国际银行流动性风险信息披露的法律制度研究

范 立

上海对外经贸大学，上海 201620

信息披露制度需要平衡两方的利益诉求，国际银行希望获取更大的营利空间以进行金融风险共同承担与市场自由竞争，而货币存款人或风险投资者则希望对自己财产安全的保护能够达到最大程度，因此银行监管机构应该协助企业或个人，以合理成本高效地解决公开披露国际银行流动性风险可能存在的问题。公开披露的内容应当提供真实准确的财务信息，以便于保障社会市场经济参与者对有关银行业务经营和市场风险责任的承担作出精准的评价。

一、国际银行流动性风险信息披露的内部控制

（一）《巴塞尔协议III》下银行内部控制的信息披露

巴塞尔协议鼓励采用内部评级法（IRB），即在银行内部必须首先建立完整的银行流动性风险管理框架，包括银行董事会、银行高级管理层以及各个分支机构的流动性投资风险管理评级体系。［1］依据《稳健的流动性风险管理和监管原则》下的原则三，银行高级管理层在内部治理结构方面，落脚点在于能够与银行风险承受能力相适应。［2］同时，还应对流动性风险的信息进行周期性的评估，并定期汇报给银行董事会。［3］

（二）我国国际银行内部控制下流动性风险信息披露的问题

我国银行内部控制的问题主要在于披露信息的主动性不足。我国六大商业银行的信息披露大多以合规导向，披露的主观动机较弱，可以不予披露的都会选择不披露。其原因主要有三个方面：1.董事及高管薪资与银行的业绩关联性不够强，银行股价大幅升降对其公司薪酬分配影响并不大，市值风险管理的行动力依然不够强；2.担忧流动性风险的信息披露会与对业绩的承诺相关联，因此对于是否披露流动性风险会较为谨慎，尽量减少主动性的流动性风险信息披露；3.目前市场尚未完全建立起对主动披露流动性风险信息的正向信息反馈管理机制。

二、国际银行流动性风险的信息披露的外部监管

（一）美国第三方机构介入流动性风险信息披露

一方面，在国际银行流动性风险的外部监管主体上，美国根据《巴塞尔协议III》调整了监管框架后，由美联储、美国货币监理署、联邦存款保险公司等机构围绕银行体系监管流动性风险。美国新设立的金融稳定监督委员会，能够监测系统性的风险以保障美国金融的稳定性。［4］

另一方面，在第三方机构介入国际银行流动性风险的信息披露上，《对银行控股公司和外国银行机构的强化审慎标准（2014）》（EPS）要求聘请第三方对国际银行流动性风险进行定期评估并披露。以中国工商银行在美国的分行为例，根据EPS规定，需要聘请独立第三方咨询机构、律师事务所或者会计师事务所协助完成特别项目且披露国际银行流动性风险。［5］以中国工商银行纽约分行为例，2017年购买外部支持服务成本就需要增加250多万美元，占2016年总营业支出的近6%，这些服务以后每年的后续费用约150万美元。

（二）英国更严格的银行流动性风险信息披露要求

一方面，在国际银行流动性风险的外部监管主体上，2008年金融危机后，英国改变了之前的监管模式，由英格兰银行新成立的三个机构实施监管：金融政策委员会（EPC）、审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（CPA）。

另一方面，英国提高了对国际银行流动性风险信息披露报告的发布频率要求和披露内容的具体要求。根据FSA的要求，当国际银行流动性风险持续提升时，要相应地提高国际银行流动性风险披露报告的发布频率。同时，具有多种不同货币产品流动性转移风险的金融机构可能需要同时提供多种货币风险报告，跨境投资金融服务集团还可能需要同时提供能够反映金融公司内部、集团之间货币流动性风险转移的报告。PRA于2015年6月颁布了两项文件，再次明确了严格监管国际银行流动性风险的标准，针对有关国际银行流动性风险管理的研究报告，从发表频率、重要内容、格式的统一性等多个方面对其列明了更详细的标准。

（三）欧盟更严格的银行流动性风险披露标准

一方面，在国际银行流动性风险的外部监管主体上，2013年欧盟通过了银行业单一监管的决议，即由欧洲央行和成员国银行监管机构共同监管。另一方面，欧盟逐步提高了公开披露国际银行流动性风险的详细对象要求和披露主体要求。例如对于HQLA提高了国际银行流动性风险披露的对象要求，将部分流动性较强的汽车贷款资产支持证券和担保债券加入HQLA。

（四）我国银行流动性风险信息披露的现状和问题

首先，我国流动性风险信息披露的分级单一。根据《中华人民共和国商业银行流动性风险管理办法》（以下简称《商业银行流动性风险管理办法》）：1.商业银行的资产规模为2000亿元（含）以上的，适用较高的披露标准；2.商业银行的资产规模小于2000亿元的，适用较低的标准。但部分中小银行已具备一定的专业化管理能力，同时愿意使用更为复杂的披露标准。此种划分过于单一，不利于形成针对不同级别的流动性风险予以信息披露的机制。［6］当前我国对于国际银行的监管的模式更接近于重指标、轻风险的情况，纯粹的指标信息披露并不能更好地维持银行业的稳定。

其次，我国对于银行流动性风险信息披露违规的处罚措施力度不足，根据《银行业监督管理法》第四十七条，资产规模不小于2000亿元的银行适用更严格的披露要求，但经监督机构责令后仍未改正的，至多仅处以30万的罚款，处罚力度明显不够。在美国，违反银行业法者将会被处以巨额民事赔偿或追究刑事责任，而我国《刑法》中没有类似的规定，处罚力度是有所欠缺的。

再次，我国目前的第三方评估监督机制是不完备的，根据《商业银行流动性风险管理办法》第九条，我国国际银行流动性风险评估的主体是银行高级管理层，其独立性不足，且公正性与第三方评估机构相比差距较大。独立性较强的第三方机构会审核银行流动性风险信息的真实性、客观性等后进行披露。而我国现有的第三方风险评估监督机构存在管理人员主体数量少、质量差、独立管理性和有效保护风险的机制不足、责任以及后果追究机制缺失等诸多突出问题。

最后，国际银行流动性风险信息披露的境外国际监管合作不够具体，从国际层面看，国际银行的流动性风险不会再仅局限于某一个国家或地区。根据《商业银行流动性风险管理办法》第三十二条第三款，商业银行机构应当充分研究了解境外银行分支机构、附属业务机构及其主营业务机构所在地的国家或所辖地区与境外流动性风险管理合作相关的法律、法规和相关监管政策要求。但是，在国际银行流动性风险的国际监管合作中，具体的信息披露还是存在一定的局限性。［7］虽然近年我国与其他国家或地区之间签署的双边谅解合作备忘录数量逐年增加，目前至少已有82个，但双方的国际合作业务范围仍受限于我国原则性双边联合框架声明和国际框架合作协议，未细化国际银行流动性风险应当披露的信息类型。

三、我国国际银行流动性风险信息披露法律制度的完善

（一）完善对国际银行流动性风险信息披露的内部控制

一方面，是在国际银行内建立内部评审委员会。可以通过硬性设定“降级制”，要求在流动性风险评估期间，出现重大事故的国际银行对其内控管理体系存在的缺陷或问题进行及时的整改，并且可以同时给予其行政警告或者责令限期整顿的行政处罚。鉴于在实际操作管理过程中，并不存在能够让所有的国际银行都重新建立流动性风险内部控制管理机制的可能性，可以在降低一部分硬性监管控制标准的基础上要求在具有监管能力的国际银行先行建立起流动性风险内控管理机制，以便于带动更多的国际银行重新建立起流动性风险内控管理系统。［8］具体到信息披露制度方面，可以鼓励银行员工披露银行在流动性上存在的问题。

另一方面，是强化国际银行内部信息披露的法律责任，例如可以制定较为严厉的惩罚措施，以惩戒不按规定披露流动性风险信息的直接负责人员。同时，完善《刑法》上配套的法律制度，严重影响市场秩序的可以考虑承担刑事责任。

（二）完善对国际银行流动性风险信息披露的外部监管

首先，是信息披露的分级制度，应该针对国际银行的不同特点制定差异性的流动性监管信息披露制度，即银行需针对不同情形实施差别监管。

其次，是建立起对信息披露的正向反馈机制，即继续加强公开披露流动性风险的主动性引导，重视非财务信息披露，信息披露应更加重视实质而非注重形式。

再次，是完善第三方评估机制，为了切实地加强信息公开披露的客观性和真实性，可以充分借鉴美国的规定，结合我国的国情，对于资产规模较大的国际银行要求聘请第三方机构进行评估后进行信息披露。［9］

最后，是加强银行流动性风险监管信息披露的国际合作。我国作为中资跨国银行的母国监管者，一方面需要监管该银行机构及其业务，另一方面还应熟悉东道国对该银行的监管模式，以共同提高国际监管合作的效果。在合作程序上，首先，形成各国政府部门层面的金融信息资源共享合意，建立各国监管机构之间的信息互通机制。［10］其次，建立一个多层次分级、多样化的金融信息资源共享平台。在具体内容上，首先，在立法方面，参考与借鉴国际银行监管主要立法中符合我国国情的部分，以形成更为合理的监管规范。其次，在司法方面，可以通过相互的法律信息的披露交流来完成司法上的银行监管跨境合作。再次，在执法方面，可相互合作共同执行，在保证信息对等和数据保密的基本前提下，应互相披露对相关国际银行的监管信息。

四、结语

巴塞尔委员会发布的文件，规定了银行流动性风险信息披露的原则，包括内外部管理相结合原则、可操作原则以及全面原则等。BCBS还创设了LCR和NSFR以监管流动性风险。LCR和NSFR的披露标准包括了披露标准的适用范围、实施日期及报告的频率和地点；披露要求和披露模板；对附加披露信息的指引等。

我国一方面在内部控制上，存在流动性风险的信息披露缺乏主动性和沟通性的问题。另一方面，外部监管下的流动性风险信息披露以保护社会公众知情权为法理基础，外部监管机构具备制定披露标准、对披露标准合规情况的审查等法律职能。而在外部监管上，我国存在国际银行流动性风险信息披露的分级单一、对披露违规的处罚力度不足、第三方监督机制不完备以及流动性风险信息披露的国际监管合作不够具体这四个问题。

结合域外国际银行流动性风险信息披露的法律制度，内部控制方面的改进方向为，可以建立内部评审委员会以及强化银行内部信息披露的法律责任。外部监管方面的改进方向为，可以以规模为基础对银行披露要求作出区别对待、建立起对信息披露的正向反馈机制、完善第三方评估机制以及流动性风险监管法制信息披露的国际交互。