解决纠纷的前提下，最大限度地节约宝贵的司法资源。调解不能只靠“法律明白人”“人民调解员”，还需要法律援助、公证、司法鉴定等系统内职能全方位对接联动，建立“调解+律师+公证+仲裁+法律援助+行政复议”的内部联动机制，从而真正地实现矛盾纠纷化解“只进一扇门、最多跑一地”。［2］许多地区长期举办的送法下乡的普法活动，能够在强化农牧民对于法律的认识，一定程度上提高民众对自我权利的保护意识的同时，促使人民调解制度发生从“重人情”到“重法治”的积极转变。可通过调查走访，一些地方的“送法下乡”“普法日”活动只是走个过场，存在只停留表面、不注重实际的漏洞。因为法律专家偏向学术性的讨论，较为脱离普通牧民的日常生活，使得群众对普法活动的热情度不高。实地询问牧民，发现牧民们更偏好旁听流动法庭的案件，因为流动法庭审理的案件在实践中较为常见，而且形式较讲课形式更有“趣味性”。适合没有法律专业的背景的牧民。所以，如果可以将流动法庭和普法结合起来，就事论事，那么，取得的成效会比单纯发传单要好。

利用和发挥好互联网优势。对于情况复杂，难以解决的，或者解决方法不适合、难以调解的可以使用互联网，向当地的法院进行咨询，获得专业法律从业者的指示或者建议。通过吸收学习采纳专业的法律从业者的建议，人民调解员不仅可以提高调解的效率，而且也能够有效避免调解的结果不符合我国法律的规定。

人民调解员也有义务去主动地注意纠纷的状况。法律规定，人民调解委员会也可以主动调解，除非当事人明确拒绝。但是一些人民调解员怀着“多一事不如少一事”的消极心理。在草场纠纷发生时，不愿意主动去参与解决纠纷。而现实中，部分地区实行的双联户制度就很好地解决了这一问题。双联户制度大体可以概括为：农牧区的双联户是以10户人家为一个联户单位，并且每个单位的成员，民主推选出1位双联户长，联户单位每一户人家就是一个“双联户”。单位内部互相扶持互助，有利于稳定和生产。双联户长的重要任务之一就是维持所辖人家能够和谐相处。所以，在纠纷发生的时候，双联户长是有责任和义务协助人民调解员和执法机构与政府部门解决单位内“双联户”和他人引起的纠纷。双联户之间地理空间关系上密切相邻，彼此守望，所以矛盾在微末之间就可以被及时发现。因此，如果双联户长能够与人民调解员及时沟通，可以将矛盾在早期化解，避免酿成恶果。但是在实际立法方面，对于双联户长的权益保障，缺少实际的立法来支持。根据《调解法》，人民调解员在调解过程中，受伤甚至殉职，可以获得国家的补贴，亲属也可以享受到一定的待遇。而且人民调解员因从事调解工作，应当给予适当误工补偿。虽然双联户长可以享受到联户长补贴，但是却没有明确的立法来保障双联户长的其他的权益。

相关政府部门应深入基层和农牧民家中，全面排查涉及草牧场的矛盾纠纷，厘清草牧场权属流转等情况。［3］并且相关政府部门在指导人民调解工作时，人民调解委员会也需要给予行政、执法部门最大的便利。譬如，在政府部门走基层，下乡调研主动了解群众内部纠纷时，人民调解员应该及时上报基层自治组织内部有关的矛盾，摒弃“家丑不能外扬”的错误心态，与政府部门联合。同理，依照《调解法》，司法部门有义务为人民调解员进行培训。但是，通过询问相关人员，一些偏远地方的兼职性质的农村调解员的法律素养依旧比较低，因此，有一定的必要建立考核机制。如果能够在调解过程中引入评分的机制，并且设立相应的奖惩措施，那么就可以在调动人民调解员学习相关法律知识的积极性的基础上，一定程度提高人民调解员的调节水平，从而避免人民调解被人称为“和稀泥”的尴尬境地。

五、总结

草场纠纷普遍存在于牧区，如果不能及时处理，将会对社会的稳定带来威胁。当前我国农牧村正处于转型时期，人民调解在解决草场纠纷中发挥着重要的作用，但是，如果想要彻底地解决此类纠纷，需要相关的行政部门加强草原监管，进行草原划定工作，彻底地落实草原承包责任制。送法下乡和必要的人员培训也是不可少的。人民调解制度充分地调动了群众自发解决日常生活中的民事纠纷的能力，体现了党对于民主和民生的重视。人民调解制度，不仅充分地肯定了群众的自发性和能动性，也增强了党在基层的治理能力和治理基础。在确保社会和谐稳定的同时，也减少了司法成本的浪费。总体来说，对基层的治理有着长远的利益。