消费民事公益诉讼之适格主体研究

赵子章

青岛科技大学法学院，山东 青岛 266061

一、现有法律关于民事公益诉讼的规定

改革开放以来，人们的生活水平有了显著的提高，尤其是人们对于商品和服务的选择呈现出多样化的趋势，但近年来，商品和服务产生的问题已经侵犯了消费者的权利和利益，消费者既是一个个体概念，也是一个群体概念，消费者个体的权益如被侵犯，自然寻求私力救济手段，如果是消费者群体的权益被侵犯，那该如何救济呢？2012年，新修改的《民事诉讼法》第五十五条第一款①《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第一款 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。明确规定了提起民事公益诉讼的主体，即法律规定的有关机关和组织是提起民事公益诉讼的适格主体，可见，民事公益诉讼已经有了法律保障。但是，仅仅明确主体，并不意味着民事公益诉讼已经明确地被制度化了［1］，民事公益诉讼要同一般民事诉讼一样，有适格的原告、被告和符合法律规定的诉讼请求。2015年最高人民法院颁布的《民事诉讼法司法解释》②为《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》的缩写，以下简称“《民诉解释》”。规定了民事公益诉讼原告与被告资格、管辖法院、调解与和解等制度，使得民事公益诉讼在一定程度上更加有法可依，增加了民事公益诉讼的可预期性，有利于相应的社会团体来介入相应的纠纷，为消费者在维权层面提供及时的帮助，及时通过诉讼途径处理相应的冲突，起到维护社会公共利益③这里的“社会公共利益”是对“公益诉讼”中的“公益”一词展开的，公益可分为国家利益与社会公共利益，因为消费而产生的纠纷往往涉及到后者，本文所有的“公益”均指的是“社会公共利益”。的作用，并且为构建和谐社会作出一定贡献。2013年《消费者权益保护法》的修改对公益诉讼进行了呼应④《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条 对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。，省级以上的消费者协会⑤以下简称“消协”。可以对侵害众多消费者合法权益的行为向法院提起诉讼。我国《消费者权益保护法》第四十七条规定了消费者在何种情况下可以依法提起公益诉讼，首先是提起公益诉讼的主体，提起公益诉讼的主体是中国消费者协会和省、自治区、直辖市的消协。我国法律规定的消费者公益诉讼指的是团体诉讼，省级以上的消费者有权提起公益诉讼。做这样的规定，贯彻了《民事诉讼法》中的诚实信用原则，将消费民事诉讼的主体做了限制性规定，有助于防止当事人滥用诉权，而省级以上的消协本身，相对于省级以下的消协，组成更加规范，而且本身受到更广泛的监督和制约，对于采取诉讼手段解决群体性消费问题更加理性，且消费者穷尽了救济手段①不论是消费者已经受到侵害，还是本身没有受到侵害，即包括既有的侵害和将来的侵害。，由省级以上的消协提起消费公益诉讼有其合理性。但是，提起公益诉讼的主体是省级以上消协的规定，是否存在消费公益民事诉讼主体范围过窄的问题呢？毕竟，省级消协对应的是本省的消费纠纷，若某省辖区内某地发生了群体性消费问题，实践中甚至一个省级单位下有多个群体性消费问题，省级消协难以满足需要。考虑区位因素，副省级城市一般分布在我国东部发达地区，而中西部欠发达地区往往没有副省级城市，如仅仅授权副省级以上的消协可以作为公益诉讼主体，可能会造成区域不公平［2］，因此，还应当考虑地区平衡，这种平衡，不仅从地区差异考虑，而且更应当考虑地区之内的实际情况。因此在授予副省级以上消协提起民事公益诉讼的权限的同时，可以根据消费能力，加上本省级区域内的省级消协，设立最多两个消协，当然，也要注意到赋予所有消协提起消费民事公益诉讼的适格主体资格，根据消协自身因素是不可行的［3］，省级以上的消协尚有其局限性，何况省级以下的消协呢？

2016年颁布的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定了适格的消协可以向法院请求被告承担作为或者不作为的责任②《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《消费公益诉讼解释》”）第十三条 原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。。一般而言，根据诉讼标的性质和内容，诉讼类型可分为履行行为、确认行为和形成行为［7］，第十七条规定了适格消协可以向法院请求被告承担的民事责任。但是，相对于《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》③《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十三条 人民法院应当根据被侵权人的诉讼请求以及具体案情，合理判定污染者承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任。的相关规定而言，提起环境公益诉讼的适格主体可以请求被告承担损害赔偿的民事责任，但是《消费民事公益诉讼解释》中并没有明确地规定这项责任，那么，适格主体可否请求被告承担损害赔偿的民事责任？大部分的观点认为，不能赋予消协损害赔偿请求权。是因为一方面，一旦赋予该项权利，会造成公益诉讼和私益诉讼的交叉，被告会承担双重不利后果，而且，从事经营产品的经营者在实践中一般是法人或者非法人组织，让被告承担双重后果不利于经营者扩大生产经营，也不利于提高产品质量；另一方面，若消协提出了损害赔偿请求权，会影响消费者个体行使诉讼权利，违反《民事诉讼法》的处分原则，限制了消费者的诉权，不符合法律的规定④《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条第二款 当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。。因此，综上考虑，《消费民事公益诉讼解释》并未规定消协的损害赔偿的诉权。

二、检察院能否提起消费民事公益诉讼

2015年《全国人大常委会关于授权公益诉讼试点的决定》出台，按照全国人大常委会的授权，检察院可以提起消费民事公益诉讼，但仅限于食品、药品领域，对于其他领域的消费民事公益诉讼，该决定中并没有规定。有观点认为，《宪法》赋予检察机关监督权，检察机关有必要对大型群体性消费事件提起民事公益诉讼［4］，检察机关作为消费民事公益诉讼的主体理应承担起维护社会公共利益的使命，代表国家提起消费民事公益诉讼，从而维护公共利益。既然检察院维护的是公共利益，那么检察院可否作为消费民事公益诉讼的当事人？答案是否定的，因为，“当事人”是指民事诉讼中起诉和应诉、与案件权利义务关系具有直接利害关系适格的当事人［5］。可见，“当事人”这个概念是私权中的概念，而民事诉讼中分为公益诉讼和私益诉讼，后者可以出现“当事人”的概念，而前者不允许，因为公益诉讼已经超出了私益的范围，不再单纯属于所谓的“私益诉讼”，公益诉讼不存在“当事人”的概念。检察院作为消费民事公益诉讼的主体，是维护公共利益的应有之义。而反对者认为，检察机关作为公权力机关，根据“法无授权不可为”的原则，没有授权，当然不能行使对于食品、药品安全以外的消费民事公益诉讼，如果将检察机关提起消费公益诉讼的范围扩大，有可能加重检察机关的工作负担，毕竟检察机关属于监督机关，甚至还会造成检察机关作为民事主体滥用诉权，不为法律所允许。综合检察机关的功能和定位，笔者认为，检察机关对于食品、药品领域的消费事件，可以提起消费民事公益诉讼，这来源于法律和全国人大及其常委会的授权。对于其他领域的消费，观察消费事件的影响程度，即使影响程度大，也不宜贸然直接提起民事公益诉讼，若事件影响一般大，检察机关也不应当提起民事公益诉讼。相对于食品、药品安全问题而言，其他领域的消费事件远远没有达到危及人的生命安全的高度，而且，根据比例原则，即使不提起消费民事公益诉讼，也能通过行政处罚等手段实现合法目的。如果该其他领域的消费事件有省级以上的巨大影响，则检察机关可以依法提起消费民事公益诉讼，但是，该由哪一级检察机关提起消费民事公益诉讼，笔者认为，按照级别管辖的规定①《中华人民共和国民事诉讼法》第十八条 中级人民法院管辖下列第一审民事案件：（一）重大涉外案件；（二）在本辖区有重大影响的案件；（三）最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。，应当由市级以上检察院提起公益诉讼，这是因为，凡是群体性消费事件，其影响范围不仅仅及于一个县级行政单位的范围，消费事件往往及于市级行政单位，在此辖区内有重大影响。毕竟，市级以上检察院提起的公益诉讼是由中级以上的人民法院管辖，是根据案件的性质、影响大小和复杂难易程度来确定的，群体性消费事件在实践中，往往“牵一发而动全身”，影响大，波及面广，其不止波及基层区域，因此，由市级以上人民检察院提起消费民事公益诉讼是较为妥当的，也符合民事诉讼法关于级别管辖的规定。综上，检察院作为消费民事公益诉讼的主体，是符合法律以及司法解释的规定的，但是，不应当忽视级别管辖之规定，即，可以由市级以上的检察机关对于群体性消费的事件提起消费民事公益诉讼。

三、行政部门能否成为民事公益诉讼的主体

对于相关行政部门能否成为消费者民事公益诉讼的主体，学术界也存在争议。一些学者认为，行政部门也可以成为消费民事公益诉讼的主体［6］，有学者认为县级以上工商行政管理部门也可以提起消费民事公益诉讼。因为根据行政的主动性，保护消费者权益的公权力机关，往往主动介入群体性消费事件，如果违法行为造成的影响足够大，行政机关就会动用行政手段主动干预消费领域的违法行为，只要是行政手段能处理的，就没有必要提起消费民事公益诉讼［7］。如果行政机关也基于公共利益提起消费民事公益诉讼，构成行政公益诉讼的，应当参照行政诉讼的程序来进行，不应当直接适用民事诉讼程序。据此，笔者不同意行政机关提起消费民事公益诉讼。

四、结论

消费民事公益诉讼的合格主体应是符合条件的消费者协会，不仅要考虑城市层面，还要考虑经济发展、行政区域实体等因素，并考虑消费者协会履行职能的能力；此外，市级以上检察机关有权提起消费民事公益诉讼，但应注意检察机关的诉讼性质不是私益，而是公益。目前，正在深化对检察机关提起的公益诉讼案件的处理改革，毕竟这对于优化司法职权配置、推进法治政府建设、维护社会公共利益有重要意义［8］。但是要注意，消协和检察院作为消费民事公益诉讼的适格原告时，基于公平原则，不能向被告提起损害赔偿之诉。行政机关基于其行政管理的性质，不可作为消费民事公益诉讼的原告。笔者认为，对于消费民事公益诉讼，可以重点注意以下几点：第一，先确认案件是否是群体性消费事件，之后再判断是否影响巨大；第二，权益被侵犯的消费者是否按照《消费者权益保护法》等规定穷尽救济之后，仍然不能填平其受到的损失；第三，侵权的经营者（或者生产者）是否经历了私益诉讼②此处的被告受到二重诉讼的影响，是不公平的。，其作为被告，所受到的司法裁判或者行政处罚不足以消除群体事件带来的影响。以上三点必须同时满足，适格主体才能提起消费民事公益诉讼，维护社会公共利益。