俄罗斯老年人长期照护服务体系的构建与思考

陈 晓 棠

(哈尔滨医科大学 人文社会科学学院，哈尔滨 150081)

老龄化程度逐年加剧是俄罗斯人口结构的突出特征之一，这既是老年人口数量持续上升的表现，又是人均预期寿命不断延长的结果。(1)参见《2022年俄罗斯联邦国家统计局数据—人口数量与构成》, https://rosstat.gov.ru/folder/12781#。面对人口老龄化的社会发展趋势，如何应对老年人口潜在的失能/失智风险，回应失能/失智老年群体的长期照护服务需求，已成为俄罗斯需要解决的重要社会问题。

俄罗斯于2017年着手建立老年人长期照护服务体系，2018年在6个联邦主体进行试点，截至2022年扩大到34个，计划2024年覆盖全俄。经过前期试点推进，俄老年人长期照护服务体系的标准模式逐步确立。本文以相关法律法规为基础文本资料，结合俄学者研究成果和试点地区的个案情况，描述俄罗斯老年人长期照护服务体系的构建历程、制度框架、建设成效及不足，以期增加对俄长期照护服务内容的了解，为我国相关体系建设提供域外参考案例。

一、俄罗斯老年人长期照护服务体系建设历程

俄罗斯老年人长期照护服务体系是在既有法律法规和公共卫生服务供给框架下逐步形成的，是与社会服务体系、医疗服务体系相对分离的独立系统。该体系致力于整合面向老年人的社会服务、医疗服务、康复服务、心理健康和法律援助等资源，以政府主导、多方参与的建设方式，向照护需求者提供帮助。从世界卫生组织对长期照护服务的界定，以及OECD国家不同的长期照护服务供给模式来看，俄罗斯老年人长期照护服务体系属于混合式服务提供。

(一)法制化建设

1995年8月和10月，俄罗斯先后颁布《老年人和残疾人社会服务法》《俄罗斯联邦居民社会服务基本法》，对包括老年人在内的健康受限群体提供帮助，社会服务因此获得一定程度的发展，但社会服务机构设施更新慢、社会服务人员数量不足、社会服务资源缺乏整合等问题，使社会服务供给水平无法顺应健康老龄化社会的发展趋势。2013年12月28日，俄颁布第442号联邦法《俄罗斯联邦公民社会服务基本法》(以下简称《社会服务法》)，并于2015年1月1日实施，同时废止1995年两部联邦法律。新法适用于对社会服务有需求的所有居民，不设个人收入、家庭财产状况限制，仅以个体健康受限程度划分不同服务标准。依法授权的社会服务机构为符合条件的申请者编制个人社会服务计划，并与其协商确定最终的服务方案。可供选择的服务提供方式有居家、半机构、机构以及上述方式的混合形式。依据个人需求可选择的服务项目有联邦政府发布的免费的基本社会服务项目、联邦主体政府发布的免费的地区社会服务项目以及自费项目。依法授权的社会服务机构包括紧急社会服务处或服务部、居家社会服务中心或服务部、居家专业社会医疗服务部、住院社会服务机构、社会保健中心和社会康复服务部等。依托上述服务资源，在联邦主体层面建立了居民社会服务体系，体系范围内的服务机构相互协作、信息共享。该体系在老年群体的社会服务支持方面发挥了重要作用，但其以社会服务为主、医疗服务为辅的制度架构，反映了服务供给机构分别隶属于俄联邦劳动和社会保障部、俄联邦卫生部的客观现实，跨部门协作缺乏有力的政策支持。此外，由于服务资源有限，提交申请、等候服务的需求者数量众多[1]。

2017年7月，俄联邦总统普京与非营利组织、慈善机构和志愿者运动代表座谈，整合老年人社会服务与医疗服务资源是重要议题之一。同年8月俄相继出台总统和联邦政府副总理令，责成俄联邦劳动和社会保障部、俄联邦卫生部、俄联邦财政部、战略倡议署等部门相互协作，并吸收以“安享老年”慈善基金会为首的社会力量参与，讨论老年人长期照护服务体系的构建原则和模式选择。在参照世界卫生组织对长期照护服务的认定标准，以及比较OECD国家不同的长期照护服务供给模式[2]的基础上，结合本国社会服务提供方式和强制医疗保险运行机制，俄罗斯确立了混合式的老年人长期照护服务体系建设模式，即以政府财政拨款、保险基金及个人付费等多方筹资渠道，衔接居家、半机构和机构照护方式，保障失能/失智老人获得包括医疗、康复、社会服务在内的综合性长期照护服务。按照体系设计理念，长期照护服务项目的选择应以被照护者的需求为导向，通过提供照护服务，被照护者能在一定程度上获得独立和自主的日常生活能力，拥有实现自我价值、进行社会行动的可能，保持人的尊严。具体而言，体现在维持被照护者的基本生理和社会需求，涵盖行走、饮食、个人卫生、闲暇活动、医疗康复、疾病防治观察、姑息治疗等方面。在老年人长期照护服务体系范围内，实现不同服务机构间的信息共享，不同照护方式有效衔接的同时，遵循居家照护优先原则，以使被照护者居住在熟悉的生活环境里，有利其身心健康。

2018年，伏尔加格勒州、科斯特罗马州、诺夫哥罗德州、普斯科夫州、(2)普斯科夫州建设老年人长期照护服务体系一年后，未继续参与试点。自2019年开始，统计试点地区时不再计入该州。梁赞州和图拉州开始建立老年人长期照护服务体系，当年共计21家医疗机构、32家社会服务机构和地方相关行政机构参与试点[3]。自2019年开始，老年人长期照护服务体系建设被纳入国家项目之中，试点地区扩大到11个联邦主体，2020年增至17个。在先期试点的实践基础上，2020年9月29日俄联邦劳动和社会保障部发布第667号令《关于2021年部分联邦主体建立老年人长期照护服务体系的标准模式》(以下简称《照护模式》)。该命令不仅确定了2021年引入老年人长期照护服务体系的地区总数达到24个，而且从联邦政府层面明确了这一体系的建设标准，成为联邦主体政府建立本地老年人长期照护服务体系的基础性法律文件之一。截至2022年，引入老年人长期照护服务体系的联邦主体共计34个，计划2024年在全俄范围内铺开。

(二)项目制实施路径

从2006年至今，俄罗斯在公共服务资源配置方面，实行项目制供给模式，即以设立国家项目的方式，自上而下确立项目内容、拨付专项建设资金，并监督项目进度和评估质量。项目设置名称、执行年限、目标、任务和部分指标，按年度计划分期完成。依据国家项目所列各项任务，联邦政府相关职能部门设立若干个联邦子项目，细化子项目的目标、任务和指标[4]。在公共卫生领域，俄政府先后推出“健康”“医疗”“人口”等国家项目。“健康”项目建设重点集中在发展初级卫生保健、加强居民免疫预防和疾病防治工作、开展高科技医疗服务三方面。“医疗”项目重在加强肿瘤和心血管疾病防控、儿童卫生保健、患者权益保护、初级医疗卫生机构网和国家医学研究中心网建设。“人口”项目则致力于提高国民健康预期寿命、为孕产妇家庭和老年人口提供资金支持、推动健康生活方式、倡导全民健身等[5]。

根据2018年5月7日第204号俄联邦总统令《2024年前俄罗斯联邦国家目标和战略发展任务》，俄政府共设立12个国家项目，项目执行期均为2019年1月1日至2024年12月31日，其中“人口”国家项目的子项目——“老一代人”联邦项目部分建设内容即是建立老年人长期照护服务体系。由此老年人长期照护服务体系建设被纳入俄国家项目之中，进入国家战略发展规划之列。“老一代人”联邦项目设定了某些可量化的指标，其中，老年人长期照护服务覆盖率是衡量该体系建设成果的重要指标之一[6]。实践中，在联邦政府相关部门制定的项目目标、任务和指标基础上，联邦主体政府可根据本地社会服务和医疗服务资源状况，制定具有操作性的地方项目建设路线图，因而不同地区的老年人长期照护服务体系建设内容各有侧重。

二、俄罗斯老年人长期照护服务体系的制度框架

俄罗斯老年人长期照护服务体系是基于多部门协作的综合性系统，包含一系列社会服务和医疗服务支持计划，为因高龄、外伤、疾病或残疾而丧失或部分丧失生活自理能力、需要他人照顾的老年群体提供帮助，以保障其拥有尽可能高的生存质量。该体系致力于整合社会服务和医疗服务资源，实现居家照护、半机构照护和机构照护有机衔接，尤其倡导和支持居家照料与护理。

(一)组织机构与人力资源构成

俄罗斯老年人长期照护服务体系建设注重综合性服务供给。国家医疗和社会服务及社会救助部门、非营利机构、私营机构、志愿组织等构成长期照护服务体系的重要参与主体。具体包括联邦和联邦主体政府及其社会服务、社会救助、健康保护和教育相关部门；社会保险基金、强制医疗保险基金、养老基金等国有非商业性金融信贷机构；慈善基金会、志愿者协会等非营利组织；依法授权的社会服务机构、医疗机构、康复机构、教育机构、联邦医疗社会鉴定机构及其他服务机构。提供照护服务的人力资源则包括地段内科医生、全科医生、老年病治疗医生、康复治疗医生、姑息治疗医生、地段内科护士、社会服务协调员、社会工作者、护理员、志愿者，以及被照护者的亲属、邻居、朋友等。

基于此，协调各机构和人员的工作内容，避免服务项目重叠或遗漏，是老年人长期照护服务体系良好运转的重要保障。按照《照护模式》规定，联邦主体层面应建立统一的信息协调中心，负责协调当地已加入老年人长期照护服务体系的全部服务机构，促进机构间有效协作，发挥互补作用[7]。

(二)筹资渠道

俄罗斯老年人长期照护服务体系的建设资金来自联邦社会保障财政预算拨款、联邦主体社会保障财政预算拨款、联邦主体姑息治疗财政预算拨款、“老一代人”联邦项目部分资金、初级医疗卫生服务保障资金、社会保险基金、强制医疗保险基金中的老年病和康复治疗专项资金。此外，俄罗斯养老基金也有部分资金，资助为老年人提供照护的社会服务机构。已加入老年人长期照护服务体系的照护需求者可获得体系范围内的免费服务项目，同时，根据照护需求者意愿和实际需要，可增加部分付费服务项目。由此个人缴费亦是长期照护服务体系的筹资渠道。

在上述筹资渠道中，“老一代人”联邦项目资金是建立老年人长期照护服务体系的重要来源之一。“人口”国家项目建设资金总计31 052亿卢布，资金来源包括联邦预算拨款(29 734亿卢布)、联邦主体预算拨款(781亿卢布)和国家预算外基金(即强制医疗保险基金537亿卢布)。项目下设5个联邦子项目，而“老一代人”建设资金总计为988亿卢布，按年度分期转移支付。2019—2021年已拨付的建设资金近300亿卢布[8]。根据项目管理规定，引入老年人长期照护服务体系的联邦主体政府，需要与俄联邦劳动和社会保障部签署项目责任书，按照责任书内容进行长期照护体系建设，筹集建设资金。以阿穆尔州为例，“老一代人”项目建设资金中，政府财政拨款的比例为联邦预算和联邦主体预算分别占97%和3%[9]。此外，根据俄政府发布的《关于批准2025年前俄罗斯联邦老年人权益保障行动战略》命令，2018—2020年用于社会服务机构建设和发展的财政拨款达436亿卢布。(3)参见“Долговременный уход за пожилыми: поддержка государства, плюсы и минусы”, https://милосердие-нн.рф/stati/dolgovremennyj-uhod-za-pozhilymi/.

(三)照护需求者资格认定

照护需求者资格认定的法律依据为2013年版《社会服务法》。该法第15条第1款规定，因疾病、外伤、年龄或残疾而丧失或部分丧失自理能力、无法独立行走和无法满足基本生活需要的公民可接受照护服务。在联邦法规定的基础上，按照老年人长期照护服务体系工作机制，一般采用机构筛查照护需求者的方式，将符合照护条件的65岁及以上老年人纳入长期照护服务体系。筛查主要通过问卷调查或入户调查进行，组织方可以是联邦主体社会服务或健康保护相关部门、社会服务机构、医疗机构、养老基金地方分支机构、社会保险基金地方分支机构、医疗社会鉴定机构等。此外，为照护需求者服务的社会组织、团体、志愿者进行的跟踪调查也是筛查方式之一。

从实践看，试点联邦主体多采用入户调查方法，初步筛查照护需求者。筛查内容包括照护需求者个人情况调查，以及照护需求者生活条件调查，明确造成其生活条件恶化的原因，了解现有照护人员的信息以及与照护需求者保持社会交往的人员(家庭成员、亲属、邻居、朋友等)信息。这些信息有助于探讨居家照护方式的可行性，使家庭照护或赡养家庭照护成为优选方案，可使被照护者处于相对熟悉、轻松的家庭氛围，有利于其保持原有生活状态。

在入户初步筛查的基础上，医疗机构医生委员会出具的照护需求者临床常用数据、体检和防治观察结果以及其它检查结果、医疗社会鉴定机构出具的照护需求者残疾状况和照护需求程度证明等也是重要参考依据。根据上述调查内容，社会服务机构、医疗机构及其他服务机构专家和保险工作人员共同确定拟纳入长期照护服务体系的老人及其个性化照护服务方案。

(四)服务项目与提供方式

1.服务规程。拟纳入长期照护服务体系的老人或其法定代表，或维护其利益的机构和个人需向信息协调中心提交书面或者电子版长期照护服务申请。照护服务供给方与需求方协商编制个性化照护服务计划，签订照护合同，按合同项目开展照护服务，对照合同中所列服务项目核查照护服务供给方的服务完成情况。合同有效期内，照护需求方可以选择放弃或拒绝部分服务内容，而照护供给方未经照护需求方同意无权删减服务项目，但可以根据被照护者身体和精神状况提请修改服务内容。按照俄罗斯老年人长期照护服务体系的设计理念，照护服务不足和过度均会给老年人带来进一步的失能风险。因而，在个性化照护服务计划执行期间，适当修改合同有助于保持这种均衡和及时调整服务内容。因此法律规定，基于被照护者能获得更符合自身实际需要的服务考虑，应保证一年至少修改一次合同，并且是在各方协商、对修改结果知情同意的情况下进行，信息协调中心须保存相关资料。

2.服务项目。在老年人长期照护服务体系框架下，俄联邦劳动和社会保障部与俄联邦卫生部联合制定老年人长期照护服务项目和标准，即免费的联邦老年人长期照护服务包。联邦主体以此为基础开展照护服务，可以根据当地照护资源情况增加服务项目，推出免费的地方老年人长期照护服务包[10]。地方老年人长期照护服务包中的居家和半机构服务时长不能低于联邦标准。依据被照护者需求编制的个性化照护服务计划既可以包含体系框架内的免费服务项目，又可以包含体系框架外的付费服务项目。付费服务项目须与照护需求者或其法定代表，以及照护人员协商确定。

联邦老年人长期照护服务包分为日常生活照料、医疗护理、社交促进服务和医疗服务四部分。日常生活照料包括：制作食物、辅助进食和喂食；协助被照护者保持个人卫生；协助被照护者活动身体，包括散步；提供日常生活照料问题咨询；监护被照护者行为，以确保其安全。在半机构或机构照护中，保障被照护者的饮食、休息和睡眠需求。医疗护理包括：健康观察；测量体温、血压，监督服药、喂药、协助使用医用耗材、康复设备；协助完成医嘱；协助进行保健活动，从事被照护者适宜的健身运动，促进其拥有健康生活方式、保持体能；提供医疗护理问题咨询。社交促进服务包括：教授被照护者使用护理工具和康复设备；教授被照护者掌握替代性和补充性的交流技能，例如手语；以倾听、鼓励等方式为被照护者创造良好的交流环境，避免可能的不良交际情境，消除刺激因素；开展社会康复活动；协助被照护者与亲友交流。医疗服务包括：提供专业医疗服务，包括高技术医疗服务和姑息治疗；组织疾病防治、体检(预防性体检、前期体检、周期性体检)和健康促进活动；对患有慢性疾病、功能障碍及其他健康问题的被照护者进行防治观察，以便及时发现并发症、病情恶化及其他病理状况，开展预防和医疗康复；实施流行病防治措施，包括接种疫苗。

此外，视被照护者个人需求情况，还可提供精神健康、教育和法律援助；拥有免费药品使用权的照护需求者，可获得免费药物；符合社会救助条件的被照护者，可获得长期照护服务包之外的社会救助等。

3.服务提供方式。俄罗斯老年人长期照护服务提供方式分为居家照护、半机构(社区、日间照料中心)照护、机构照护，以及上述方式的混合照护。服务以小时计算，被照护者按服务需求程度分为三级。居家照护服务时长每周7～28小时，其中，一级被照护者服务时长7～14小时/周，二级被照护者服务时长14～21小时/周，三级被照护者服务时长21～28小时/周。而居家和半机构混合照护服务时长每周至少28小时。半机构照护通常有时间限制，例如一个康复训练周期，或者暂时性托养，即喘息服务，使照护人员(家庭成员、亲属、邻居、朋友等)短暂休息。三级被照护者的照护需求一旦超出居家和半机构长期照护服务内容，可增加老年人长期照护服务计划以外的居家和半机构社会服务项目。

考察俄罗斯老年人长期照护服务供给方式可以发现，该体系优先支持居家照护、半机构照护，或两者结合方式，以及使用住院替代性设备。如果照护需求者的照护方式是居家或半机构照护，可选择被照护者家庭、被照护者居留地、距离被照护者家庭或居留地较近的社区进行。这种规定使亲属照护、赡养家庭照护获得了利用长期照护服务的合法性。而改造被照护者居家照护环境、安装住院替代性设备、设立康复器材和代步工具租赁点同样是支持居家照护的措施[11]。

(五)照护人才培养与培训

提供老年人长期照护服务需要医护、社会服务和管理等不同专业人员。按照俄罗斯老年人长期照护服务体系的设计，人力资源主要分为三类：一是护理员，二是专科人员，包括护士、老年病医生、姑息治疗专家、社会工作者、心理学家、教育学家和律师等，三是社会服务协调员。社会服务协调员属于新职业，尚未制定相关职业标准。专科人员是相关领域的专业工作者，掌握一定的专业知识和技能。在老年人长期照护服务体系框架下，专科人员需要经过再培训，补充专业知识，了解长期照护服务体系运转机制，并能与长期照护服务相关机构工作人员协作。老年病医生和姑息治疗专家培养目前仅限于自我提高技能，或者说换种方式培训，例如自由选课、接受付费继续教育等。

护理员是人才培训方面最重要的任务。他们不同于护士，没有受过护理学相关学历教育。虽然护理员职业标准已经出台，但有关护理员的国家教育标准尚未制定。因为没有国家教育标准，相应地也没有评价教学大纲的标准。理论上说，俄罗斯任何一所高等学校或学院都能公布本校/院的护理员以及需要修习照护课程的其他人员的培训方案。以莫斯科继续教育学院制定的长期照护专业人才培养大纲为例，该大纲面向以下培训者开设课程：第一，面向未受过医学教育的社会工作者、临床医学专业医生、中级卫生技术人员三类培训者开设《长期照护基础》课程，培训时长为72学时，不同类培训者的培训内容侧重点不同；第二，面向具有中等教育学历人员、具有中等医学教育学历人员两类培训者开设《护理员》课程，培训时长分别为252学时和144学时，不同类培训者的培训内容侧重点不同；第三，面向具有中等教育学历人员开设《初级卫生技术人员》课程，培训时长为288学时[12]。

在俄罗斯老年人长期照护服务体系框架下，虽未形成统一的护理员培训或培养大纲，但试点联邦主体依托教育机构开办培训班，补充照护人员。培训内容除护理知识和技能外，还包含与同事沟通工作信息(例如交接班)、规范填写资料、快速查找被照护者患病和用药等信息的业务能力。无论是护理员培训，还是专科人员的再培训，都强调长期照护服务对人的关怀。这不仅表现在被照护者应获得适宜的护理，而且在于能助其融入社会、拥有一定的社会交往机会、感受到自己是被需要的人。长期照护的意义是照护需求者能藉此弥补自身健康局限，提高生活和生存质量。老年人长期照护服务体系的管理者也应参与培训，以提高其对长期照护服务的理解和认知。

三、俄罗斯老年人长期照护服务体系建设特征

俄罗斯老年人长期照护服务体系处于阶段性建设过程中，尚未在全俄范围内展开。从其设计思路及实践演进来看，该体系具有顶层设计、综合服务、信息化建设和项目制管理等特点。

(一)遵循顶层设计原则

俄罗斯老年人长期照护服务体系的构建遵循顶层设计原则。经过先期研讨和试点，俄联邦劳动和社会保障部发布《照护模式》命令，确定老年人长期照护服务体系的建设标准，建设任务涵盖服务递送规程、服务供给主体构成、服务基础设施扩建、专业服务人员培养和培训、部门协作及信息化建设等内容。在此基础上，引入长期照护体系的联邦主体可以根据当地社会服务和医疗服务资源以及地方财政状况，自主增加服务项目，建立本地区的老年人长期照护服务体系。

从制度设计角度看，俄罗斯老年人长期照护服务体系是一个相对独立的系统。俄联邦政府明文规定，纳入老年人长期照护服务体系的社会服务项目遵循独立制定、实施和资金核算制度，联邦主体不得以社会服务代替老年人长期照护服务。社会服务包含更广泛的服务内容，其中与老年人长期照护服务相重叠的项目，适用于尚未加入老年人长期照护服务体系的服务需求者。

(二)支持综合服务供给

俄罗斯老年人长期照护服务体系是一个综合性的服务供给系统，将社会服务、医疗服务、教育培训、精神健康和法律援助等结合为一体。长期照护服务的综合性特征使各类服务得以整合、正式照护与非正式照护得以衔接，由此构成老年群体健康老龄化的关键资源[13]。就被照护者个体而言，这种综合性使制定个性化照护服务计划具备了现实条件，有助于失能/失智老人全面改善生存质量。

以被照护者需求为导向，优先支持居家照护方式，是俄老年人长期照护服务体系构建的基础定位，并以法律形式确定下来。《社会服务法》规定，社会服务应按照需求者居住地点就近提供、保持其生活在熟悉的环境。而长期照护体系的综合性服务供给进一步加强了居家、半机构和机构不同照护方式间的配合度，为居家照护提供了便利条件。

(三)推进信息化建设

为保障老年人长期照护服务体系有效运转，俄政府规定，联邦主体层面应建立统一的信息协调中心。中心的职能可概括为五方面：第一，接收照护需求者信息，信息来源包括医疗机构、养老基金地方分支机构、社会保险基金地方分支机构、医疗社会鉴定机构等，与长期照护服务相关机构在跨部门协作框架下分析、交流和传递信息；第二，向公民提供长期照护服务体系相关信息，例如加入该体系的程序、需准备的证明材料、长期照护服务包内容、服务方式和居家照护所需的辅助性设备等，回复相关信息的电子和书面邮件、回应电话咨询；第三，向私营服务机构提供长期照护服务体系的准入条件等信息，并给予必要的协助；第四，向照护人员就照护培训等相关问题提供咨询；第五，编制长期照护服务体系宣传资料。(4)参见Приказ Минтруда России от 29.09.2020 N 667 《О реализации в отдельных субъектах Российской Федерации в 2021 году Типовой модели системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами, нуждающимися в постороннем уходе》, https://legalacts.ru/doc/prikaz-mintruda-rossii-ot-29092020-n-667-o-realizatsii/。上述信息化建设为照护机构、照护人员和照护需求者搭建了信息沟通平台。

(四)采用项目制管理

俄罗斯采用项目制管理方法来加强公共卫生建设的传统由来已久，在优化卫生资源配置方面发挥了积极作用[14]。建立老年人长期照护服务体系的重要内容之一是基础设施建设，具体体现在改造老旧照护机构、规划新增照护中心、增加照护培训机构以及更新诊疗和康复设备等方面。遵循居家照护优先原则，各联邦主体在基础设施建设方面尤其加强了日间照料中心、护理培训学校和康复设备租赁点的资源配置。按照项目规划，日间照料中心承担被照护者往返中心与家庭的免费接送任务、提供政府预算支持的长期照护服务包的各项服务；护理培训学校则是对已任职护理员、拟从事照护工作的社会服务人员、照护需求者本人及其亲属开展培训；而增加康复设备租赁点、配备新的康复设备同样有利于照护需求者改善生活质量。

四、对俄罗斯老年人长期照护服务体系建设的评价

自2017年筹备建立、2018年开始试点至今，俄罗斯老年人长期照护服务体系建设已取得一定成果，获得了积极社会回应，同时也面临一些有待解决的问题。

(一)总体评价

俄罗斯老年人长期照护服务体系建设初见成效。在国家主导、多元筹资、适度市场化、综合协调人力和技术资源等制度干预下，长期照护服务快速发展。实践中，俄政府重视法制化和规范化建设、支持个性化和专业化服务、倡导居家照护和亲属照护等建设思路得到充分体现。在法制化和规范化建设方面，联邦和联邦主体层面均出台相关法律文件[15]，为长期照护体系建设提供制度框架。联邦政府制定全俄统一的居家、半机构和机构照护标准，强调加入长期照护体系的照护机构无论公立还是私营，均应保障同等照护水平，同时鼓励联邦主体政府在此基础上自主增加服务项目。在个性化和专业化服务方面，依据被照护者需求，不同专业工作人员协商制定长期照护服务计划。而在居家照护和亲属照护方面，则安排小时工护理服务、医疗巡诊、社工访视、照护培训等。为推进长期照护体系建设，2020年10月俄联邦社会保险基金成立项目办公室，收集和总结试点地区建设经验[16]。这些制度设计与实践措施为老年人长期照护服务体系持续运转奠定了基础。

(二)面临的问题

俄罗斯老年人长期照护服务体系的建设模式初步形成，但在实施过程中，仍面临诸多问题。首先，长期照护服务覆盖率增长缓慢，照护人员数量短缺，无法满足所有照护需求者。按照“老一代人”联邦项目总体完成情况，2019年俄罗斯老年人长期照护服务覆盖2.9%的照护需求者，2020年服务覆盖率上升到4.4%，2021年为5.8%，计划2024年达到40%。从上述统计数据可以看出，现阶段的实际服务覆盖率和项目期满后的预计服务覆盖率之间差距较大，项目目标达成难度较高。而照护人员数量短缺并不是一个新问题。目前俄罗斯从事照护服务的人员多为20年工龄以上员工或临时雇佣人员，从业者年龄结构老化，数量不稳定且严重不足。在隶属于俄罗斯社会保障系统的住院部，一个护理员平均照护25名被照护者。虽然近几年护理员培训工作有所加强，护理员与被照护者的照护比有望达到1∶8，但是根据“老年人”慈善基金会长期照护研究专家的评估，照护人员缺口仍有约10万人[17]。此外，为失能/失智老人提供居家照护的非正式照护人员多为配偶、子女等亲属，其中正值劳动年龄的家庭照护者需要承受工作和照护老人的双重压力。长期照护服务体系设计者倡导居家照护，但并未考虑非正式照护人员的收入补贴问题[18]。

其次，长期照护服务的筹资渠道具有潜在的不稳定性。俄罗斯以项目制管理方式划拨长期照护体系专项资金，联邦政府和联邦主体政府均有财政预算，但某些联邦主体政府仅以联邦政府拨款来推行长期照护体系建设，未能及时筹集地方建设经费，或者只筹集到部分建设经费，造成一些已开展的服务项目因后续无资金支持而中断。(5)参见О ходе реализации федерального проекта 《Старшее поколение》национального проекта 《Демогр-афия》, http://government.ru/news/36677/。除项目资金外，政府用于社会保障的财政预算拨款和各类基金也是长期照护体系建设的重要资金来源。受俄罗斯面临的经济形势影响，以及各类基金的支出压力，这一重要资金来源也存在不确定性。以养老基金为例，目前俄罗斯已通过冻结养老储蓄金的方式，缓解发放退休金的压力[19]。基于此，养老基金用于照护服务的资金同样具有潜在的不稳定性。

最后，长期照护服务的信息化建设有待进一步提高。俄罗斯政府重视老年人长期照护服务体系的信息化建设，这一方面体现在建立信息协调中心，另一方面则表现为开通专门网站，发布和更新项目信息，加强对外宣传。但有学者将“老一代人”联邦项目信息网站上的资料进行多模态话语分析后指出，网站内容主要包括项目名称、目标和任务的文字简介，以及地方政府主管人员视察项目开展情况、当地举办的项目相关活动、项目协调人、组织者、志愿者参与活动的新闻稿、图片、视频等。老年群体作为被照顾、被激发活力的对象，却处于集体失声状态。因而这是单向度的信息呈现，缺少项目供给方与需求方之间的交流和沟通，这种展示方式更多是一种国家、政府、政党的话语叙事，体现的是其对老年群体的家长式关怀[20]。这可能导致项目执行中的某些环节流于形式。从信息传播的有效性角度看，网站发布的信息缺乏宏观的统计数据和微观的个体积极应对健康局限的生命历程叙写，不利于受众对项目实施情况形成深入了解和积极参与的心理动机。

五、讨论与思考

俄罗斯将老年人长期照护服务体系建设纳入国家发展战略规划之中，我国同样将积极应对人口老龄化上升到国家战略高度[21]，探讨俄罗斯老年人长期照护服务体系建设成果及不足，或可对我国相关体系建设提供参考。

构建我国老年人长期照护服务体系，可从三方面加强建设：第一，坚持基本照护服务全覆盖和区域差异化发展并行。在全国范围内建立老年人长期照护服务体系，实现基本照护服务的均等化；同时遵循区域差异化发展原则，鼓励地方政府在提供基本照护服务基础上扩大本地照护服务项目。第二，以被照护者需求为导向拓展照护服务内容。照护需求者的个体意愿表达和服务选择权利需要被尊重和正视。这种尊重和正视不仅表现为满足被照护者的服务需求，而且体现在促进被照护者挖掘自身健康潜能、维护其带病生活的心理重建过程中。第三，保障非正式照护人员的合理收入。界定家庭照护者这一非正式照护人员的社会劳动属性，给予其必要的工作酬劳和劳动价值认同，对发展照护人力资源具有正向激励作用。可以说，这是以居家照护为基础的老年人长期照护服务体系有效运行的构成要素之一。