东汉光武帝时期的“州牧制”

刘 洁, 成一农

(云南大学 历史地理研究所，云南 昆明 650091)

对于汉代“刺史”和“州牧”之间的关系，顾颉刚先生指出：“刺史本是监察官，但在汉成帝绥和元年‘罢刺史，置州牧’后，州牧成为了正式的行政长官，州也就成了最高的行政区域。”[1]顾颉刚的这一观点被后来的研究者所继承，并成为目前学术界的主流观点。严耕望先生认为：“两汉之际的‘州’是地方行政单位，而州牧为地方最高行政官。”[2]283周振鹤先生亦指出：“‘刺’是监察，‘牧’是牧民，性质截然不同。在时而称作刺史，时而改为州牧的这一过程中，刺史的地方官化越来越显著。”[3]与上述观点不同，李晓杰先生则认为：“东汉政区秉承西汉旧制，大部分时间内依然推行郡(国)县二级制，只是到了东汉末年，才出现州—郡—县三级制。”[4]即在李晓杰看来，东汉初年的“州牧”并不是地方官，这时的“州”也不是郡县之上的一级高层政区。除此之外，曹旭东先生将这时的“州牧”细分成了“割据归附型、军区转化型和内地型”[5]21-25等三种类型(1)第一种为“割据归附型”(如凉州牧窦融、交州牧邓让)；第二种为“军区转化型”(如益州牧岑彭、并州牧郭伋、幽州牧朱浮)；第三种为“内地型”(如扬州牧欧阳歙、兖州牧鲍永)。。

在这些研究的基础上，笔者试图在具体问题上进一步深入，并对“州牧是地方官”的看法进行反思。本文将光武帝“建武元年(25)到十八年(42)”作为研究时段，以“州牧制”作为研究对象，以期深化我们对于光武帝时期“州牧制”的认识。值得注意的是，建武元年(25)到十二年(36)的“州牧制”只是在光武帝控制的区域内推行，在建武十二年(36)刘秀完成统一之后，建武十二年(36)到十八年(42)“州牧制”的实施才具有全国性。

一、州牧之性质

以往的主流观点认为“州牧是地方官”，但这种看法似乎忽视了“州牧”所具有的“中央”性质。在笔者看来，光武帝时期的“州牧”是中央政权外派到地方的官员，同时兼具中央和地方双重性质。这正如白钢先生所指出的：“中央派出机构逐步地方政权化，这是中国传统政治体制运行机制的一大特点。”[6]

在刘秀尚未称帝之前，更始政权派遣他“持节”去镇抚河北，并让他以破虏将军的身份行“大司马事”，刘玄更是授予他极大的权力，即如“州牧行部事”。《后汉书·光武帝纪》(以下简称《光武帝纪》)：“及更始至洛阳，乃遣光武以破虏将军行大司马事。十月，持节北度(渡)河，镇慰州郡。所到部县，辄见二千石、长吏、三老、官属，下至佐史，考察黜陟，如州牧行部事。”[7]10在两汉时期，皇帝的使臣奉命出巡地方，一般都会“持节”(手持符节)作为凭证，如西汉交阯刺史持节治苍梧。《汉书·地理志》颜师古引《胡广记》注云:“汉既定南越之地,置交阯刺史,别于诸州,令持节治苍梧,分雍州置朔方刺史。”[8]廖伯源先生认为：“汉代之节为皇帝之使者所专用，可以无疑。”[9]185虽然此时的刘秀并不是“州牧”身份，但还是可以推测出如下结论：“两汉之际的‘州牧’是中央派出到地方的官员，以‘持节’的方式代表中央去安抚地方。”

光武帝时期的“州牧”是中央派到地方的官员，即以“皇帝之使者”的身份行事，而这一“使官”的性质表现在以下诸多方面。在祭祀上，州牧作为“使官”，在州治所有“社”而无“稷”，这跟“洛阳立太社稷”和“郡县置社稷”形成鲜明的差异。《续汉书·祭祀志》：“建武二年，立太社稷于洛阳，在宗庙之右，方坛，无屋，有墙门而已。”“郡县置社稷，太守、令、长侍祠，牲用羊豕。唯州所治有社无稷，以其使官。古者师行平有载社主，不载稷也。”[7]3200在人事任免上，州牧拥有较大的自主权，可以“各实所部，省减吏员”[7]49，而并不需要像“县国”一样向“大司徒、大司空”二府报备。《光武帝纪》：“今百姓遭难，户口耗少，而县官吏职所置尚繁，其令司隶、州牧各实所部，省减吏员。县国不足置长吏可并合者，上大司徒、大司空二府。”[7]49

进一步来看，光武帝似乎是有意将“较大的人事权”下放给“州牧”，这在建武六年(30)引起了朱浮(曾任冀州牧，时为执金吾)的激烈批评。朱浮认为即便是二千石的官员不能胜任职位，工作出现了很大的差错，也不应将这种“罢黜权”交给州牧，而应该交由中央的“三公”负责。《后汉书·朱浮传》：“旧制，州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”[7]1143注曰:“刺举即州牧也。”[7]1144对此，劳干先生认为：“这只是重用刺史牵制太守，并非要以刺史的权代替太守。”[10]劳干的观点符合事实，只不过误将“州牧”当成“刺史”。

朱浮还向光武帝指出：“窃见陛下疾往者上威不行，不专国命，即位以来，不用旧典，信赖举之官，黜鼎辅之任，至于有所劾奏，便加免退，复案不关三府，罪谴不蒙澄察。陛下以使者为腹心，而使者以从事为耳目，是为尚书之平，决于百石之吏，故群下苛刻，各自为能。”[7]1143注曰：“使者,刺史也。《续汉志》曰：‘每州有从事, 秩百石。耳目谓令采察也。平谓平决也。’”[7]1144在朱浮的奏疏中，将“州牧”定义为“使者”，这与笔者对于“州牧”的性质判断一致，即中央派到地方的官员。廖伯源先生认为：“使者转变为专职使者再转变为正式之行政官员，在汉代几乎完成转变之全程者，刺史为一佳例。”[9]329以此而论，这时的“州牧”显然并未完全转化成地方行政长官。而在建武六年，地方上是“州牧”而并非“刺史”，所以应将注释改为“使者,州牧也”，此处的“百石之吏”则是指“州牧之从事”。

光武帝建武十一年(35)，“州牧制”发生了一些改变。在建武十一年前，州牧每年年底都要去京师“奏事”，这跟西汉时期的“刺史”并无差别，从中亦可以反映出此时“州牧”的性质。但在建武十一年以后，州牧每年只需派“计吏”到京师去汇报有关情况。《光武帝纪》：“(建武十一年)是岁，省朔方牧，并并州。初断州牧自还奏事。”注曰：“《前书》音义曰‘刺史每岁尽则入奏事京师’,今断之。”[7]58《续汉书·百官志》亦云:“诸州常以八月巡行所部郡国,录囚徒,考殿最。初岁尽诣京都奏事,中兴但因计吏。”[7]3617胡广曰:“不复自诣京师,其所道皆如旧典。”[7]3619建武十一年，光武帝“初断州牧自还奏事”，自此之后，州牧的中央性质有所弱化，但地方官化却有所加强。

除此之外，在两汉之际，州牧和太守之间并没有明确的隶属关系。公孙述曾以“蜀郡太守兼益州牧印绶”[7]534，而刘秀亦“诏彭(岑彭)守益州牧，所下郡，辄行太守事”[7]661。因此，不能将这时的“州”看成是一级政区，也不能将“州牧”完全定性为“地方官”。尽管“州牧”确实带有浓厚的“地方”色彩，但究其根本，“州牧”是中央派到地方的官员，而建武十八年前的“州牧”也只是光武帝在战时状态下的临时设置。

二、州牧之作用

在不同的情形之下，东汉政权对于各个州牧的控制力度不一，这正如曹旭东先生所细分的“三种类型的州牧”[5]21-25。但这个时期的“州牧”基本上都能起到“拱卫中央”和“镇抚地方”的双重作用，只是这种双重作用辩证统一，本文也很难将二者完全区别开来。严耕望先生认为：“莽末之乱，中原鼎沸，军旅驰驱，故光武中兴之初，仍因旧制置州牧以利军事之控制。”[2]284由此可见，在战时状态下，“州牧制”适应了光武帝统一战争的需要。

光武帝时期的“州牧”对于拱卫中央起到了不可忽视的作用，以下分别举出三例以作说明。

第一例是并州牧郭伋。为了遏制和打击卢芳，光武帝特意调任郭伋为并州牧，“(十一年)帝以卢芳据北土，乃调伋为并州牧”[7]1092。在朝中大臣纷纷举荐郭伋担任大司空时，光武帝为了北方边境的稳定考虑，并没有采用群臣的建议。《八家后汉书辑注》：“时人多举伋可大用，上以并州部边，匈奴未服，欲使镇抚，故久不迁也。”[11]378事实证明，光武帝此举十分高明，“伋牧朔藩”[7]1115，最终促使卢芳不得不逃亡匈奴。《后汉书·郭伋传》有：“是时朝廷多举伋可为大司空，帝以并部尚有卢芳之儆，且匈奴未安，欲使久于其事，故不召。伋知卢芳夙贼，难卒以力制，常严烽候，明购赏，以结寇心。芳将隋昱遂谋胁芳降伋，芳乃亡入匈奴。”[7]1093

第二例是凉州牧窦融，新莽灭亡后，窦融一度割据河西，后归附东汉政权，被光武帝封为“凉州牧”。在归顺刘秀之后，“融乃与五郡太守共砥厉兵马，上疏请师期”[7]802，并表示可以从中协助光武帝征讨隗嚣。当光武帝亲征隗嚣时，窦融亲率五郡太守，统领数万步骑配合其征伐，为这次的军事行动做出了极大的贡献。《后汉书·窦融传》：“八年夏，车驾西征隗嚣，融率五郡太守及羌虏小月氏等步骑数万，辎重五千余两(辆)，与大军会高平第一。”[7]805-806赵国华先生指出：“刘秀经略西北的成功，得力于一打一拉的战略方针，而且窦融对于隗嚣的成败可谓举足轻重。”[12]刘秀对窦融的两处评价集中反映了州牧对于拱卫中央和镇抚地方的双重作用，“劳镇守边五郡，兵马精强，仓库有蓄，民庶殷富，外则折挫羌胡，内则百姓蒙福”[7]799。《东观汉记·窦融传》亦有：“执志忠孝，扶微救危，仇疾反虏隗嚣，率厉五郡精兵，羌胡毕集，兵不血刃，而虏土崩瓦解，功既大矣。”[13]417

第三例是交阯牧邓让，在建武五年(29)，交阯牧邓让和其下的七郡太守向光武帝遣使奉贡，甚至有的太守还让自己的儿子率军协助岑彭征伐。《光武帝纪》：“交阯牧邓让率七郡太守遣使奉贡。”[7]41如果说“遣使奉贡”只是形式上的“臣服中央”，但“将兵助彭征伐”却是“拱卫中央”的具体表现。《八家后汉书辑注》：“时岑彭屯兵津乡，移檄江南，班行诏命。桂阳太守张隆遣使贡献，且命子将兵助征伐。”[11]340《后汉书·岑彭传》记载得更为详细：“初，彭与交阯牧邓让厚善，与让书陈国家威德，又遣偏将军屈充移檄江南，班行诏命。于是让与江夏太守侯登、武陵太守王堂、长沙相韩福、桂阳太守张隆、零陵太守田翕、苍梧太守杜穆、交阯太守锡光等，相率遣使贡献，悉封为列侯。或遣子将兵助彭征伐。引《续汉书》注曰：‘张隆遣子晔将兵诣彭助征伐，上以晔为率义侯’不总遣子，故言或。”[7]659

另外，光武帝刘秀似乎是有意扩大州牧的权力，比如在“人事权”这一方面就表现的较为明显(详见上文)。除了地方上的“人事权”之外，“州牧”还拥有向中央举荐人才的权力，如崔篆就曾被幽州牧举荐为贤良。《后汉书· 崔篆传》：“建武初，朝廷多荐言之者，幽州刺史又举篆贤良。”[7]1705与之相佐证，《光武帝纪》亦记载有“(七年)公、卿、司隶、州牧举贤良、方正各一人，遣诣公车，朕将览试焉”[7]52。此时为东汉初年，《后汉书·崔篆传》与本纪相冲突，当以“本纪”为准，故而应将“幽州刺史”改为“幽州牧”。

除了“拱卫中央”之外，“州牧”还起到了“镇抚地方”的作用。如扬州牧鲍永和益州牧岑彭，试析如下。“镇抚地方”应是光武帝调任鲍永任“扬州牧”的本意，当时正值“南土尚多寇暴”，而鲍永则通过“诛强横而镇抚其余”的方式使“百姓安之”。《后汉书·鲍永传》：“帝嘉其略，封为关内侯，迁扬州牧。时南土尚多寇暴，永以吏人痍伤之后，乃缓其衔辔，示诛强横而镇抚其余，百姓安之。注曰：‘衔辔，喻法律以控御人也。’”[7]1019

而岑彭亦曾被光武帝封为“益州牧”，这应该和他在征伐中的优异表现密切相关。岑彭在指挥军队征战的过程中，“令军中无得虏掠”，又不受百姓用来劳军的牛和酒，最终使得“百姓皆大喜悦，争开门降”。《后汉书·岑彭传》：“彭上刘隆为南郡太守，自率臧宫、刘歆长驱入江关，令军中无得虏掠。所过，百姓皆奉牛酒迎劳。彭见诸耆老，为言大汉哀愍巴蜀久见虏役，故兴师远伐，以讨有罪，为人除害。让不受其牛酒。百姓皆大喜悦，争开门降。诏彭守益州牧，所下郡，辄行太守事。”[7]661这种“不战而屈人之兵”的效果达到了光武帝的预期，同时他自己也亲身实践过。刘秀曾以“如州牧行部事”，在出使河北后，“辄平遣囚徒，除王莽苛政，复汉官名。吏人喜悦，争持牛、酒迎劳”[7]10。

与岑彭形成鲜明对比的是吴汉，当岑彭遇刺身亡后，由吴汉兼领其军，但吴汉却在攻破成都后大开杀戒，此举让光武帝闻之大怒，这或许可以为上述观点提供佐证。《后汉书·公孙述传》：“明旦，岑降吴汉。乃夷述妻子，尽灭公孙氏，并族延岑。遂放兵大掠，焚述宫室。帝闻之怒，以谴汉。”[7]543综上，“东汉之初因平定叛乱的需要，所以光武帝承新莽位尊权重的州牧制而不改”[14]。从这个意义上说，在统一战争的进程中，“州牧”的设置加快了东汉王朝平定其他割据政权的进程。

三、对“罢州牧”时间的探讨

建武十二年(36)，光武帝在平定巴蜀后完成了统一，到建武十三年(37)，大规模战争已经结束，东汉政权进入休养生息的阶段。《光武帝纪》：“(建武十二年)冬十一月戊寅，吴汉、臧宫与公孙述战于成都，大破之。述被创，夜死。辛巳，吴汉屠成都，夷述宗族及延岑等。”[7]59“(建武十三年)时兵革既息，天下少事，文书调役，务从简寡，至乃十存一焉。”[7]62但直到建武十八年，东汉王朝才“罢州牧，置刺史”[7]70。《东观汉记·百官表》亦有：“州牧刺史，汉旧官，建元元年复置牧，十八年改为刺史，督二千石。”[13]143

对于建武十八年的“罢州牧，置刺史”，以往的学者侧重于考察“置刺史”后产生的影响，如汪清先生认为：“这标志着东汉从‘州牧制’进入了以监察为主的‘刺史制’时代。”[15]但如果换个方式思考，我们会发现一个问题，为什么建武十二年完成统一，但要直到十八年才“罢州牧，置刺史”？这中间大概五六年的时间，是什么促使光武帝在这个时间段仍然保留“州牧制”？

这个答案或许正如臧知非先生所言，“东汉虽然完成统一，但这时的统一远未稳固，且中央统治权威尚未树立”[16]96-99，故而东汉政权依旧需要州牧发挥其“拱卫中央”和“镇抚地方”的双重作用。如果此时贸然变更“州牧制”可能会使局面恶化，等到国家安稳之后，光武帝才有可能腾出手来将“州牧”改成权力稍弱且侧重于监察的“刺史”。但从始至终，“州牧制”的存在一直是光武帝心头的一根刺，这不仅是因为“州牧”权力极大，而且也跟刘秀对臣下颇为不信任有关。廖伯源先生指出：“光武帝加强监军制度及以人质之手段控制麾下将领，都显示其性格之猜忌。”[17]

建武十二年，东汉王朝虽然完成了统一，但地方上还是存在很多不安定的因素。具体来说，有两件让光武帝非常头痛的事情，这就迫使“谨厚”(2)《后汉书》：“及见光武绛衣大冠，皆惊曰：‘谨厚者亦复为之’，乃稍自安”，出自《后汉书》卷1《光武帝纪》，第3页。当刘秀成为皇帝后，“时宗室诸母因酣悦，相与语曰：‘文叔少时谨信，与人不款曲，唯直柔耳。今乃能如此！’”，出自《后汉书》卷1《光武帝纪》，第68页。的刘秀不得不暂时保留“州牧制”。廖伯源先生亦认为：“光武之性格务实，少冒险进取之雄心，为人谦和守成。”[18]摆在刘秀面前的第一个难题是由“度田事件”引发的“民变”。建武十五年(39)，“诏下州郡检核垦田顷亩及户口年纪，又考实二千石长吏阿枉不平者”[7]66，但这件事情最终却演化到了“豪族大姓纷纷反抗，各处盗贼涌现”的局面。《光武帝纪》：“(十六年)秋九月，河南尹张伋及诸郡守十余人，坐度田不实，皆下狱死。郡国大姓及兵长、群盗处处并起，攻劫在所，害杀长吏。郡县追讨，到则解散，去复屯结。青、徐、幽、冀四州尤甚。”[7]66-67据臧知非先生的研究：“最终的结果是光武帝严格推行了‘度田令’，借此整顿了社会秩序，有效地稳定了东汉初年的政局。”[16]96-99

第二个难题是东汉王朝的统治权威尚未完全树立，地方的离心倾向依然存在。蜀地虽于建武十二年即被平定，但在之后一直不稳定。作为平定蜀地的大司马吴汉，在灭掉公孙述政权之后，似乎就已经意识到了蜀地有着潜在的动乱因素。故而在平蜀之后不久，他多次上书请求在巴蜀封皇子以镇之。对于这一请求，最终在建武十五年三月，光武帝下诏群臣商议此事。《光武帝纪》：“初，巴蜀既平，大司马吴汉上书请封皇子，不许，重奏连岁。(十五年)三月，乃诏群臣议。”[7]64从“重奏连岁”可以得知：在连续的好几年之内，吴汉多次上书陈述此事。而从十五年倒推两三年，即光武帝初定天下后不久。

这种担忧并非没有道理，在建武十八年二月，“蜀郡守将史歆叛，遣大司马吴汉率二将军讨之，围成都”[7]69。同年七月，“吴汉拔成都，斩史歆等。壬戌，赦益州所部殊死已下”[7]70，这正是当时地方不稳定的一个集中体现。《后汉书·吴汉传》亦有：“十八年，蜀郡守将史歆反于成都，自称大司马，攻太守张穆，穆逾城走广都，歆遂移檄郡县，而宕渠杨伟、朐徐容等，起兵各数千人以应之。”[7]683除蜀地之外，其他地区也不安定，如建武十四年(38)，“会稽大疫”[7]64，这在医疗卫生不发达的汉代，无疑会对地方的稳定构成严重的挑战。在建武十六年(40)，交阯地区的征侧、征贰举兵反叛，一度攻克六十余座城池，后被伏波将军马援所平定。《光武帝纪》：“十六年春二月，交阯女子征侧反，略有城邑。”[7]66

但全国局面似乎在建武十七年(41)发生了转变，这标志着东汉王朝在总体上已趋于平稳。这一年，有“五凤凰见于颍川之郏县”[7]69，史书上也留下了“道不拾遗”的记载。纵观诸家《后汉书》和《东观汉记》，这是建武时期首次出现形容“治世景象”的文字。《东观汉记》：“(十七年)凤皇至，高八九尺，毛羽五彩，集颍川,群鸟并从,盖地数顷,留十七日乃去。商贾重宝，单车露宿，牛马放牧，道无拾遗。”[13]12

综上，从建武十二年到十八年，这是东汉王朝从走出战乱到逐步稳定的过渡时期。当建武十八年，国家已经平稳过渡到和平时期之后，地方权力极大的“州牧制”和“集权统治”的需求相冲突，这最终促使光武帝“罢州牧，置刺史”。这时的统一局面得到了巩固，而且经过开国后一段时间内的政策调整，东汉政权已经彻底走出“马上得天下”，开始进入“马下治天下”。

四、结语

中央集权和地方分权是中国古代王朝经常面临的问题，在不同的情况下，中央政权对于地方权力的下放程度也不尽相同。在建武元年到十二年，此时的光武帝似乎是有意增强地方的权力，但这种行为并没有削弱中央集权，反而因为州牧的设置，使光武帝在东汉统一战争中处于优势地位，加快了汉廷平定各个割据政权的进程。这中间不可忽视的一点是，即便是在地方权力得到强化的情况下，光武帝刘秀也能凭借其突出的政治军事才能，在全局上较好地控御地方。当国家逐步走入正轨后，“州牧制”和“集权统治”相冲突，故而在建武十八年，刘秀将权力极大的“州牧”改为侧重监察的“刺史”。总之，统治策略要因时因地做出调整，适应新的形势需要，从而实现国家的长治久安。