综合行政执法跨部门协作问题及完善运作责任追究制

王志峰

吉林省镇赉县粮商综合行政执法大队，吉林 白城 137300

国内逐步提升综合行政执法的整体性、系统性、协同性，有助于政府强化治理能力［1］。但是，在综合行政执法实践中，却遇到了各种跨部门协作方面的问题，并且出现了碎片化、分散化等方面的治理现象。所以，为了彻底消除这些问题，就需要全面推进综合化改革方针、创新跨部门协同制度、建设跨部门信息平台、强化协同价值观念，并以此来积极响应社会的发展所需［2］。

一、综合行政执法强化跨部门协作的紧迫性

在综合行政执法领域，明确提出需要深化整合执法团队、实行跨部门跨领域综合执法制度、逐步下移执法重心，以全面提升行政执法水平［3］。当前深化革新行政执法机制当属深化改革执法机构的关键性内容，而综合行政执法则是进一步变革行政执法机制的一大着力点。目前，通过大力整合各种行政执法资源、灵活调整内部机构、明确界分职权、打造执法团队，初步形成了综合行政执法结构系统。但是，在实际推进时，却出现了跨部门协作方面的问题，而且制约着综合行政执法领域改革的进一步深入推进。但是，跨部门协作是综合行政执法的内在要求，所以，迫切需要强化跨部门协作效果、提高跨部门协作效率，来顺利展开综合行政执法工作。

二、综合行政执法当前的跨部门协作问题

（一）协作意识弱

1.在综合执法中，主管业务的部门和行政执法部门之间的协作意识不够强。纵观综合行政执法试点情况可知，在跨部门协作上更重视的是别的部门的协作，却一度忽视了这两个部门协作意识弱的情况［4］。其实，在综合行政执法领域，业务主管者与执行者，在执法环节均位处主导地位，启动协作程序也一样。但是，在工作实践中，却暴露出业务主管部门并不主动联合综合行政执法部门一起启动协作程序，以至于别的部门也不能跨部门协作。例如，在拆除违法广告牌中，许多地方均以综合执法局充当主管部门，但是各地成立城管执法部时很多广告牌已存在。所以，在执行中需要启动协作程序，在工商、城建等部门的配合下认定广告牌违法性后，再开始执行程序。但是，在工作实践中大量存在的违法拆除广告牌的情形，又证明了综合行政执法部门并未启动其中的协作程序。同时，业务主管部门和执法部门的争权诿责也体现了协作意识弱。

2.依靠领导处理协作问题意识强于依赖制度处理问题意识。纵观各地综合行政执法试点经验可知，均十分强调领导的推进作用［5］。在国内的国情及行政管理机制下，推进综合行政执法事宜无疑需要依赖领导尤其是主要领导的支持。但是，在依法治国机制下，则更需要强化制度化、规范化、程序化的管理模式，当今的综合行政执法展开的跨部门协作也一样。如果刻意让行政首长负责，要求一把手对综合行政执法亲力亲为，则其实就是重权力而轻法律治理的一种旧思想。如果本能地在工作中向权力、上级转移，则就会对跨部门协作的功能、制度、程序信心不足，而不主动协作，难以正常启动协作程序。同时，部分协作义务单位普遍保护意识过强，明显协作无作为，而且强管理、弱服务的思维也很普遍。

（二）跨部门协作缺少完善的责任追究制

1.跨部门协作缺失责任追究法律规章制度。国内当前还没有从国家层面专门面向综合行政执法颁发立法规制，当前相应的立法一般就是地方性规章与法规。在存在的立法中，部分并未规定义务、责任；部分规定了具体的行为规范，但却未规定责任；部分只是规定了别的行政主体职责，但却未规定综合执法体系主管部门、具体实施机构的责任。例如，在2018年实施的《贵阳市综合行政执法办法》，尽管有在第六条规定了综合行政执法的一些配合义务，但是却未明确规定协作义务领域的法律责任。

2.跨部门协作追究责任的制度失灵或不够完善。追究责任的机制不够完善也是存在于跨部门协作中的关键问题，并且影响了有序运转跨部门协作的整个机制。在工作实践中，不完善主要体现在未明确责任追究主体与承担主体；其中的责任追究体系程序不够规范、追究措施也不够完善。而责任追究不力或责任形式化，也从某种程度上放任了协作者无作为不良恶习。在监管方面，各地政府未全面落实属地管理责任，且还削弱了监管传导责任层等。同时地方监管部门也往往监管不够深入，出现偏轻行政处罚等情况。有关反复发生的事件也证实综合监管执法中各部门并未有机协作，而且综合行政执法不作为的跨部门协作责任追究制也有待完善。所以，在跨部门协作方面，综合行政执法并无一套很好的责任追究制。

（三）跨部门协作规章制度不够完善

1.在综合行政执法中，缺少完善的跨部门协作规章制度。一直以来，在革新综合行政执法中，均在尝试执法制度方面的建设，在较早的试点还出现了很多的地方性规章法规。但是，国内综合行政执法就所需的跨部门协作规章制度上，尤其是法律制度上依旧相对匮乏。在制度供给上的不足，致使综合行政执法严重缺少跨部门协作所需的制度依据，在倡导法治政府下，也即演变成了难以跨部门协作的规章制度原由。

2.综合行政执法存在冲突的跨部门协作规章制度。国内当前针对主要行业均设有国家立法。考虑到许多行业存在交叉性，导致相应的主管部门不免会出现职责交叉，以至于发生法律冲突。尽管各部门均依法行政，但是治理效果却不好，关键是政出多门、相互推诿。一旦出现事故，尽管有关的部门均充当着监管职能部门，存在严格的监管系统，但是还是不断出现问题，究其原因的关键之所在便是未完善协作机制，仅从表面上无缝对接监管环节，但是其实部门之间却存在致命的衔接缺陷。同时，即便有跨部门协作，也严重缺失规范的程序，并且一度忽视了综合行政执法部在协作程序中所起的作用。

三、综合行政执法解决跨部门协作问题的举措

（一）大力培养跨部门协作方面的意识

1.大力培养法治观念思维，强化综合行政执法部、业务主管部门和别的部门人员积极依法协作方面的意识及综合能力。就跨部门协作领域主体，综合行政执法人员积极展开协作是需要尽的法律义务。在国内全面倡导深入建设法治社会、国家、政府的大环境下，增强协作者的整体协作意识，则先要增强协作者积极依法协作方面的意识。所以，需要继续深入、大力培养法治思维，促使综合行政执法内部人员和有关参与人员均清楚地认识到出现协作不作为的情形也属于违法现象，而协作工作也是员工依法行政的关键性工作内容。

2.强化跨部门协作教育与培训，有效培养跨部门展开协作的意识。就当前的综合行政执法缺失专门的跨部门协作教育与培训的现状，要求各级党委管理部在行政学院、党校等培训机构，积极组织跨部门协作领域的培训班次，并积极研讨跨部门协作领域的依法协作等问题。同时，政府法制部门也需要在年度法制教育中，增加关乎综合行政执法有关跨部门协作的培训教育内容。在综合行政执法部、业务主管部、别的职能部门也需要自主有序地专门安排培训学习内容。

（二）完善、运作责任追究制

1.对违反协作义务的情形，完善法律职责。当完善责任追究制时，应先明确立法中提出的关乎协作的义务和职责，以增强部门协作之间的配合职责刚性约束效果。许多制度沦为“空制度”中的一个关键原因就是在规划制度中，并未全面考虑好关乎行为的义务和职责。其实跨部门协作除了是协作者权利外，更是一种义务和责任；除了应鼓励、调动协作参与者的热情外，还应基于对协作者要求的义务及责任来制裁协作不作为者。

2.完善责任追究规章制度体系。在完善的责任追究制体系内，需要明确提出职责的类别、性质，明确承担责任的主体，准确界定责任追究原由。而对责任追究主体的划定与具体追究的方法，则是责任追究体系的程序。考虑到责任追究制属于一个系统，所以完善责任追究制时便应在规章制度中系统地设计好责任的类别、性质，形成责任的原由、责任方、追究方、追究方法，以强化责任追究制的科学性、可行性。

3.义务匹配责任。在义务匹配责任中，主要涉及以下方面：有义务定有责任；行为模式应适应责任后果。在有义务定有责任中，需要在规定义务时同步规定责任，不可以仅存义务却无责任；而在行为模式适应责任后果中，则需要在规定行为人承担的法律后果时，还应遵守比例原则。其中的行为模式应和法律后果合比例，按违法轻重适当予以处罚。

（三）完善跨部门协作规章制度

1.完善跨部门协作制度体系。在综合行政执法中，所展开的跨部门协作属于系统性工程。其中的协作机制均属于该系统工程内部的组成部分，在运转整个系统时需要依赖各项机制。一旦缺少任一机制，则均不利于跨部门协作发挥出机制功能。为了综合行政执法得以有序高效展开跨部门协作，则在革新综合行政执法中，宜创建完善的跨部门协作制度体系。从跨部门协作角度上看，其中的程序启动制则指的是联席、临时会议等方面的决策机制，着重需要处理的问题就是正确决策的地位及效率问题；在共享信息制方面，由于信息共享专业技术问题已经不是最主要的问题，所以该机制需要重点探讨怎样突破信息共享桎梏、通畅共享的途径；在运用协作工具机制上，则属于一个制度体系，需要重点处理决策、财务、人事、审计、协议等领域的工具怎样既各自起到作用又高效地配合；在移送案件线索及案件机制上，需要强化制度化建设，保障“移案必受、有案必移”；在责任追究制中，则需要着重关注权利和责任统一性，行为操作规范和法律职责的适宜性。

2.实施一元主体主导联合多元主体共治的一种综合行政执法新模式。在当前的行政复杂性、综合性特征决定了在行政管理中不免会联系到多部门的参与或有关职责。尽管综合行政执法在当前的改革中强调的是“一个部门管理一件事情”，但是依旧难以回避多部门参加的实情。所以，在综合行政执法中，甚为理想的模式就是实施“一元主体主导联合多元主体配合”的新型管理模式。也就是一个牵涉多部门的行政管理现象，在实施综合行政执法中，还是确立经由一个行政主体负责主导执法，联合其他行政主体积极依法配合的方案。为了真正实现“一元主导、多元共治”，则各地在创建综合行政执法规章制度中，应确立好相应的机制内容，并适当修改既有国家立法中牵涉多部门联合管理行政事项的对应法律条款。例如，对河道采砂违法现象的治理，则可修改有关法律内容，又或在单项立法中，明确提出水业务主管部担任河道采砂体系的一元主管部，而其他的交通等部门则充当多元配合部。

总之，在创新改革综合行政执法时，暴露出很突出的跨部门协作方面的问题。所以，针对当前的综合行政执法形势，需要结合跨部门协作的需要及优势，从国内实际实施综合行政执法的现状出发，全面创新发展综合行政执法体系的体制改革方针，以强化跨部门协作效果，进一步提升综合行政执法的质量。