行政执法与刑事司法衔接中的环境犯罪制度探析

刘 帅

平顶山学院，河南 平顶山 467000

近年来我国持续加大环境保护工作，多措并举保障绿色发展，持续改善生态环境走循环发展之路。但是在司法领域中行政执法和刑事司法的衔接问题仍然在一定程度上影响了环保工作的顺利开展。所以不断健全和完善行政司法与刑事司法衔接制度的法律体系，成为重要的研究和讨论对象。

一、行政执法与刑事司法衔接制度建设困境

近年来我国在行政执法与刑事司法衔接（也称“两法衔接”）制度建设上取得了重要成果，例如新版《环境保护法》和《刑法修正案（八）》的顺利出台，都对环境违法犯罪行为给予了更严厉的打击。根据我国现行法律规定，如果行政部门在执法过程中发现所办理案件涉嫌犯罪时，应当立即将该案件移送司法机关处置，这其中就需要行政执法和刑事司法部门的密切衔接和配合。但是由于“两法衔接”围绕的多属于经济案件，所以在处理环境犯罪案件时容易出现衔接不紧密或者脱节的问题。基于此，如环境犯罪追诉难的问题就会比较明显。而之所以会出现上述问题，不仅包括技术领域的原因，而且也包括社会领域的原因，比如环境犯罪的隐蔽性更强或者环境犯罪与经济利益的关系更紧密等。除了技术和社会领域的因素以外还包括制度原因，也就是“两法衔接”不顺畅和不紧密。

综合来看，行政执法与刑事司法的衔接问题取决于环境犯罪的行政属性。基于刑法理论可以得出具有行政属性的刑法种类称之为行政刑法，而行政刑法会涵盖更复杂的法律关系，其中的主体既可能是行政案件中的行政相对人，又可能是刑事案件中的当事人。而且行政刑法所保护的客体，既可能是行政法所规定的社会公共利益，也可能是刑法规定的个人权利。从环境犯罪角度来看，其行政属性直接决定当事人危害环境的行为是否构成了犯罪，是否违反了行政法的基本规定。如此一来，在处理环境犯罪案件时先介入行政执法，之后再决定是否移交给刑事司法部门。因此刑事司法案件中就有可能出现行政执法干预的情形，尤其值得注意的是，很多的环境犯罪违法行为是经济利益事件问题的附属物。很多环境犯罪的违法案件由于行政化，所以就难以正式进入到刑事司法处理阶段。客观来说，我国环境保护有关部门拥有把环境犯罪案件移交给刑事司法部门的权力，但是在实际实践中就有可能会出现应当移交的不移交，最终导致“两法衔接”出现严重失衡现象［1］。

二、环境犯罪中行政执法与刑事司法衔接问题的主要原因

现阶段我国环境犯罪中行政执法与刑事司法衔接问题是客观存在，既有经济因素又有行政司法理念因素，具体内容如下：

（一）立法衔接不足

1.立法位阶低

现如今我国开展的行政执法和刑事司法衔接工作的规范依据，主要取决于以下三个方面的内容：第一个是行政法规，第二个是国家层面的规范性文件，第三个是地方层面的规范性文件。首先，立法位阶比较低，法律约束力不强。尽管“两法衔接”制度已经被写入十八大工作报告中，但该制度的最高立法位阶仅为行政法规。而且这一阶段该行政法规只是对“两法衔接”制度的总体思路进行了阐述，具体的实践性和可应用性仍然相对不足，所以在解决“两法衔接”问题和实际司法实践中仍然有不足之处。其次，无论是中央还是地方仍然比较缺乏较为完善的“两法衔接”制度法律体系。在2017年多部委联合出台的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（下称《办法》）中，对“两法衔接”制度的相关流程和具体内容进行了规定，具备一定的实践性和可应用性。但是在关于送案和受案主体、具体程序等领域缺乏更为详细的规定。所以我国各地方就要以《办法》为依据，根据自身实际情况而制定和实施更加详细的规定。最后，环境保护是近年来我国政府持续推动的工作，很多地方为了能够让“两法衔接”顺利开展，也颁布了许多的规范性指导文件但大多位阶低，内容的可操作性比较低。而且即便是我国很多的省份都成功建立并运行了“两法衔接”信息共享系统，但缺乏健全的配套制度，所以其中的数据也无法做到跨部门的开放和共享［2］。

2.配套制度不完善

首先，不够健全的责任追究制度。目前在已经围绕“两法衔接”制度而出台的规范性文件中，基本上是强调多部门之间的沟通和合作。但是却对于如行政执法机关不移交案件或者不接受检察机关的监督而造成的法律后果，没有进行明确的规定。这就导致了在追究责任上容易出现问题，而且也很容易导致制度运行难以持续下去。其次，缺乏可行的激励制度。可行的激励制度是推动制度快速运转的关键因素，而一旦丧失了激励性，就会降低制度执行人员工作的主动性，进而影响“两法衔接”制度有效发挥自身功能。

（二）环保执法责任大且风险大

因为环境犯罪具备行政从属性的特征，所以这就决定了环保部门应当优先处理环境违法犯罪的行为案件。从环保部门角度来说，他们向刑事司法机关移送的环境违法犯罪案件的数量越多，那么就证明环保部门自身在监督和预防环境犯罪工作中的效果越差。近年来中央持续加大对各地环境保护部门的问责力度，对很多环境犯罪违法案件中的行为主体会追究刑事责任。除了这部分人之外，对所有与该案件有牵连的生态环境部门人员也会追究责任。由此可见，环保部门工作人员有可能担心将所处理的案件移交到刑事司法机关后，对自己产生连带责任。所以为了保护个人的利益，在执法过程中所表现出来的积极性和主动性就容易受到影响。“两法衔接”的价值就不能够充分地发挥出来［3］。

（三）环境案件特殊

环境犯罪案件有很大的行政从属性，也有较为明显的专业性和技术性的特征，所以在处理环境犯罪案件时，行政机关往往拥有特殊的优势。

因为环境案件具备行政从属性的特征，所以各地环境保护部门就能够提前掌握有关环境案件的相关资料以及执法工作的信息。近年来我国绝大多数省份已经建成了“两法衔接”信息共享系统，但是由于该系统目前只承担着流通和交换数据的载体功能，在很多方面仍然存在着不足之处。比如关于数据录入主体、录入内容的具体标准和所录入数据的更新频率，以及关于所录入数据的使用和管理等领域。对于这些问题如果不能够及时地进行解决，那么将很容易导致信息共享系统的建立只是为了落实上级部门的要求，而难以起到真正的实践效果。

除此之外，环境犯罪案件有很明显的专业性特征和技术性特征，比如认定污染物、评估实际损失、确定环境犯罪案件出现的原因以及最终导致的影响等。关于上述问题就需要从专业的角度出发，科学地作出评判。除此之外，很多环境犯罪案件都是突发的，很难找到一定的规律，所以环保部门工作人员在执法中能否获取到可靠的证据或者所获取的证据对于判定责任产生多大的影响，会直接关系到该环境违法行为是否属于刑事司法部门处理的范畴。在实践操作中一些行政执法部门可能会利用自身所具备的技术领域优势，当处理一些环境违法犯罪事件时弱化其影响，从而削弱了检察机关监督效果。

三、环境犯罪中行政执法与刑事司法衔接制度的完善举措

根据目前的实际情况，“两法衔接”制度的运行多依赖于各级检察机关和相关部门联合出台的规范性文件，基于此背景未来要增强规范性文件的实践性。

（一）完善案件移送流程

1.送案主体

本文建议送案主体由环保部门政策法律部门承担，之所以会提出这样的建议，主要取决于两个方面的原因：第一，该部门的主要工作内容是根据有关法律来落实有关行政规范，所以该部门工作人员的法律知识较为丰富，在分析环境犯罪案件时更加专业。第二，该部门不属于执法部门，而属于二次审核部门，所以在处理环境违法犯罪案件时能够站在更加客观的角度去分析。

2.受案主体

在环境犯罪案件的“两法衔接”制度建设中，公安机关属于受案主体。因此由环保部门所移交的环境犯罪案件，由公安机关的相关机构受理将会是较为合理的选择。除此之外，考虑到由环保部门所移交的环境犯罪案件有可能会涉及立案监督的问题，所以所抄送的案件移送书应当送交同级人民检察院的侦查监督部门。

3.案件移送标准

我国各地环保部门移送环境犯罪案件的标准主要取决于两个方面的内容：第一，行政执法主体恰当，履职程序合法合规。第二，所获得的证据既要清晰又要合法，同时该证据证明了有关当事人或团体涉嫌破坏自然环境［4］。

从环保部门角度来看，行政处罚对行为人主观的判定标准要低于刑事案件，从而对行为人在主观方面是否达到涉嫌犯罪的标准的把握能力不足。由于当前我国加大对环境保护的监督力度，所以凡是有明确的证据证明了该行为人或行为主体涉嫌环境犯罪，那么就可以将案件移交给行政司法部门。

4.案件处理期限

为了能够使环境犯罪中“两法衔接”制度更加完善，就要对案件处理期限进行明确的规定和进一步的细化。同时把环境犯罪违法案件能否在规定的时间内有效地进行处理，作为相关部门的评价和监督原则和相关部门工作人员的考核标准，这一领域也是未来需要着重思考的问题。而且也要规定出有关环境犯罪案件并不能在规定期限内得到处理的惩罚措施，从而提高有关部门以及该部门工作人员的工作积极性，提高执法效率。

（二）完善证据收集和转化流程

行政机关在执法过程中对所收集的证据要进行转化，而转化的目的是为了能够有效满足行政证据的具体要求。但由于行政机关收集的证据有着不同的种类，所以转化方式也多种多样。因此未来应当有明确的证据转化标准、证据转化流程以及所承担的法律责任。

在行政机关所收集到的所有证据中，言词证据主观性更强。作证主体容易受到取证主体和取证环境等多个方面因素的影响，最终让其所表达的意思在不同的法律阶段会有不同之处。基于此可以参照《刑检规则》中有关条款的相应规定。

（三）完善“两法衔接”保障制度

1.提前介入制度

针对那些影响范围大、影响程度深、案情复杂的环境案件，检察机关认定必要时就可以提前介入，进而确保案件能够得到有效的处理。检察机关提前介入方式主要是以环保部门和公安机关召开联合会议，听取上述两部门对于环境保护案件的汇报情况的形式。但是对于一些案件是否涉嫌环境犯罪和对我国自然环境所造成的影响的多少等其他情况，还需要检察机关进行实地调查，努力保证提前介入的有效性和可行性。

2.立案监督机制

由于检察意见在监督职能中主要表现为“柔性行为”，缺乏法定的强制执行力，所以未来在有关规定中应当明确相应救济渠道。比如如果行政机关在没有正当理由的前提下却做出了拒绝履职的行为，那么就要采取可行举措来最大限度保障检察意见的强制力，给行政机关向检察机关提出异议的权利。

3.法律评价制度

法律评价制度主要是针对法律时限的评价，因此可从以下几个方面来开展工作：第一，对效果的评价。预先设定一个目标，如果所采取的法律手段能够达成预期的法律目标，那么就是有效果的，反之就是没有效果的。但效果评价并不是完全绝对化的，应当要根据实际情况来进一步进行衡量。第二，对效率的评价。在“两法衔接”制度推行过程中，法律实施效率的高低与环保部门等其他众多部门的工作效率以及与各部门的执法成本之间有着紧密联系。第三，对公平的评价。未来在推动“两法衔接”制度建设的过程中平衡性、公平性和效率性是极为重要的，既保障各个部门在处理环境违法犯罪案件时要有着较强的处理力度，而且也要保障各个部门在处理案件时具备较高的效率。第四，对法律手段本身的评价。“两法衔接”制度涉及环保部门公安机关和人民检察院，这几个部门在很多方面都有所不同。所以在制定法律规定时，既需要考虑到“两法衔接”制度在运行过程中的实际要求，又要考虑到各个部门实际的运行状况。

四、总结

“两法衔接”制度建设不仅对推动我国政府依法行政产生重要的积极意义，而且也符合我国全面依法治国的要求。虽然在具体实践中，围绕环境案件的各个部门之间有效配合和顺利衔接路径并不顺利，但是我国仍然持续加大“两法衔接”制度建设力度。相信未来主要司法和执法部门只要认真履职，积极配合，就能够使得“两法衔接”制度在处理环境犯罪案件时能够产生强大的作用。