公安机关执法办案中心派驻检察机制改革问题研究

2022-11-21天津市和平区人民检察院课题组

法制博览 2022年8期

天津市和平区人民检察院课题组

天津市和平区人民检察院，天津 300041

一、公安机关执法办案中心派驻检察机制的法律渊源

党的十八届四中全会以来，在推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革进程中，检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位更加突出，监督属性更加纯粹、更加明确。2018年以来，在推动“捕诉一体”的刑事检察办案模式全面铺开和认罪认罚从宽制度的实践探索中，检察权的运行与刑事侦查权更加紧密地联系在一起，更加突出了检察机关在刑事诉讼中的主导地位，但实践中存在侦查权的过于强大和滥用所造成的严重后果以及单纯依靠审查逮捕、审查起诉等就案办案进行监督效果不充分等情况，因此检察机关派驻公安机关执法办案中心的监督模式应运而生。

（一）法律依据

我国《宪法》第一百三十四条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关；《刑事诉讼法》第八条规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督；《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十一条规定，人民检察院对刑事诉讼活动实行法律监督，发现违法情形的，依法提出抗诉、纠正意见或者检察建议。检察机关作为国家法律监督机关，法律监督职能既是检察机关的立身之本，更是宪法法律赋予的神圣职责和使命。

（二）法理依据

英美法系主要通过司法令状和大陪审团听审（预审）程序，大陆法系主要通过司法令状和检察权对警察侦查权的指挥来实现对侦查权的制约，［1］我国是由检察机关履行法律监督职责来对侦查活动进行监督。在无法实现类似大陆法系“检察权指挥侦查权”强大监督权限的现行司法体制下，探索设立检察机关派驻公安机关执法办案中心制度，逐步构建“以检察权为中心”的侦查活动开展模式，更好履行对侦查行为合法性和正当性的法律监督，使检察引导侦查机制逐渐成为优化刑事检察监督方式、规范司法办案的重要抓手，［2］满足新时代条件下人民群众对公平正义的期望。同时学界和实务界都普遍认为加强对侦查权的监督，建立新型检警关系不仅符合司法运行规律，更有助于发挥检察机关在法律适用、证据认定等方面的优势，并将该优势运用到侦查阶段。

（三）制度推进

2015年2月，最高人民检察院印发《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》提出，建立对公安派出所刑事侦查活动的监督机制。为此，2015年4月份，最高人民检察院在山西、宁夏等十个省市开展检察机关对公安派出所的监督试点工作。2016年发布的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中指出，完善对公安派出所刑事侦查活动监督机制，选择主城区、城乡接合部、刑事案件高发等重点区域的公安派出所探索设立驻所检察室（官）。2017年3月29日，最高人民检察院召开电视电话会议要求各地检察机关因地制宜，全面开展对公安派出所刑事侦查活动的监督工作。［3］2019年5月27日，公安部出台《关于加强公安机关执法办案管理中心建设的指导意见》，要求各地要紧密结合本地实际，有计划、有步骤、有重点地分类推进执法办案管理中心建设，力争在三至五年时间内全面完成市、县两级公安机关执法办案管理中心建设任务。依托于公安机关执法办案管理中心的组建，派驻该中心检察机制也应运而生，2019年7月的政法领域全面深化改革推进会上，提出推动在市、县公安机关建设执法办案管理中心，探索建立派驻检察机制，前移监督端口，着力构建一站式、全要素、即时性的执法监督管理新模式［4］。

二、公安机关执法办案中心派驻检察机制设立的实践需要

（一）构建新型检警关系的需要

党的十八届四中全会前，实践中检警关系体现出来的确实是分工配合多、检察监督少。随着党的十八届四中全会明确提出建立以审判为中心的诉讼制度，庭审实质化的要求必然要倒逼检察机关加强对侦查机关的监督和制约，积极构建更合理、更适应经济社会发展和刑事诉讼规律的新型良性互动的检警关系。派驻人员应当发挥监督的排头兵作用，加大对侦查程序中被害人、证人言词证据以及搜查、扣押、冻结等实物证据的合法性监督的力度，规范取证主体、程序、内容和方式，及时监督，及时补救，严把证据准入门槛，防止证据“带病”进入审查逮捕、审查起诉乃至审判环节［5］，强化诉前引导，通过规范和引导侦查取证工作，将庭审裁判的证据标准和要求向侦查机关传导，并对侦查活动是否合法进行法律监督，从源头提升案件质量。

（二）破解侦查监督工作“知情难、核实难、纠正难”问题，将监督关口前移，由事后监督向事前监督、事中监督延伸的需要

实践中，检察机关对公安机关监督的主要渠道和来源主要体现在审查逮捕、立案监督、侦查活动监督的案件办理中，由于公安机关相当一部分案件作为行政和治安案件处理、群众对检察机关的职能定位不清楚、对法律程序不明白，检察机关的监督存在被动性、滞后性、消极性。通过派驻执法办案中心检察制度，不但能够通过全程、实时监督办案过程将侦查人员的违法行为消除在萌芽状态，实现对权利人的积极保护，而且能够通过监督还没有进入刑事诉讼程序的行政案件、治安案件，畅通监督渠道，扩大监督面，提高监督质效。

（三）静态监督变动态监督的需要

检察机关对公安机关的监督以往多为个案监督、事后监督、书面监督的静态监督模式。受限于监督方式和流程，存在以下几个问题：一是案件种类仅限于刑事案件和提起立案监督的案件，不能监督大量没有进入刑事案件程序的行政案件、治安案件，这类案件却恰恰可能存在应该立案而不立案、以公权力介入经济纠纷然后自行销案的情况。二是监督方式仅限于事后监督，欠缺侦查活动监督的时效性和及时性，对于一些时效性很强的取证工作和公安机关立而不侦、怠于侦查的案件监督效果较差。这种情况在实践中最令人遗憾，由于检察人员接触到案件的时候取证的时机、条件、可能性等均已不存在，案件最终只能得出事实不清、证据不足的结论，对当事人的伤害已不能弥补。

三、公安机关执法办案中心派驻检察机制的设想和实现路径

由于尚未出台全国性或者地区性的统一规定，各地多在进行适合本地区实际情况的有益探索。实践中，天津市H区检察院通过与公安机关座谈、征求意见等方式取得公安机关对派驻工作的理解与支持，在先期试行总结经验的基础上，于2020年7月正式在公安机关执法办案中心设立派驻检察室，与公安分局会签了《完善协作配合与监督机制框架协议》。通过一年来的实践，不断以问题为导向、以监督实效作为检验工作机制的标准，将监督触角前移，拓宽监督的广度和深度，同时加强公安机关、检察机关的司法协作，增进理解配合，形成合力，增强良性互动，实现监督工作的双赢、多赢、共赢。

（一）明确监督理念和原则

一是处理好监督与被监督、监督数量与监督质量，以及监督方式与监督效果的关系，既要敢于监督，又要善于监督，既要直面公安机关存在的问题，又要配合好分局和派出所工作，形成公安机关欢迎、检察机关作为的监督局面。二是坚持监督比例原则，即“有节制”的权力观，把握好权力行使的边界和尺度［6］。坚持“参与不干预、参谋不代替、讨论不定论、配合不取代、引导不指挥、监督到位不越位、信息共享不泄密”原则。三是坚持检察机关和公安机关“分工负责、互相配合、互相制约”的司法理念，始终把共同做好案件办理工作作为出发点和落脚点。

（二）因地制宜，创新派驻检察工作模式和办法

H区是天津市中心城区的核心区，面积小、功能区集中、人流量大、地位重要，其功能和特点也决定了该区治安案件和刑事案件的特点：涉众案件特别是金融类涉众案件多发、人民群众对证据采集和追赃挽损工作高度关注；普通刑事案件、重罪案件、经济案件例如涉医案件、涉风貌建筑案件、未成年案件、妨害公务案件等案件种类均多发，且社会关注度高、影响大。在区位优势明显的同时，也面临土地资源紧缺等实际困难，该区公安分局执法办案中心设在了分局一楼，面积和配备上尚不能实现将全部案件“一站式”集约办案，大量案件仍然需要在派出所内办理，因此仅派驻执法办案中心不能解决监督盲区问题。

因此区检察院实施了“派驻执法办案中心+巡回派驻派出所”的派驻模式和灵活机动的“固定+巡回”派驻方式，即每周固定派驻执法办案中心+不定期派驻派出所，其中设立在公安分局执法办案中心的派驻检察室以该执法办案中心为依托，重点监督重大、疑难、复杂、涉众、新型案件。在此基础上，根据案件特点对区内派出所实施巡回派驻检察，重点监督轻微刑事案件、行政案件、撤销案件。

（三）发挥检察官专业化办案优势，合理配置办案资源，提高工作效率，切实增强监督实效

区院从实际出发，借助捕诉一体和员额制改革后检察官队伍专业化、职业化进一步加强这一优势，根据部门具体分工和检察职能，在人员配备和工作模式上采取了下列办法：1.人员配备上，按照部门划分，考虑到一个部门同时派出两名检察官存在困难，因此每次以两名分属不同检察部门的员额检察官派驻，采取“固定+灵活”的方式，每周周一至周三派驻，周四周五汇总本周监督数据、分析讨论、形成台账，周四至周日若有突发案件随时派员。2.监督案件类别上，按照部门受案案由划分，重点监督对应案由案件。3.监督起始阶段上，从案件进入办案系统或已经受理案件后即可以全程跟进，覆盖行政处罚环节、刑事执法环节、公益诉讼环节等。4.监督侧重点上，坚持程序监督与实体监督并重。

（四）明确监督内容和运行模式

1.监督内容上，制定了《派驻公安机关执法办案中心工作办法》及配套《实施细则》，明确派驻检察人员的主要职责：（1）侦查活动监督。①实时监督公安机关刑事案件办理，在程序合法性监督方面，通过日常巡检、专项检察、抽查同步录音录像等方式，重点监督立而不侦、怠于侦查、取证不合法、取证不完全等情况。②刑事强制措施采取不当案件，包括未及时解保、未退还保证金等，重点关注刑事拘留后又撤销案件或转行政处理的情形。③保管、扣押、搜查、检查、勘验、辨认、称量、程序性告知等措施存在不当的情形。（2）立案监督。借助登录公安机关执法办案系统、查阅公安机关办理案件的基础台账、110指挥中心接警记录等方式，及时获取分局所有办案单位的办案信息，筛选出重点类别的行政案件开展监督。（3）提前介入。参与重大、敏感案件的提前介入工作，第一时间熟悉案情、引导侦查、勘查现场等，及时发现办案中取证不规范、程序不合法情况，提高复杂案件的侦办水平。（4）疑难、复杂、新型案件预研工作。对于公安机关有预研需求的案件，派驻检察官具有参与该项工作时间和空间上的天然便利。（5）监督公安机关对问题的落实整改工作，进行跟踪和反馈，保证效果落到实处。

2.工作模式上“两条腿走路”：一方面是充分借助信息化的科技便利，利用公安机关办案系统、信息共享平台、办案区实时监控系统等，使监督更加高效；一方面是仍然要以传统办案方式为补充和依托，例如立案告知书、撤销案件、鉴定意见和估价结论等文书的告知等，查阅案卷确认是否已告知相关诉讼参与人，切实维护程序正义和涉案人员权益。

3.监督手段上，按照问题的严重程度，对于办案不规范、轻微违法情形，随时发现、及时口头告知进行整改；对于严重违法情形，制发《纠正违法通知书》；对于类型化问题，统一制发《检察建议书》。

4.制度保障上，一是建立各项专项工作台账，以监督案件的数量、质量为依据，将工作情况纳入绩效考核指标。二是根据实践情况不断健全派驻检察工作机制，严密监督程序和环节。三是建立与公安机关“定期+灵活”的案件信息通报制度，交换意见。四是建立案件信息保密制度，一案一表，全程留痕。五是建立考核机制，加强检察机关与公安机关协调配合。