黄河流域水污染的监测与控制制度研究

黄 辉 伍 丹

(福州大学法学院， 福建福州 350108)

流域控制是水污染防治法律制度体系建设必须设计的环节，科学合理的流域控制管理制度体系能够实现对黄河流域水资源开发、利用与保护的引导。2017年10月19日，环境保护部办公厅印发《重点流域水污染防治规划(2016—2020年)》(1)环境保护部、国家发展改革委、水利部:《重点流域水污染防治规划(2016—2020年)》,《节能与环保》2017年第11期。，黄河重点流域范围中共划分出150个控制单元并筛选出50个优先控制单元。经涉水规范体系的系统治理后黄河整体水质逐步改善，但仍有部分河段水污染严重。为提高黄河水污染治理水平，回应新时代流域治理需求，2021年中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。(2)中共中央、国务院：《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》,《中华人民共和国国务院公报》2021年第30期。为实现黄河水污染的多重流域统筹协调大治理，需要研究现有的水污染防治制度体系，并结合黄河特性以完善制度安排。流域控制研究能够在一定程度上解决黄河流域治理中出现的整体水质情况改善、部分水质污染严重的问题。而水质监管与水污染总量控制制度则是水污染治理的重要制度，结合黄河水污染治理现状反思既有制度缺漏，有利于构建并完善黄河水污染防治法律制度体系。

一、黄河流域水污染的流域特性

流域是指一条河流或水系的集水区域，具有明确的边界范围。(3)王志宪、程道平：《流域管理学研究重点的思考》,《山东师范大学学报》(自然科学版)2004年第2期。而现今的流域概念已不仅仅是指自成系统的水文单元，而是将社会系统填充进去的一个整体空间单元。作为以水为核心要素的多元国土空间，流域内河流跨越多个行政区域的自然流动，一方面受到降水、地形、基岩、土壤、植被等多种耦合流域因素，以及径流量、水位、含沙量等动态反馈调节因素等自然因素的影响，河流纳污能力与河流径流量之间呈正向关联，即河流流量小纳污能力低，河流流量大纳污能力高。另一方面，两岸不同的用水文化以及结构性产业链布置等国土开发活动也使河流呈现出差异化的水污染流域特性。即流域内的生态环境问题在一般地区生态环境问题的共性基础之上，还叠加了流域属性的双重因素影响使“发生环节”和“后果环节”呈现出不同的环境问题。(4)王灿发、王雨彤：《论黄河法的生成逻辑与路径展开——以“空间思维”为主线》,《北京理工大学学报》(社会科学版)2022年第2期。因此，不仅河流水资源具有流域性，水污染亦具有此特性。(5)吕忠梅：《水污染的流域控制立法研究》,《法商研究》2005年第5期。可见，黄河生态环境的脆弱加剧了水污染的治理复杂性。

(一)黄河干支流水质差异明显

据《黄河水资源公报》(2000—2018年)显示，黄河流域好于Ⅲ类水体的河段长度占比从38.7%上升到73.8%，Ⅳ-Ⅴ类水体、劣Ⅴ类水体的河段长度占比分别从37.3%和24%下降到13.9%和12.4%。2006—2019年间，黄河流域好于Ⅲ类水体的国控断面比例不断上升，从50.0%升至72.9%，而劣Ⅴ类水体的国控断面比例不断下降，从25.0%下降至8.8%，黄河干流彻底消除劣Ⅴ类水体。而黄河的汾河干流、石川河和清涧河等主要支流近十年水质持续为劣Ⅴ类。(6)孙佑海：《黄河流域生态环境违法行为司法应对之道》,《环境保护》2020年第Z1期。以此报告结论为基准，黄河支流水质改善时间晚、水质差，且呈普遍性，黄河支流成为黄河水污染治理的重点单元。

河流的径流量与河流纳污能力密切相关，而支流纳污能力受限，需要更长的周期改善水质，因而更容易发生水质污染。此外，省际间生态治理能力的差别也导致黄河干支流水污染空间差异(7)钞小静、周文慧：《黄河流域高质量发展的现代化治理体系构建》,《经济问题》2020年第11期。，城市与城市、城市与乡村之间经济增长与污染治理能力的差异也客观存在，即水污染治理能力强的地区水质优于水污染治理能力弱的地区。黄河干流与重要支流布局有省会城市，而各级支流主要分布小城市，经济发展需求导致众多无序开发乱象。汾河沿岸的两渡煤基智造产业园进驻项目中，煤炭洗选企业就多达七家，无序的污染排放影响支流水质，对汾河流域生态环境造成严重影响。支流水体污染重、治理慢逐渐导致黄河干支流水质差异明显。

(二)黄河流域水污染呈复合性

黄河流域的产业链结构布局较重，工业废水加之生活污水等众多污染源的汇入导致黄河水污染呈现复合性。河流自源头到入海口汇入海洋的流经过程，不断承受河流从上中下游输送的污染压力。中上游众多的高耗水、高污染的能源重化工基地以及大量的煤化工企业，致使黄河中下游各大支流的水质自上游到下游逐渐恶化，黄河面临农业、重工业、石化和生活源等众多污染源的污染威胁。位于黄河中游的山西、宁夏等省的大量煤化工企业的水污染治理成效不足，源源不断向下游输送污染。此外，上中游工农业用水的增加也导致黄河流向下游的径流量骤减，水流量的减少导致部分区域湿地退化，严重影响黄河下游湿地综合功能的发挥，以及黄河下游滩区水域岸线的无序侵占、非法采砂等无序开发(8)耿明全、姚秀芝：《黄河下游宽河道生态保护与高质量发展问题探讨》,《水利建设与管理》2019年第12期。，加剧黄河水体污染的复合性。水患威胁也不容忽视，黄河下游河道淤积的大量泥沙抬高河床，使河道高悬。(9)田勇、孙一、李勇，等：《新时期黄河下游滩区治理方向研究》,《人民黄河》2019年第3期。发生大规模降雨时，黄河复合性受污染水体涌向下游，造成洪涝性水体污染，严重影响下游生产。

(三)黄河排污口排水呈季节性

黄河流域水资源时空分配不均且总量逐渐减少。受气候变化和人类活动双重影响，以传统水资源可利用量为基础的水资源承载力评价已然不能适应最严格水资源管理制度的要求。(10)姜大川：《气候变化下流域水资源承载力理论与方法研究》,博士学位论文，中国水利水电科学研究院，2018年。黄河上中游流经干旱半干旱地区，平均降雨量小且易受季风气候影响，因此流域的天然径流量近几十年已大幅缩减。同时受季节性降雨影响，黄河干流及主要支流的径流量集中在汛期，7月至10月汛期的黄河径流量占全年径流量的60%以上。黄河水资源是相对匮乏的，尽管黄河拥有461亿m2的水资源总量，但相比长江95451.2亿m2的水资源总量差距悬殊。流域内偏低的用水效能以及大量损耗地表水的取水方式，加剧了水资源的紧缺，枯水期地表水损耗更为严重，加剧黄河流域水污染。(11)高欣、丁森、尚光霞，等：《黄河流域水生态环境问题诊断与保护方略》,《环境保护》2021年第13期。黄河汛期极易发生洪涝灾害，中上游的大量洪水向下游冲刷受污染水体，又影响了下游的水质。以汾河为例，一到雨季裹挟煤粉的大量污水流经排洪沟渠最终涌入汾河，威胁生态脆弱的汾河水质。

排污口是连接水里与岸上的最后一道闸口，是水污染治理需要重点监管的环节。黄河流域两岸重化工等污染企业众多，不少证照齐全的企业也存在严重的污染问题。环境保护意识薄弱的地区，污水直排与乱排问题严重；部分建成区、城乡接合部、农村地区环境基础设施缺失，呈现出雨污分流落后、管网溢流渗漏、污水废水以及雨洪水混接混排等问题，加重黄河排污口的治理负担。黄河每年超40亿立方米的废污水量，经上千个主要干支流规模的排污口流入黄河，加之城市低下的污水处理率、超低的再生水利用率以及违法排污屡禁不止都加重了黄河水污染治理的压力。(12)邓琦：《排污口数千、濒危鱼类减六成：黄河将迎最严监管》，https://www.sohu.com/a/359560034_114988，2019年12月14日。季节性降雨导致季节性排污，逢大雨季节，雨水将大量污染物经排污口倒灌冲入河道，导致黄河水质出现季节性反弹。

二、黄河水污染流域控制的制度缺陷

黄河流域水污染具有长期性与复杂性，水污染的流域控制存在一些突出困难，现有的水质量监测管理与水污染总量控制污染等防治制度在解决黄河流域水污染的流域性问题时也表现出一定缺陷。

(一)水质监测管理制度不完善

1. 缺少省际间对支流的监管

黄河流域治理需要统筹协调。生态环境部根据《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》(13)中华全面深化改革领导小组：《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，http://www.wfgx.gov.cn/GXQXXGK/HBFJ/201702/t20170207_1806789.html，2017年2月7日。成立了七大流域(海域)生态环境监督管理局，黄河流域生态环境监督管理局即在其中。其职能主要是优化流域环境监管与行政执法职能配置，对流域环境保护工作在规划、标准、环评、监测和执法五个方面进行统一。但中央对河流干支流的监管程度仍存差异，干流强而支流弱(14)李玉红：《黄河流域干支流水污染治理研究》,《经济问题》2021年第5期。，尤其是缺少省际间对支流的监管，影响河湖空间动态平衡，造成河湖环境自净能力与生态流量常态化打折，损害黄河流域的生态环境。因此黄河干流水质虽得到改善，但支流水污染长期未能得到有效解决，阻碍黄河流域水污染治理的有效推进。中央生态环境保护督查组向河南省的反馈督查情况显示(15)生态环境部：《生态环境保护督察组向八省区反馈督查情况》，https://www.testmart.cn/Home/News/infor_detail/id/659928842.html，2021年7月21日。，违规引水、占用湿地、城镇污水处理厂超负荷运行、全省垃圾渗滤液积存量巨大且去向不明，防控措施不到位。潜流取水、河道打井等自利开发极端取水方式被黄河中游地区支流一些沿河企业所采用，完全挤占河流用于污染物稀释和自净的生态水量空间，造成有河皆干、有水皆污的后果。(16)连煜：《坚持黄河高质量生态保护，推进流域高质量绿色发展》,《环境保护》2020年第Z1期。

2. 治理成效评价不健全

为贯彻落实习近平总书记保障水安全的讲话精神，建立水资源刚性约束硬指标，黄河水利委制定了黄河干流和6条重要跨省支流共15个控制断面的生态流量保障目标，有关省(自治区)也制定了汾河等13条省(自治区)内重要河流共16个控制断面的生态流量保障目标，并细化干支流以及各地相应河流的水量分配。2021年6月，《水利部关于强化取水口取水计量监测的意见》印发后，为加快建立健全水资源监测体系，黄河水利委员会和沿黄省(自治区)在内的各流域管理机构和省级水行政主管部门编制了取水口监测计量体系建设实施方案。(17)杨得瑞：《深入推进黄河流域以水而定量水而行》,《中国水利》2021第18期。但水断面监测结果的追责问责考核却存在省际差异，治理成效评价制度不健全加重黄河污染。都思兔河入黄口乌陶桥断面水质超标，生态环境厅多次督办，但县委、县政府敷衍应对，未追责相关责任人，水环境问题一直未得到有效解决，形成有督查无责任人的治理困境。

(二)水污染总量控制制度不完善

1. 缺少季节性控制指标

黄河排污口的季节性排污威胁河流水质基准，而现行水污染总量控制更关注水污染物的削减。大量污水随季节性降雨经沟渠冲刷汇入黄河，威胁黄河水质。因技术支撑不足，我国未能建立水污染总量控制制度的水生态系统功能分区体系，区域资源不能共享。因此制定控制指标的部门未能掌握各区域水污染的基本情况，缺少季节性控制指标，易受季节性气候影响的河流会因大降雨引发的洪涝造成突发性水污染事件。黄河沿岸布局有大量的结构性产业，水污染总量控制制度的实行能够在一定程度上改善河流污染。但总量控制下，部分支流的水体污染治理需要更加精细的控制指标，在水污染物总量控制方面，针对黄河季节性降水特点，加入季节性指标进行控制，减少因降雨造成的治理成效波动，以解决黄河流域内水污染排放总量虽未超过控制数量，但流域内水质却已超标等与制度设计初衷相悖的问题。

2. 缺少排污口管理制度

黄河流域排污口众多，缺乏统一的监测技术标准和监测规范。流域入河排污口监管对象单一的问题长期存在，主要针对工业企业、工业园区和污水处理厂，对生活用水和农业用水的排污口未执行较为严格的监管措施。此外，现行的限制排污制度安排中，是以行政区作为分配和限制单元，在水功能区纳污能力的基础上进行总量控制，并没有将计划的排污总量直接分配到具体的排污口。在计算区域污染排放量时又是以企业为单位进行统计，即水污染排污总量的控制与企业间的排污许可之间并无衔接。(18)尹炜、裴中平、辛小康：《现行水污染物总量控制制度存在的问题及对策研究》,《人民长江》2019年第8期。我国当前的产业分工体系中，大城市利用前沿高新技术迁出工业生产环节，保留研发环节、销售环节等产业价值链，增加经济产业值的同时减少区域污染。(19)樊杰、王宏远、陶岸君，等：《工业企业区位与城镇体系布局的空间耦合分析——洛阳市大型工业企业区位选择因素的案例剖析》,《地理学报》2009年第2期。迁出的生产环节大多设置在周边小城市，小城市和县城逐渐成为生产加工环节的承载空间。(20)李玉红：《中国农村污染工业发展机制研究》,《农业经济问题》2017年第5期。黄河支流众多的县市，大量企业违法增设排污口并违排乱排。城市污水管网只铺设了主管线，却没有铺设配套的支管，以汾河的二级支流南白石河为例，一到夏季便会汇入大量污水。依赖人工抽查的排污口整治使治污监督不到位，财政投入不足使基础设施不到位等因素严重威胁黄河水质。

三、 流域治理制度缺陷原因剖析

(一)水质监测管理制度缺陷之成因分析

1. 省际沟通机制不健全

黄河中下游支流的水质普遍较差，汇集工业、生活和农业等多种污染，沿岸各省虽根据行政区域制定了地方监管措施，但对于跨越省际的黄河干支流水污染治理仍需调整。跨界水环境政策执行受阻的主要原因之一就是省际间信息沟通滞缓。政府主体间横向博弈的囚徒困境使地方更为注重经济发展成绩，不注重区域水体保护。同时，区域内水污染治理的成本消耗与治理成效之间的矛盾更是加剧了地方自利开发行为。(21)雷超男、廖晓明：《跨界水环境政策执行受阻的博弈分析——以黄河流域水污染防治为例》,《领导科学》2020年第8期。省际间缺少水污染治理的沟通协调，各省份均采取观望应付政策，无疑会加重河流污染。而黄河跨越多个省份，地方政府间对黄河水资源的使用方式易对其他区域产生影响。各地将不易被监测的污染经黄河自然流动进行输送转嫁，虽减少地方治理压力，却会造成水污染治理的公地悲剧。

我国目前水污染协作制度尚不完善、上下游责任不明确，水污染治理实践仍是在“分段治理”，而不是“全域治理”，省际间水污染治理的横向互动不足，不仅加大上下游省际之间的治水矛盾，也会阻碍水污染流域治理的有效推进，与流域一体化的生命共同体理念不相符合。因此，加强省际治水沟通，调动上游省区市流域治理的积极性十分必要。

2. 落实治水责任难度大

将治水责任强制发包给地方党政领导，解决了由谁负责治水的环节，但是治水过程中更为关键的是确保治水责任的真正落实，即真正实现治水目的，保护河流水质。水污染的流域治理需要系统性谋划，尤其是跨区域河流的边界污染以及污染转移问题等，都对水污染治理成效的真正实现提出要求。随着水污染治理复杂性的增加，多部门综合管理的模式被探索发展，但是会出现部门之间职责边界的模糊化。各部门各自为政，只解决关乎自身利益的污染问题，造成“九龙治水”的现状，于长期治水并无益处。黄河流域自上游、中游到下游地区呈现阶梯形分布的水污染格局，以山西、河南和山东等省的沿黄城市为例，在空间上呈现区域性连片污染集聚的特点。(22)白璐、孙园园、赵学涛，等：《黄河流域水污染排放特征及污染集聚格局分析》,《环境科学研究》2020年第12期。生态环境监督管理局为实现统筹协调而设，但地方政府的不作为使监督无法落实。同时在行政区划对河流的分割现状下，各地方政府之间缺乏利益协调和约束机制，仅关注自身利益，消极应对治水职责，流域治理无法实现河流全程衔接。在部门内部，治水任务涉及上下级等多部门之间的协调，而上下级部门在流域治理方面往往呈现出一种松散联系。由此，我国水污染流域治理按照分级负责和属地管理原则对流域整体进行了分割，形成了自上而下逐级划分的由不同层级的属地政府负责的流域单元。但这种流域管理模式难以适应水治理的系统性要求，无法切实落实治水责任。

(二)水污染总量控制制度缺陷之成因分析

1. 指标存在先天的制度缺陷

我国治水的技术支撑不足，因此尚未建立起基于水生生态系统的分区体系，更未建立能够体现水生生态系统健康保障的水质基准与标准体系(23)柯强、赵静、王少平，等：《最大日负荷总量(TMDL)技术在农业面源污染控制与管理中的应用与发展趋势》,《生态与农村环境学报》2009年第1期。，使得水污染总量控制制度存在先天的制度缺陷。黄河流经我国西、中、东部地区，环境分区管控理念应当引入水污染总量控制，而生态系统分区体系的缺失无法共享区域资源。由于水污染控制指标的不完全掌握，在处理黄河季节性降雨引发的洪涝污染时，便无法进行有效应对。季节性的降水会影响流域水质，枯水期的过量引水也会加剧水体污染，而黄河本就生态脆弱，水污染治理压力巨大。此外，水污染总量控制制度中水域纳污能力的计算方式并没有体现出水域纳污能力，计算方程未纳入季节性降水对纳污能力的影响，致使水污染总量控制制度呈现粗放型控制特点，这种先天的制度缺陷使总量控制制度缺乏公信力和权威性，无法有效保护黄河脆弱的生态环境体系。

2. 存在排污口控制项目缺失

我国水污染总量控制制度缺失排污口控制项目，对不同的水污染物以及区域水环境未实现差异化管理，加剧排污口复合性污染。排污口排出的污水来源不明晰，污水汇入河流对流域的影响即污染水源与受纳水体的响应关系也不明晰。排污口水污染现状排查制度的缺失，无法实现水环境保护的及时性与有效性，系统性的排污口智能监测系统的尚未建立也加剧了各流域水体治理压力，无法及时根据动态监测数据进行水体污染管控。河流排污口易聚合工业污染、生活污水、农业生产污水等多种污染源，大量植物营养物和有毒污染物经排污口汇入河流中，会严重影响河流水质，造成水生态环境恶化，严重威胁水安全。目前我国已启动排污口整治试点，如2019年渤海入海排污口整治，2020年长江、渤海入河入海排污口整治，以及2021年黄河流域排污口的整治排查，但国家尚未出台关于排污口整治的相关制度规范，各地对本流域入河排污口整改的原则、方法、措施等尺度不一，加大操作难度。(24)陈焰、夏瑞、后希康：《黄河上游流域水生态环境问题及对策——以湟水河典型流域为例》,《环境保护》2021年第13期。同时黄河排污口汇集的植物营养物、有毒污染物等指标未纳入核算体系，进一步加重黄河流域水污染程度。因此统一的排污口摸排整治制度的缺失，不利于水污染总量控制预期目标的实现。

四、水污染流域控制制度经验借鉴

(一)重点支流防治规划监测制度

我国“十四五”生态环境保护规划已正式编制完成重点流域水生态环境保护规划，实施流域污染综合治理，实施重点流域水污染防治规划制度。流域上下游各政府部门之间应加强协调联动、定期商讨，建立联合监测与执法合作模式，加强应急联动与信息共享。规划中明确我国各河流的流域水污染治理任务，整体规划我国长江、黄河等水污染流域治理。黄河重点规划控制煤化工、石化企业污染，改善支流水质，减少中上游水环境威胁。

欧盟委员会在管理莱茵河时，要求流域管理委员会或者成员国在制定流域规划时，要先提交流域特性报告。报告内容包括水体的物理特性、影响水体的环境压力类型，管理规划中存在的关键问题，实施措施的经济评估等。(25)熊永兰、张志强、尉永平：《国际典型流域管理规划的新特点及其启示》,《生态经济》2014年第2期。借鉴欧盟对流域管理的经验，我们可以通过分析黄河流域水资源现状与水资源开发利用过程中可能面临的风险，制定黄河流域预防风险应采取的措施。这种基于黄河流域现状的调查研究，可以明确黄河流域管理规划的目标，对后续监测网络的建设提供数据支持。构建水污染防治规划制度不漏支流以及重点流域单元，对黄河水污染治理十分重要。

(二)全面推行河长制保护黄河水质

黄河水资源仅占全国2%，人均不足全国25%。但黄河需要供给全国12%的人口用水和全国15%耕地的灌溉用水，保障流域内超百个大中城市、县(市、旗)及能源基地的用水。(26)吴浓娣、刘定湘：《做好黄河流域高质量发展水文章》,《水利发展研究》2020年第5期。黄河水资源开发利用率已远超国际公认的40%生态警戒线，径流量的明显减少加剧水资源供需矛盾。(27)赵良仕、刘思佳、孙才志：《黄河流域水—能源—粮食安全系统的耦合协调发展研究》,《水资源保护》2021年第1期。人类活动对黄河流域水资源的过度开发，不仅加剧水资源紧缺，也进一步加重了流域污染。为解决流域治理体制存在的跨部门协作困难、跨地区合作困难、跨层级治理困难的结构性矛盾，河长制被纳入《水污染防治法》中。河长制根据各流域单元的属性在原来分级管理和属地管理的基础上形成上下对应的党政领导治水结构，以流域为单位，将治水责任落实到地方党政领导。此外，各河长还可请求上级河长出面进行行政协调实现跨区域合作治理，垂直的首长责任链条以及考核问责的加强更是实现了对流域的层级控制。(28)曹新富、周建国：《河长制何以形成:功能、深层结构与机制条件》,《中国人口?偊b资源与环境》2020年第11期。河长制的设计将河流的水质监管责任具体到人，突破传统思路，充分利用领导的权威与资源整合治理力量，利于解决黄河水污染治理危机。

(三)实施污染物入河入海总量控制制度

受制于贫乏的自然资源和较弱的环境承载能力，黄河流域脆弱的生态环境导致水资源保障形势严峻。黄河发源于青海省巴颜喀拉山脉、注入山东省渤海，横贯我国西、东、中三大战略区域，自然条件差距显著，水资源利用率低，水质污染严重，水环境面临较大的风险。(29)贾永锋、赵萌、尚长健，等：《黄河流域地下水环境现状、问题与建议》,《环境保护》2021年第13期。对于生态环境脆弱的黄河水污染治理，风险预防理念的引入与实施十分必要。应将水污染总量控制制度进一步精细化，就涉氮、涉磷等严重影响水质的排河排海污染物进行单独的排放总量控制。河北省为强化对陆源污染的管控进而综合治理渤海，加强了对涉氮污染物排放的监管，印发了《关于加强涉氮重点行业总氮排放指标控制的通知》，贯彻16个涉氮重点行业的行业总氮指标排放规范，监测上报总氮排放，减少影响海水水质的总氮入河入海量。以期实现入海河流总氮量年均减少3%，入海河流水质得到明显改善的目的。(30)赵耀光：《试行水污染物排海总量控制制度河北渤海综合治理攻坚战开局良好》，http://hebei.hebnews.cn/2020-01/07/content_7655861.htm，2020年1月7日。水质监测报告显示，河北省13个国考入海河流断面水质在2019年均达到优或优于水质要求，水质提升明显。

五、黄河水污染流域治理法律制度建设

制度建设是党的十九届四中全会的突出要求。2021年10月，中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》提出促进黄河全流域高质量发展。(31)中共中央、国务院：《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，《中华人民共和国国务院公报》2021年第30期。治理黄河水污染应当把握流域控制的中心思想，在流域层面发挥法律协调统一的功能。针对行政区划对流域的分割从而造成黄河水污染呈流域性特征的问题，应从制度上完善监测管理，排查黄河流域重点污染区、支流监管疏漏区、不明排污口等影响流域整体治理的污染环节，完善制度设计加强黄河水污染的流域综合治理。

(一)完善黄河水污染监测管理制度

1. 联席会议制度消除干支流水质差异

对跨区域水污染的治理，省际间的合作十分必要。治理好黄河，需要统筹考虑上下游、干支流、左右岸，并兼顾开发与保护的协调以及不同地区、不同行业、不同阶段的协调。(32)左其亭：《黄河流域生态保护和高质量发展研究框架》,《人民黄河》2019年第11期。应从流域系统性出发，召开流域水污染防治联席会议，建立黄河水污染联防联治联席会议制度。水污染治理应当精准管控污染源，加强系统性治理，突出联动治理，形成区域整体化精细化协同管理模式。(33)牛桂敏、郭珉嫒、杨志：《建立水污染联防联控机制促进京津冀水环境协同治理》,《环境保护》2019年第2期。就黄河流域呈现整体水质改善、部分支流污染严重的水污染问题，应当对重点支流污染进行针对性研究，加强省际间治水政策的交流，使各区域的治水政策能够实现有效联动。关于黄河水污染的省际协同治理，目前山东省和河南省签订了《黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》，这是黄河流域首份省际生态补偿协议。(34)张敏：《政府间行政协议：黄河流域协同治理的法制创新》,《宁夏社会科学》2022年第2期。而联席会议制度的实施，不仅加强各省际之间的水污染治理合作，也利于省际间的互相监督。尤其受污染严重的下游地区可就中上游的治理工作提出意见，对省际间的污染事件调查处理以及支流水质监测结果进行流域对比，分析水污染治理的薄弱环节，科学排查重污染河段的支流污染源。跨区域河流的水污染具有外溢性，有必要突破行政区划对河流的分割管理模式(35)王薇、李月：《跨域生态环境治理的府际合作研究——基于京津冀地区海河治理政策文本的量化分析》,《长白学刊》2021年第1期。，面对黄河脆弱的生态环境，水污染防治联席会议制度的建立可以促成跨区域合作，精细化监督治理支流面源污染，实现对黄河支流的监测管理，确保缩小甚至逐渐消除黄河干支流的水质差异。

2. 加强黄河水质的制度监管

(1)水权交易制度反向监管水质

水权交易行为是基于合理界定和分配水资源的使用权，以市场机制实现在地区间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间流转水资源使用权。(36)水利部：《水权交易管理暂行办法》,《中华人民共和国水利部公报》2016年第2期。进行水权交易需要：(a)水资源产权明晰(37)李兴拼、李蔡明、陈金木，等：《新时代背景下水权交易制度发展探究》,“中国水利学会2021学术年会”论文(第五分册)，北京，2021年10月，第366-369页。；(b)水权所有者愿意通过市场交易出让部分或全部水权；(c)市场交易的水权必须安全清洁。黄河流域水权交易设计可以根据黄河生态系统整体性和流域系统性来区分黄河上中下游的生态差异与生态特点，综合考虑黄河上游的水源涵养功能、中游的水土保持功能以及黄河下游的生态保护功能，设计服务于黄河流域生态功能的水权交易，将黄河流域的水权交易作为水质监管的重要手段。水质与水量是不可分割的水资源的基本属性，水权交易综合考虑水质与水量，有助于配置资源、稳定水质。在黄河流域探索将节约或节余水权通过市场进行二次配置，既彰显了黄河流域水资源的刚性约束红线，又实现了用水集约化目标，能够有效助推黄河流域生态保护和高质量发展。(38)石玉波、王寅、邓延利：《培育黄河流域水权交易市场助力生态保护和高质量发展》,《水利发展研究》2021年第2期。上中游对黄河地表水的大量消耗加剧下游用水紧张，通过开发实施黄河上中下游地区间的水权交易制度，下游用水户可在交易中实现对上中游水质的反向监管，减少污染水体向下游的输送量，实现经济调整手段对黄河水质的反向监测与管理。

(2)完善河长制中水断面治理成效的考核

河长制的制度创新有利于发展健康河湖，持续开发河湖功能。河长制重点关注河湖治理保护的效率和效果，真正改善河湖面貌，推动产业结构优化升级，实现经济高质量发展。(39)王冠军、刘卓、郎劢贤，等：《河长制湖长制成效评价及思考》,《中国水利》2021年第2期。具体到黄河水污染的复合性，应当严格河长制中的考核责任，对水断面监测水质的评价指标进行分区分类划分后，根据不同的评价指标对被监测水断面进行责任认定。中央层面与地方层面的评价工作应当在一个体系内进行，突出治理效果与效率评价，就河长制实施前后的河湖面貌改善情况进行对比，完善河长制成效评价机制。首先，完善技术标准体系，修订制定河道治理、水域岸线保护利用以及采砂管理等技术标准，使河长制监测考核项目有对应指标可循。其次，加强河湖空间管控，强化岸线分区管控规划与河道采砂管理规划，强化黄河下游规划约束。最后，加快监测平台联动，结合社会监督平台与预警监测平台，构建黄河全流域监测网络。沿黄各省可以通过完善水污染治理成效评价制度，实现对黄河水质的有效监管。

(二)完善黄河水污染总量控制制度

1. 设计季节性项目控制指标

应当根据黄河当前水污染现状以及黄河流域自然因素的特点，有针对性地将耗氧污染物和营养盐作为水污染总量的重点控制项目，并就季节性降水期制定动态控制指标。对黄河污染仍比较严重的重点支流等流域，除有毒污染物外，还应研究石油类、放射性、酸碱盐无机物等的污染性状，将合适的特征污染物纳入水污染总量控制项目。对受季风气候影响明显的流域，应当将控制项目的指标进行季节性划分，降水期要制定更为严格的控制指标。同时，针对我国黄河中游大量结构性产业链布局的现状，应就该流域段河流水体的氨氮污染问题进行针对性控制。系统出台河流水体氨氮污染治理的相应法规以及政策，主控黄河水污染的氨氮指标，建立流域层面的氨氮控制标准，高度重视河流水体的氨氮污染问题，减少氨氮污染水体的跨域转移。因此，建议在《中国黄河保护法(草案)》的修改过程中，将特定污染物的排放总量控制纳入其中，在水污染物总量控制的选择对象方面宜选用氨氮、总磷等作为重点控制项目，并且由于黄河流域生态环境差异明显，不同流域之间的水文水动力差异明显，应允许水污染总量控制项目在流域间以及季风期与非季风期间存在一定的差异。

2. 设置黄河排污口管理制度

黄河流域分布有众多排污口，各省已积极响应号召就本地区的排污口进行排查，但因缺乏统一的排查标准，各地对本流域入河排污口整改的原则、方法、措施等尺度不一，未能实现对黄河水污染的协调统一治理。实证分析证明政策对水质的影响差异显著。(40)曹春晖：《黄河中上游流域水质环境影响因素分析研究》,《科技创新与应用》2019年第25期。因此应当结合我国地方政府已有的排污口治理实践经验，设置黄河流域排污口整治管理制度，合理引导黄河水污染的治理。

(1)排污口整治责任清单

为解决黄河流域排污口众多且排污成因多样的难题，要依托智慧黄河的建设，制定排污口管理责任清单。围绕流域水利信息化监测感知、网络传输、数据资源、智能应用方面的突出短板，构建涵盖黄河保护治理全要素的、时空密度适用的、空天地一体的智能感知网，依托水文水资源、水灾害、水利工程、水生态等监测数据和自然资源、社会经济、生态环境等共享数据，打造同步仿真运行的数字孪生流域，建设流域大数据中心。(41)汪安南：《深入推进黄河流域生态保护和高质量发展战略努力谱写水利高质量发展的黄河篇章》,《人民黄河》2021年第9期。同时在责任清单中明确黄河流域排污口整治的时间表、路线图、责任单位、责任人及整治要求，分解落实到具体单位和部门，各单位和部门要按照清单的要求编制本部门的具体实施方案，提出自己所负责排污口的整治目标和具体措施，整治效果以及措施的成效由智能监控系统进行反馈，实现黄河流域排污口的治理效果的智能监督与责任到人的治理机制，实现黄河水污染的现代化治理。

(2)排污口整治销号制度

黄河流域实行生态流量差异化管理制度，综合考虑水资源开发中的人工干预对流域水循环、水文规律的影响，结合地方的自然、社会条件，量化不同区域的生态流量目标以及水资源需求，实现对河流上中下游水资源的精准管控，对河流进行分区分类的差异化管理。而黄河流域的排污口整治工作则需要在了解生态流量差异化的基础上，排查黄河全流域的排污口，掌握黄河流域的排污状况，了解污水来源，及时识别排污量大、水质差、环境影响较大的排污口及排污问题，通过排污口的溯源工作厘清污染责任人。实行排污口整治销号制度，是黄河流域水污染监测管理制度的一部分，将排污口排查情形整理在册，并在治理完成后进行排污口销号，能够对黄河流域的排污口进行精准管理与有效监督，整治不明排污口以改善流域的生态环境，维持河流的生物多样性，维护河流的生态空间。

六、结语

完善黄河水污染治理法律制度体系，要破解现有水污染治理制度中的实施障碍，结合黄河水污染特性，构建适应黄河特色的现代化流域水治理体系。健全黄河水污染治理法治体系，补足水质监测与污染总量控制环节，积极推进《中国黄河保护法(草案)》的修改完善。以河湖长制为平台，加强流域与省区协作，以联席会议等突破行政区划限制的方式，实现水污染治理多重监督。同时，在把握好黄河保护治理原则的前提下，鼓励基层单位运用改革办法、市场机制推进工作，加强对黄河流域水权交易的政策研究，全面深化水价改革，为黄河水污染治理取得成效提供多重制度保障。以共抓大保护协调大治理的理念指引分析黄河保护存在的制度障碍，建设促进上下游省际互动、干支流流域互济，形成区域协调、部门联动、多主体参与的全域治理新机制，有效推进黄河流域生态保护和高质量发展。