行政非诉执行案件中执行和解的适用及其边界

陈明 王建

行政非诉执行案件作为一类特殊的执行案件，在执行依据、申请时效、办案期限等多个方面与普通民事执行案件有着诸多不同，普通民事执行程序中司空见惯的许多制度、方法和措施能否适用于行政非诉执行案件，在理论界存在诸多争议，执行和解制度在行政非诉执行案件中的适用性就是鲜明的例证。长期以来，由于缺乏明确的法律依据，实践中对于执行和解运用于行政非诉执行案件一直存在争议，行政非诉执行案件只能依靠法院采取强制措施执行到位，不可避免地导致未结积案剧增、当事人对抗情绪激化、社会效果较差等不良后果，极大影响了行政非诉执行程序的整体运行效果。

一、立法缺失之“困”与执行实践之“痛”

（一）现行立法并未规定行政非诉执行和解制度

在现行立法中，最接近行政非诉执行和解制度法律依据的，就是《行政强制法》第42条，该条明确规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”该条文以“执行协议”的方式，规定了该类案件“和解”的具体形态，并就“和解”适用的前提条件以及内容做了明确规定。但是从体系解释的角度来看，该条规定在“行政机关强制执行程序”这一章中，而并非在总则里，且在第五章“申请人民法院强制执行”中也并未见类似规定，那么该条文是否适用于法院办理的行政非诉强制执行案件呢？有学者认为可以适用，“从执行主体上看，行政强制执行包括行政机关强制执行和人民法院强制执行两种情形。根据第42条整体来理解，行政强制执行和解适用上述两种情形”①丁伟峰：《行政强制执行和解的实现机制——评〈行政强制法〉第42条》，载《河北法学》2018年第3期。。“行政执行和解既可以发生在行政机关自力强制执行过程中，也可以发生在申请法院强制执行过程中。”②郝静：《柔性化行政执法：行政强制执行和解制度解析与完善》，载《广东行政学院学报》2013年第6期。笔者认为不然，从立法原意来看，该条文直接规定在“行政机关强制执行程序”这一章中，而并非在总则里，且该条第2款③《行政强制法》第42条第2款规定：“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”更加明显，规定了恢复执行的主体是行政机关，而行政非诉执行程序中恢复执行主体显然是人民法院，这就明确表明在《行政强制法》的立法过程中，立法者只在行政机关强制执行程序中规定了“和解”的适用，对行政非诉强制执行是否适用和解制度未予明确。如果在行政非诉执行程序中强行适用本条，显然会导致法律适用的混乱。而且即便将本条作为行政非诉执行和解制度的法律依据，也难以起到应有的效果。一项制度真正落到实处，不仅要有充分的法律供给，而且法律规定应当是具体的、明确的、可操作的。而第42条规定太过于笼统，对于“不损害公共利益和他人合法权益”“当事人采取补救措施”的标准和认定主体均未予以明确，在实践中显然难以适用。

也有些学者将行政非诉执行和解制度的法律依据解释为《行政诉讼法》第101条，该条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”我国《民事诉讼法》第230条也规定了民事执行和解制度。仅从法技术学角度来分析，这种通过准用性规范的方式在形式上确实可以解决行政非诉执行和解制度法律依据的问题。但是，以此作为行政非诉执行和解制度的法律依据并非最佳解决方案。原因有二：一是，《行政诉讼法》第101条规定可以适用的是《民事诉讼法》有关规定，而我国《民事诉讼法》关于执行和解制度的规定只有230条，其他关于执行和解的规定散见于《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》《最高人民法院关于执行和解若干问题的规定》等司法解释中，并不在“适用”范围之内，以此为依据同样会因法律依据过于笼统产生可操作性问题。二是，《行政诉讼法》第101条之所以作此规定主要在于《行政诉讼法》和《民事诉讼法》在诸多方面尤其是程序性问题上有相同之处，如“期间、送达、开庭审理”等等，为了避免法条之冗杂，采取准用性规范可以起到提高立法质量、精简法条的作用。但是行政非诉执行案件与普通执行案件之间却存在诸多不同，比如依照《民事诉讼法》第230条，在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。执行和解协议似乎只要双方达成合意就可以成立。但是在行政非诉执行的和解中，基于行政机关主体特殊性，其行政裁量权应在法律框架内行使，对于其和行政相对人在行政非诉执行程序中达成的和解协议，除满足“双方自愿”的条件外，更重要的是不能超出行政机关行政裁量权的范围，导致公共利益受损。法院在和解协议达成过程中，负有审查和解协议是否存在超出行政机关裁量权的义务。而这在民事执行中显然是不存在的。综上，现行立法并未对行政非诉执行案件和解制度的适用作出明确具体的规定，这就导致司法实践中，法院和行政机关面对和解都会顾虑重重，大大降低了行政非诉执行案件“案结事了”的几率。

（二）“和解”程序缺失情况下非诉执行案件“执行难”问题突出

1.案件实际执结率偏低。在“执行难”问题上，行政非诉执行案件比其他案件有过之而无不及。这类案件由于涉及行政管理秩序与普通违法者的实际利益，往往法律问题与事实问题互相缠绕，行政相对人对抗情绪严重，自动履行意愿极低。加之行政机关在作出原具体行政行为时往往没有考虑执行的问题，比如不考虑行政相对人履行能力、不注重搜集查证行政相对人身份信息等。这些因素都在一定程度上导致了行政非诉执行案件进入执行程序后难以执行到位。

2.影响政府权威和法律尊严。在立法设计中，行政机关做出具体行政行为后，通过人民法院司法确认并强制执行，目的就是为了保证具体行政行为得到实现进而维护行政机关的执法权威。如果大量行政非诉执行案件无法执结，使得行政机关的决定不能得到有效执行，就会导致有令不行的局面，无疑会严重影响行政机关的权威。

3.行政相对人对抗情绪激烈，执行社会效果较差。在行政非诉执行案件的审查中，人民法院对行政机关作出的具体行政行为只进行适度的合法性审查。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第95条之规定，人民法院只有在具体行政行为存在较为明显错误的情况下，人民法院才能裁定不予执行。从以上规定可以看出，行政非诉强制执行审查标准是无明显违法，也就是说，存在程序瑕疵、一般违法以及合理性问题的裁定也会被裁定准予执行。这种规定，诚然对于维护行政机关权威，保证实体公正有着重要意义，但是也导致行政相对人一些合理的诉求“无处宣泄”，势必导致其对抗情绪加剧，在这种情况下，法院“单向”采取强制措施强制行政相对人履行义务，难免加剧矛盾，不利于执行案件“定纷止争”，难以取得良好的社会效果。

4.行政相对人“辩论权利”保障不充分。在传统诉讼法原理中，辩论权是当事人的基本诉讼权。这一权利不仅存在于刑事诉讼、民事诉讼中，同样存在于行政诉讼中，当事人有权在司法程序中就案件所涉实体问题和程序问题进行辩论。在行政非诉案件中，基于行政效率的考量，人民法院对行政机关作出的具体行政行为采取审查制，并不必然要求行政相对人到庭查明事实，对行政相对人辩论权的保护并不周全，造成行政机关和行政相对人在司法程序中事实上的不公平。

二、现实功效与理论逻辑之双重探讨

（一）在行政非诉执行案件中运用执行和解制度的现实功效

1.最大限度挖掘案件执行潜力。非强制执行结案，绝大部分案件都建立在当事人对执行内容“合意一致”的前提下，甚至在强制执行的案件中，当事人在处置标的物价值、腾房期间等方面的合意认定，对于执行程序顺利进展都具有十分重要的意义。同样的，在行政非诉执行案件中适用执行和解，在强制执行之外增加一条解决纠纷的途径，对于提高此类案件实际执结率，维护司法权威和国家利益都大有裨益。

2.有效消弭行政机关和行政相对人的对抗情绪。如前所述，人民法院在行政非诉案件审查过程中只能做出准予执行或不予执行两种结论，但无法改变具体行政行为内容，使得部分存在程序瑕疵或不合理的具体行政行为获得司法认定并进入执行程序，引发行政相对人不满。通过执行和解制度的深度适用，在执行程序中赋予行政机关“纠偏纠错”的机会，进一步提升具体行政行为的合理性，最大限度消弭行政相对人的对抗情绪，促进执行案件的妥善处理。

3.推动行政机关提高执法水平。不可否认的是，由于各地执法水平参差不一，个别立法对行政裁量权赋予的空间过大，行政机关在作出原具体行政行为时不考虑实际情况一律顶格作出的情况并不鲜见。这些行为在未经复议和诉讼的情况下经过法院司法确认进入执行程序，难免会引起行政相对人不满。通过执行和解程序，为行政机关和行政相对人提供再次面对面沟通与协商的空间，通过沟通协商，使行政机关充分听取行政相对人意见和建议，对于行政机关反思行政行为合理性及提高今后行政执法水平都大有裨益。

（二）在行政非诉执行案件中运用执行和解制度的理论逻辑

1.从管理向服务——传统行政法理念的转变。执行和解意味着执行程序中双方当事人对执行依据确定的权利义务进行再协商，重新划定权利义务边界或履行时限，对作为权利主体的行政机关来说，这一过程中必然意味着行政权力的让步，或是数额的减少，如减少标的、免除利息等，或是履行期限的宽严，延期履行或者分期履行。而让步的前提，“必须以权利处分为前提，缺乏权利处分也就失去了和解的前提和基础”①周佑勇：《行政裁量治理研究——一种功能主义的立场》，法律出版社2008年版，第193页。。而在传统行政法理论观念中，“行政强制机关采取相应措施，责令相对人履行义务，是该机关所应承担的责任，允许相对人不履行其法定义务，就意味着失职，为法律所不允许，也有悖于行政管理的宗旨”。这就导致在相当长的一段时间范围内，执行和解不被行政机关和司法机关所接受。事实上，在现代行政领域，行政立法的目的除了限制公权力以保障私权外，更多的在于通过教育、管理、威慑、强制等多种手段建立秩序，从而维护公共利益。在这一过程中，强制从来不是目的，仅仅是实现行政法目的的手段，且并非优先手段。事实上，《行政强制法》诸多条款都渗透着良法的意蕴，如，通过行政决定概念来限制行政强制尽量不使用强制手段、教育优先强制、阶段式执行、行政机关自行执行中的执行和解以及人性化执行等等。②参见丁伟峰：《行政强制执行和解的实现机制——评〈行政强制法〉第42条》，载《河北法学》2018年第3期。这些措施大体可以归纳为两类：一类措施体现了行政机关对相对人权利的尊重，把相对人视为“合作伙伴”而非“被管理者”，“避免了过度关注国家权力与公共利益而忽略个体利益的思维定势”③陈小强：《行政强制执行和解制度的完善研究——兼论〈行政强制法〉第42条》，华侨大学2018年硕士学位论文。。另一类措施即行政机关应当尽可能地以适当方式行使其手中的行政权，使行政权在不必要领域逐渐退却。执行和解就是第一类措施的典型代表。通过行政强制执行和解程序将法律的“刚性”特征加以“柔软化”，促进相对人自行履行其应履行的义务，不仅降低行政执行的成本，还降低了行政执法的风险。④参见陈小强：《行政强制执行和解制度的完善研究——兼论〈行政强制法〉第42条》，华侨大学2018年硕士学位论文。

2.司法ADR在行政非诉执行领域的深度运用。ADR（Alternativedisputeresolution），即“替代性纠纷解决方式”，最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。引入我国后，司法ADR通过嵌入人民调解、行业协会等非诉调解资源，以案件分流、诉非衔接的形式，向外延伸司法解纷及司法服务功能，最大程度地满足了人民群众高效率、多途径、低成本解决纠纷的需求。①参见胡仕浩、柴靖静：《规范特邀调解制度完善诉调对接机制——〈最高人民法皖关于人民法院特遨调解的规定〉的理解和适用》，载《人民法院报》2016年6月30日，第6版。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从中央层面对深化多元化纠纷解决机制改革指明了方向和目标。在行政法领域，司法ADR理念也已经被广泛认同。具体而言，ADR在行政执法过程的应用是在“非对抗性”理念指导下，使纠纷得到有效、成本更小、更趋向于合意的解决，促进富有创造性和对现实更具回应性的行政。②参见王锡锌《规则、合意与治理——行政过程中的ADR适用的可能性与妥当性研究》，载《法商研究》2003第5期。这对缓和行政争议当事人矛盾，节约司法资源，促进行政争议实体解决都发挥了重要作用。各地也纷纷创新工作机制方法，为行政司法ADR运用建章立制。③如山东省高级人民法院2019年6月出台《关于建立行政争议审前和解机制的若干意见》。行政非诉执行程序作为行政争议解决的最后一环，同样有着非对抗、低成本、高效率解决纠纷的内在需求，行政非诉执行和解制度，其价值取向、运行规则和ADR有着高度契合性。推动建立行政非诉执行和解制度，可以看做ADR理念在行政司法领域的延伸运用。而司法ADR在其他司法领域的成熟运用和发展，也为行政非诉执行和解制度的建立提供了良好的借鉴。

三、行政非诉执行和解制度的适用条件和运行机制

（一）行政非诉执行和解制度的适用条件

在执行实践中，基于非诉执行案件和普通执行案件的差异性，必须根据非诉执行案件的特殊性确定具体的适用条件。笔者认为，在适用条件上，行政非诉执行案件和解程序应遵循普通执行案件和解的基本要求，如双方当事人意思表示真实，不违反法律、行政法规强制性规定等。除此之外，还应当具备以下条件：

1.被执行人暂无履行能力。在普通执行程序中，和解与否与被执行人履行能力并无直接关联。一般来说，只要双方当事人达成执行合意且不损害公共利益及第三人合法权益，和解协议就应生效并受法律保护。但在行政非诉执行案件中，执行和解制度的适用应以被执行人无履行能力为前提。这样规定是因为：一方面，行政机关代表国家主张权利，随意放弃、变更权利主张必然损害国家利益和政府权威，在存在权利全部实现可能时（被执行人有履行能力），必须不折不扣主张全部利益之实现。另一方面，在执行和解程序中，理想的行政强制执行程序是通过对行政相对人逐步施压，促使行政相对人及时履行义务，而如果将被执行人有履行能力也纳入执行和解范畴内，无疑会出现通过执行和解减轻行政相对人义务负担的情况，势必助长行政相对人的观望情绪，认为不必着急履行义务，可以在执行程序中通过和解方式获取额外利益。这种模式，不利于督促有履行能力的行政相对人及时履行义务。

2.行政机关享有行政裁量权。如前文所述，行政非诉执行案件适用和解必须以行政机关让渡权利为前提，而这种权利让渡的过程，其本质就是行政裁量权行使的过程。“行政实体法的核心价值在于裁量，任何一个国家的任何一部行政实体法律都不可能彻底解决法律实践中所有的行政法律问题，所以立法者要在立法时赋予行政主体相应的行政裁量的权力。”①刘冬：《论行政强制中比例原则的适用》，长春理工大学2018年硕士学位论文。在行政裁量权具体行使中，根据裁量的对象不同又可以分为本金的裁量、履行期限的裁量和滞纳金的裁量。

对于本金的裁量，应当以原具体行政行为是否存在裁量空间为判断标准。原具体行政行为规定了裁量空间的，执行和解可以参照原裁量空间进行让步。如《食品安全法》第122条规定：“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款。”这里的“五万元以上十万元以下”就属于行政裁量权的范围，行政机关也在此范围内和行政相对人达成执行和解。反之，如果行政机关就其所作出的具体行政行为没有裁量权，则其无法就“已有利益”做出让步，如我国《道路交通安全法》第91条第3款：“饮酒后驾驶营运机动车的，处十五日拘留，并处五千元罚款，吊销机动车驾驶证，五年内不得重新取得机动车驾驶证。”此处“并处五千元罚款”就没有给行政机关留出裁量空间，行政机关在执行程序中无权在五千元范围内做出让步。

对于履行期限的裁量，笔者认为，在金钱给付类案件中，被执行人现有财产和合法收入是其清偿债务的主要方式。如果被执行人确无可供执行财产且缺乏一次性清偿能力，在不考虑被执行人偶然获得大量利益以及借钱还债的情况下，分期履行就是唯一选择，只不过根据是否达成和解而区分为合意分期履行和强制分期扣划，对于行政机关利益的实现并无明显区别。在合意分期更有利于减少对抗情绪，节约司法资源的情况下，赋予行政机关履行期限上的裁量权更值得提倡。

对于滞纳金的裁量。滞纳金和加处罚金是指行政相对人未按期履行义务而额外增加的处罚，其目的在于督促行政相对人尽快履行义务。但是在行政相对人无履行能力的情况下，被执行人未按期履行义务并非出于恶意，而是出于无奈，这种情况加处罚款显然失去了其本身价值。行政机关对其进行减免有利于行政相对人更加积极的履行本金义务，有其内在合理性。

3.经法院司法审查确认。在普通执行程序中，执行和解的基本构成要件有两个：一是私法上的要件，即当事人在执行程序中，就如何实现执行依据内容达成执行和解，该协议应具备民法上关于合同要件的规定；二是公法上的要件，即该协议须经人民法院依法审查并予以确认。我国现行立法虽然并未明确规定执行人员对执行和解协议的审查权，但对执行和解协议进行司法审查实质是当事人意思自治须以法秩序为前提的原理决定的，法院审查当事人的意思自治是否符合法秩序的要求，避免执行和解脱离法治轨道，从而维护法治精神和社会公共利益。在行政非诉执行案件中，“公权力的行使既然可以协商，那么协商的内容和过程应受到必要的审查与监督，以防止此项权力的滥用或缺位，以及由此引发的社会管理秩序紊乱”①余阳慧：《行政非诉强制执行“三方合作和解”模式研究》，西南政法大学2017年硕士学位论文。。因此，行政非诉执行和解对法院审查的要求比之普通执行案件有过之而无不及。

（二）行政非诉执行和解制度的运行规则

1.启动。在启动时间上，行政非诉执行和解应在行政强制执行程序开始后终结前启动，因为一方面，行政强制执行程序尚未启动就谈不上执行和解；另一方面，行政强制执行已经终结就没有启动执行和解的必要，超出这个期间，非诉执行和解均无启动的必要。在启动主体或是启动方式上，笔者认为，行政非诉执行和解程序只能依据行政机关或行政相对人申请启动，而不能由执行法院依职权启动。但是执行法院在执行过程中，查明被执行人无履行能力的，应当向当事人释明有权申请执行和解。

2.协商。行政非诉执行和解程序启动后，行政机关和行政相对人应就履行标的的数额、履行义务的期限和方式等实质问题进行充分讨论，达成书面执行和解协议。如前所述，行政非诉执行案件和解过程实际就是行政权力妥协与让步过程，这一过程中，行政机关一方面要严格按照行政裁量权范围制定和解方案；另一方面要审慎行使裁量权力，避免裁量权的过度行使。具体而言，要按照分期履行、减免利息或滞纳金、减少本金顺序递进作出让步，避免对原具体行政行为确定力产生较大侵害进而影响行政权威。

3.审查。如前所述，行政机关和行政相对人经过协商达成和解协议后，应由人民法院对执行和解的合法性、必要性和合理性进行审查。在审查内容和标准上，笔者认为主要包括以下三个方面：

（1）审查被执行人履行能力。判断被执行人无履行能力应当具备以下条件：第一，执行法院通过采取“总对总”司法查控平台的线上查控手段和线下传统调查手段调查，均无法获得被执行人有效财产线索；第二，被执行人依法报告的财产无法覆盖全部标的且查证属实；第三，行政机关无法提供被执行人有效财产线索。

（2）审查行政机关是否正确行使行政裁量权。如前所述，无裁量不和解，行政机关享有自由裁量权是执行和解的前提。行政机关对涉案标的“本金”部分做出让步的，应审查行政机关针对原决定事项是否有裁量权以及让步是否在裁量范围以内。

（3）审查是否未明显侵害公共利益。事实上，执行和解必然意味着让步和权利的减损，无论是“分阶段履行”还是“减少加处的罚款或滞纳金”，都是以公共利益或者他人权益或多或少的损失，换取被执行人自行履行行政决定所确定的主体义务的实现以及公共秩序的尽快恢复。因此，“不损害公共利益和他人合法权益”的适用前提，应放宽至“不明显损害公共利益和他人合法权益”更为现实和易于操作。①参见郝静：《柔性化行政执法：行政强制执行和解制度解析与完善》，载《广东行政学院学报》2013年第6期。举例而言，比如在允许被执行人分期履行这一类执行和解中，行政机关须根据被执行人预期收入、必要支出等综合确定所分期数和每期金额，而不能无原则的放宽履行期导致公共利益迟迟难以实现。

4.监督。行政非诉执行和解制度直接涉及行政权力的让步和妥协，势必导致公共利益的减损，对于此类和解协议必须进行充分有效的监督。对行政非诉执行和解进行监督应当包括以下三个层面：第一，司法监督。即由人民法院对当事人达成的和解协议进行审查以确认执行和解的效力，对于不符合行政非诉执行和解条件的协议不予认定其效力。第二，层级监督。即上级行政机关对下级行政机关的监督。主要包括政府对其所属部门的监督，上级政府对下级政府的监督，以及上级政府部门对下级政府部门的监督。②参见郝静：《柔性化行政执法：行政强制执行和解制度解析与完善》，载《广东行政学院学报》2013年第6期。第三，社会监督。由于行政非诉执行案件和解会造成公共利益不同程度减损，社会公众对此类案件有着当然的知情权和监督权，为保证社会公众的知情权和监督权，应当参照司法文书公开的规则，对执行和解协议进行公开。

5.救济。在行政非诉执行和解后，同样存在被执行人不按照和解协议履行义务的情况，这种情况下，应参考普通执行程序中执行和解的做法，恢复原案强制执行程序，并依照相关法律法规对被执行人进行处罚。③《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第1条规定：“被执行人未履行生效法律文书确定的义务，并具有下列情形之一的，人民法院应当将其纳入失信被执行人名单，依法对其进行信用惩戒：……（六）无正当理由拒不履行执行和解协议的。”此处应当注意的是，对于行政机关违法协议约定要求恢复强制执行的，如何处理？这种类型在实践中存在可能，如在达成执行和解协议后，被执行人获得了一次性履行能力，行政机关认为，被执行人已经具备履行能力，已经不符合执行和解的条件，理应一次性清偿债务。笔者认为，行政非诉执行程序虽然来自于行政机关对行政相对人所作具体行政行为，是行政机关行使管理职权的体现，但是在行政非诉执行程序尤其是在所达成的执行和解框架内，双方为平等法律关系，强制执行和解协议作为双方合意之体现，理应对双方均具有约束力。如果被执行人已经履行完执行和解协议或者正在按照协议约定履行义务，且在达成执行和解过程中无欺诈、隐瞒事实等行为，行政机关无权要求法院恢复执行。

此外，在行政相对人不履行执行和解协议的情况下，行政机关是否有权另诉？笔者认为不然，原因有二：一是行政非诉执行案件有着强烈的效率导向，不仅审查程序较之普通审判程序更为简洁高效，执行期限也短于普通执行案件。非诉执行和解之前已经过了作出具体行政行为、司法审查、申请执行、强制执行等多个阶段，可以看作是具体行政行为落实的最后一个环节，如果允许行政机关另诉，无异于再次开启一个新的“轮回”，与效率导向相违背。二是在普通执行案件中，和解协议的内容根据双方当事人合意达成，甚至可以跟之前执行内容有较大变化，比如在返还原物类执行案件中，当事人可以在和解协议中约定通过赔偿损失的方式替代原物返还，此时，当被执行人不履行和解协议确定义务时，申请执行人根据自身需求选择恢复执行或者就执行和解协议另诉，更有利于维护自身权益。但是在行政非诉执行案件中，和解协议的达成往往只涉及部分本金及滞纳金、迟延利息的放弃或减少，不可能大幅度变动原具体执行行为，恢复原执行依据执行足以维护行政机关利益，另诉对行政机关意义有限。

四、风险防范——行政非诉执行和解制度的运行边界

行政非诉执行和解制度对于解决行政非诉执行案件执行难问题，化解行政机关和行政相对人对立情绪，创造和谐执行执法环境都具有十分重要的意义。但是在运用过程中，要严格遵循既定适用条件和运行程序，避免制度异化带来的诸多风险。

（一）避免法院主导和解进程

相比较强制执行程序，执行和解具有节约司法资源、降低执行风险、社会效果好等明显优势，法官对执行和解的“主导冲动”毋庸置疑。且法官凭借专业法律知识、长期执行工作经验和“裁判者”身份，在执行程序中往往能高效给出和解方案并说服双方同意。在普通执行案件中，法官主导执行和解的现象十分常见。但是在行政非诉程序中，和解本身就意味着行政权力的让步和妥协，意味着行政权力所代表公共利益的减损和放弃，和解协议能否达成很大程度反映的是被执行人接受度的问题，而如果不对法院参与执行和解进行必要限制，法院难免存在为促成和解进一步施压行政机关的情况，这不仅直接侵害了行政裁量权的独立行使，也损害了公共利益。因此，在行政非诉执行和解过程中，法院可以向双方当事人释明和解制度的适用条件、运行规则和程序并进行利弊分析，比如告知行政相对人积极达成执行和解协议可以减免执行费，免于被纳入失信名单、限制高消费等，也要告知其不履行义务要承担的不利后果。但是在具体和解方案的过程中，应充分尊重和解当事人意思自治的权利，禁止通过任何形式干扰当事人主观意愿和判断。

（二）避免和解前置

在和解程序和强制程序谁先谁后的问题上，有学者主张和解前置，“应确立行政强制执行和解程序优先性原则，即行政机关要求相对人履行行政决定的义务，首先考虑是否存在适用和解程序的可能，只有和解程序无法实现法定义务时，再考虑采用强制的手段”①郝静：《柔性化行政执法：行政强制执行和解制度解析与完善》，载《广东行政学院学报》2013年第6期。。这种观念立足于普通执行程序中和解相对于强制执行显而易见的优越性，但是在行政非诉执行案件中，执行和解必然导致公共利益减损并侵蚀原生效行政行为确定力，是为化解行政非诉执行案件“实践中难以执行到位”问题及衍生出的众多法律问题和社会问题而做出的“次优选择”，在强制执行程序可以强制被执行人履行义务以实现原行政行为“确定利益”时，必须不折不扣的采取强制措施将案件执行到位以维护公共利益和行政权威。如果将执行和解作为前置程序或与强制执行程序并行，那么必然导致大量有履行能力的行政相对人产生原行政行为结果可以“再次协商”的不良预期，不利于督促行政相对人及时履行义务，甚至滋生腐败空间。因此，必须坚持执行和解后置，只有行政相对人确无履行能力的前提下，执行和解才有适用空间。

（三）避免行政机关滥用和解权利

行政机关滥用和解权利主要体现在以下两个方面：一方面，和解让步失度。在司法实践中，行政机关为了尽快实现“案结事了”滥用裁量权力。如法律规定裁量范围为“五千元以上五万元以下”，行政机关如果不加区分，一律适用最低限五千元，则会严重损害原行政行为公信力并损害公共利益。另一方面，利用和解优势地位增加行政相对人额外负担。如某地残联因某企业未依法安置残疾人就业亦未缴纳残疾人就业保障金，依法作出行政决定要求某企业缴纳残疾人就业保障金13万元，进入执行程序后达成和解协议：某企业一次性支付残疾人就业保障金10万元，并安置部分残疾人就业。就协议的第二项“安置部分残疾人就业”来看，明显是给行政相对人增加了新的负担。此类内容写入执行和解协议，如果行政相对人不履行执行和解协议，行政机关如何救济？如果单纯恢复执行，则该项内容无实在意义，如允许行政机关按照行政协议提起行政诉讼，则与行政非诉执行案件注重效率的价值导向不符。因此，行政机关在协商和解方案时，不能超出原行政行为范围与被执行人约定其他内容。此外，如果允许行政机关将与原行政行为无关事项作为条件纳入和解范围，也会进一步增加法院司法审查难度，减损非诉执行和解制度的效率价值。

结 语

行政非诉执行和解制度是在实质法治主义之下发展起来的新型解决纠纷的方式，是对传统行政法关于行政权不可处分理念的重要突破，行政非诉执行和解制度以柔和的方式代替硬性冰冷的强制手段，不仅推动了个案纠纷的实质性解决，而且对于促进“官民和谐”、提高司法执行效率、树立行政执法权威具有不可忽视的意义。在行政非诉执行和解制度的司法运用中，行政机关要从该制度的制度价值和立法宗旨出发，坚持依法行政的原则,行政强制执行和解协议的订立和履行不可损害公共利益和当事人及有利害关系第三人的合法权益。司法机关要严格审查行政机关和行政相对人达成的和解协议，最大限度实现定纷止争。同时，我们仍然要清醒的认识到，并不是所有的行政强制执行都能和解，行政非诉执行和解制度只是行政非诉强制执行的补充手段，在实践操作中，行政非诉执行和解制度必须在法律规定范围内运行，确保该制度发挥作用。