“双减”呼唤社会教育治理方式变革*

程晋宽

“双减”教育治理方略的提出，着眼于我国教育的高质量发展。“双减”政策作为优化教育生态，治理社会教育，特别是“影子教育”的路径选择，对于社会教育的治理方式变革起到了巨大的撬动作用。“双减”政策是社会教育治理的手段与目的的统一，兼具工具性、目的性与价值性。呼唤社会教育治理方式的变革，强调治理主体的多元、协同与利益共享，旨在赋能学校教育，使社会教育回归本真。

一、“双减”：作为社会教育治理方式变革的政策工具

把“双减”作为社会教育治理方式变革的政策工具，需要充分识别社会教育的性质和影响程度，进而厘清“双减”政策中的“减”与“增”的关系，形成对“双减”政策的理性认识。减轻学生、家庭、学校、社会过重的教育负担，并不是要降低教育质量标准，而是要回归学校教育，确保学生在校内学足学好，使学生健康成长。

1.充分识别社会教育的性质和影响程度

要实现社会教育治理方式的变革，需要对不同社会教育的性质和影响程度进行识别，并以此作为社会教育治理方式变革的政策依据和政策基础。社会教育是一个范围广泛的概念，具有多种不同性质和属性的社会教育机构，对教育的影响是多方面、多维度的，既有积极的、正向的社会教育影响，又有消极的、反向的，甚至是异化了的社会教育影响。因此，实施“双减”政策，需要充分认识和识别不同种类、不同性质的社会教育特征及其所发挥的不同教育作用与功能。

近年来，各类社会教育培训机构，尤其是以学科类培训为主的教育培训机构，在资本市场的助推下、在持续的争议中疯狂发展、野蛮扩张，致使其不能合理定位、丧失了应有的功能，违背和颠覆了社会教育的公益属性，破坏了公共使命与公共追求下的教育生态。

将“双减”作为一项公共政策出台，是经过充分的实地调研作出的战略性决策。它对校内和校外教育治理存在的问题及原因进行了深入分析与识别，并通过大数据评估、专家综合研判、政府和社会教育机构广泛征询意见后作出的决定，对于调节校内和校外的教育治理关系，实现社会教育治理方式的变革具有巨大的推动作用。“双减”政策由中共中央办公厅、国务院办公厅印发，体现了对社会教育治理变革的国家意志和对社会重大关切的积极回应，需要坚持“依法治理、合作治理、标本兼治”。

2.全面认识“双减”中的“减”与“增”的关系

作为一项治理公共教育和社会教育的政策工具，“双减”不但涉及多元治理主体和利益关系，而且对于学校教育及社会教育治理的变革具有一定的针对性、有效性和可执行性。可以说，“双减”是基于认真研判做出的社会教育治理方式变革，它不仅分析了“因果链”，明确了“责任链”，还指出了“路径链”。

落实“双减”，需要全面正确认识“双减”的“减”与“增”的关系。客观而言，以应试教育为价值追求和导向的学科类培训，不仅造成中小学生过重的课外负担，摧残了学生的身心，对学生正常的学习秩序造成了巨大冲击，还破坏了良好的教育生态，扭曲了学校教育和社会教育的关系。“双减”的根本目的之一是为了提升教育质量、增强教育效果。

从政策工具所要调整的“减”与“增”关系来看，“双减”提出“减轻”的要求与路径，可以概括为“两个减轻、两个提升”，不仅要“全面压减作业总量和时长，减轻学生过重作业负担”，还要“提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求”；不仅要“减轻校外培训负担，坚持从严治理，全面规范校外培训行为”，还要“大力提升学校教育教学质量，确保学生在校内学足学好”。

3.正确使用“奥卡姆剃刀”的社会教育治理政策工具

“奥卡姆剃刀”是管理学中的经典定律，对于分析“双减”的社会教育治理变革具有直接的揭示作用。“双减”旨在以“奥卡姆剃刀”对社会教育“清理门户、消除累赘、回归本真”，让学校教育和社会教育各司其职、各就各位，符合社会教育治理的“简单有效原理”，体现了“如无必要，勿增实体”的社会教育治理原则。联合国教科文组织在2021年11月发布《共同重新构想我们的未来：一种新的教育社会契约》，也明确了这一教育治理的基本原理，提出了令人深思的三大教育发展基本问题：当我们展望2050 年，我们应该继续做什么？我们应该抛弃什么？我们需要创新什么？这里提出所要“抛弃的”正是需要以“奥卡姆剃刀”割舍的“多余和累赘”，不仅要“战略专注”，要“组织扁平”，还要“流程精简”。

长期以来，因被异化的社会教育不断扩张，广大民众普遍反映的突出问题之一就是中小学生学业负担过重，这已经严重影响了人民群众对教育的满意度和获得感。短视化、功利性的社会教育致使学生作业和校外培训层层加码、负担过重，导致家庭养育子女的经济成本大幅增加。

“双减”作为社会教育治理方式变革的政策工具，恰如“奥卡姆剃刀”，所要减掉的是“多余与累赘”。“双减”不仅在“减”，还应以减增效、赋能提质，重新定位社会教育机构的功能和职责，重新构想社会教育的未来和新的社会教育契约。

二、“双减”：作为社会教育治理方式变革的路径选择

作为社会教育治理方式变革的政策，“双减”在强调赋能学校教育，回归学校教育主阵地的同时，还须匡正社会教育机构的功能和作用，规范“影子教育”的市场化行为，加强社会教育的“源头治理、系统治理、综合治理”，通过建设高质量的教育体系，促进教育公平而有质量的发展。

1.匡正社会教育机构的功能和作用

近30 年来，随着教育市场化改革的不断深入，资本市场借“社会教育”的躯壳或名头，大力推进“教育培训市场”发展，使教育培训机构逐渐出现对社会教育功能与职责的扭曲、异化和狭窄化倾向。各类教育培训机构层出不穷、无序发展，教育培训成了牟利的最佳途径，对学校教育、家庭教育造成巨大冲击。社会教育治理要重新发挥少年宫、科技馆、图书馆、博物馆等社会公益性机构的教育职能，不能以资本化运作、学科类培训冲击学校教育。

可以说，学校教育、家庭教育和社会教育是教育的“三驾马车”，虽具有不同的职责和功能，但更需要合作协同。社会教育治理方式变革的路径选择要匡正社会教育机构的真正功能和作用：不以逐利为目的，不做学校教育的“影子”，不违背家庭教育的意愿，而应正确发挥社会教育的价值，助推社会教育高质量发展。

社会教育治理涉及多元主体参与，需要多方合作。加强社会教育“合作治理”，不仅需要坚持“统筹推进、稳步实施”，还需要积极推广典型经验，确保“双减”政策的有效落实，促使社会教育治理方式变革的平稳有序推进。

2.规范“影子教育”的市场化行为

作为社会教育机构的主要构成，教育培训机构的教育内容和教育模式跟随或尾随着学校教育，与学校教育相伴而生、形影不离，这也被研究者们形象地称为“影子教育”。所谓“影子教育”，是对学校教育的投影、折射和映照，其教育模式也随着学校主流教育系统的课程制度和教学内容模式的变化而变化。随着教育市场化的发展，“影子教育”系统不断扩张，“影子教育”与公立学校教育的“投影”与“形体”关系，已经引起政府、社会、家庭、学校等方越来越多的关注，成为难以得到有效监管和治理的社会教育难题。

“影子教育”所造成的教育“内卷”，遮蔽了学校教育的主体部分和基础结构，影响了义务教育学校教育的公平性，透支着家长和学生的体力和精力。因此，规范与监管“影子教育”机构已势在必行。

“双减”作为社会教育治理变革的路径选择，虽然封堵了学科类培训业务和相关学科类培训机构变相扩张的机会，使教育培训机构的学科类培训发生断崖式停摆。但不可否认的是，学校教育的“影子”依然存在，社会教育的治理仍存在许多空白和难题，教育培训机构仍在寻求“不同的出路”，以谋求合理合适的“影子”。

“双减”作为优化社会教育生态、治理“影子教育”的路径选择，具有规范“影子教育”市场化行为的作用。加强对“影子教育”机构的市场化行为监管成了社会教育治理的关键。因此，需要进一步建立健全校外培训监管长效机制，形成齐抓共管的社会教育治理新格局，加强“日常监管、巡查暗访、违规查处”等制度建设。

3.加强“源头治理、系统治理、综合治理”

“影子教育”是伴随着教育市场化改革的一种全球现象，世界各国对“影子教育”的治理类型主要分为“严厉禁止型、严密监管型、积极鼓励型、自由放任型”四类。从治理的目标指向与治理方式看，可分为“权威型、激励型、能力建设型、劝告与劝诱型、系统变革型”五种类型。可以说，社会教育的治理类型和治理方式各有利弊。社会教育的治理不仅在于规范“影子教育”的市场化行为，还要“配套综合监管、实施奖惩机制、采取分类治理”，特别是需要加强“源头治理、系统治理、综合治理”。

作为社会教育治理方式变革的路径选择，我国推行的“双减”政策对社会教育培训机构的“设立、管理、运营”等事项，设置了严格的限制性条件。从社会教育机构设置的“源头治理”来看，“双减”政策要求“坚持从严审批机构，各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”。不仅学科类培训不再审批，而且非学科类培训，各地区也要按照“体育、文化、艺术、科技”等类别，分类制订标准，严格审批。从社会教育治理的过程管理来看，“双减”政策对于社会教育治理方式的变革更注重“系统治理”，强调全局性。这就要求“规范培训服务行为，建立培训内容备案与监督制度，制定出台校外培训机构培训材料管理办法，严禁超标超前培训”，并对校外培训的内容和时间进行严格限制。从社会教育治理的运营和查处来看，“双减”政策强调“综合治理”，要求“强化常态运营监管，严格控制资本过度涌入培训机构，坚决禁止不正当竞争，坚决查处行业垄断行为”，严禁资本化运作。

总之，“双减”对于社会教育治理方式的变革，根本目的在于回归社会教育本应具有的价值属性和功能定位，使被扭曲和异化的社会教育回归教育本真。社会教育要以公共利益为重，不仅要有担负“社会教化”的教育公益之责，还要“匡正”社会教育之于国民素养养成之风，不以利益为驱动。唯有如此，社会教育治理方式的变革才能够使社会教育的“价值属性”实现回归，而非停留于原先的“经济属性、营利属性和市场属性”，从而提升人民群众对社会教育的满意度。