老龄化背景下社区养老机构建设的法治化研究

史利娟

山西工程科技职业大学（原山西大学商务学院），山西 太原 030006

人口老龄化，随之而来的便是养老问题，主要涉及到两个方面：一方面是谁来赡养老年人，另一方面是怎么来赡养老年人，究其根本就是如何对待老年人的问题。让老年人快乐幸福地度过晚年，最根本的就是找寻到符合我国国情的养老方式。然而，我国现有的养老服务机构还存在很多弊端，需要加强法律规制。大部分养老机构只能提供物质上的给予，而不能给予老年人最需要的人文精神慰藉，甚至会引起法律纠纷。

一、传统机构养老和社区养老机构依法融合发展的应然性分析

机构养老方式逐渐被越来越多的老年人所接受，传统养老机构会专门为老年人提供院舍住宿条件，同时提供起居照料、卫生保健、日常锻炼、心理慰藉等各项养老服务，常见的传统养老服务机构有敬老院、养老公寓、老年服务中心和康复机构等。［1］但是机构养老服务的缺陷也是客观存在的。如何既能帮助政府制定科学的养老政策，又能规范养老机构的管理，值得我们对其进行法律思考。

（一）空巢老人的出现导致机构养老需求增多

子女不在身边的中老年人一般被称为空巢老人。［2］随着社会人口老龄化程度越来越深，逐渐出现了更多的空巢老人，这已成为一个严重的社会问题。对空巢老人来说，居家养老的方式既不能有效保证他们的人身安全，也不能满足他们的精神生活，因此，我们需要居家养老以外的方式来进行适当补充，以满足空巢老人群体的养老需求。近年来机构养老的需求空间越来越大，同时机构养老有商业运作的良好发展空间，也为其产生了较强的可持续性需求。

（二）社区养老服务机构普遍兴起

随着社会的不断进步和发展，社区建设越来越完善，其独特的优势开始呈现出补充家庭养老不足的发展势头，在与家庭养老体系融合后，在全国很多地方逐步形成了政府鼓励引导或参与管理的社区养老服务体系，社区养老服务机构也越来越多，普遍兴起。［3］但是在现阶段，由于国内社区建设不够完善，社区养老服务体系和机制尚不健全，导致社区养老机构建设与服务还比较滞后。［4］

（三）传统机构养老和社区养老机构依法融合将成为发展趋势

融合使一事物与另一事物合成为一体，最终聚合优势、发挥功能和承担责任的过程。在传统的家庭养老和机构养老面临挑战的情况下，我国可以结合社会转型期显现的老龄化问题，推出一种将机构养老和社区养老服务相融合的新式养老模式——社区养老机构。［5］机构养老和社区养老依法融合的具体做法是：依托社区，由政府和各方出资出力，共同兴建社区养老机构，让老年人实现不走出社区，就能享受到日常照料、卫生健康和精神照顾，是一种甚于居家养老的方式。［6］这种养老方式可以有效吸取机构养老和社区养老服务两种养老形式的原有精华，去迎合和满足人们的养老需求。［7］机构养老社区化与社区养老机构化是社区养老机构法治化发展的必由之路。［8］

二、社区养老机构建设的法律特征

（一）社区养老服务机构需要依法设立

依托“社区”依法组建社区养老服务机构，可以充分发挥社区管理的优势，提供符合多种需求的养老服务。［9］对于有意愿参与社区养老的老年人群，让他们享受基本生活照顾、日常医疗保健、丰富娱乐生活、心理健康疏导等多种服务的养老方式。［10］这种模式可以说把传统机构养老和社区服务有机结合，积极发挥两种模式优点，让老年人不需要离开家庭，也不需要完全依靠后辈，省力省时省钱，就可以享受高层次的养老服务待遇。但是社区养老服务站需要依法取得设立、开办资格。

（二）社区养老机构服务内容需要标准化管理

老人居住在社区，社区是提供服务的前沿阵地。社区养老服务站主要针对生活无法自理甚至不能出门的本社区老年人提供基本生活照顾服务。成立“老年人服务中心”，引进中介开展优质养老服务，逐步引入“互联网+”的理念和方式，积极倡导建立老年人信息系统，实现档案管理电子信息，打造“一呼就到”的现代养老服务平台，［11］依标准提供各项服务，缓解老年人的独居苦恼。

（三）社区养老机构服务和志愿者服务需要依法开展

社区养老机构服务的基础主要是社区公共场所，一些志愿者可以提供免费的志愿服务，将社会工作方式引入社区，让老年人主要依靠社区服务和居民的互助，尽量利用本社区的各种资源，享受社区养老机构提供的服务待遇。社区养老机构服务和志愿者服务行为必须在法律规定的框架之下进行，才能逐步得到社区人民的认可。［12］

（四）社区养老机构服务和社区管理需要有机结合

社区是人民群众基本生活保障的基层组织。在加强社区建设的同时，要将社区养老服务机构的管理与社区日常管理有机结合。充分发挥居民委员会、居民小组在社区养老机构管理中的主体作用，借助于社区“网格化管理、组团式服务、片组户联系”工作，对社区老年人的养老需求调查统计，进行信息化管理。［13］发挥社区工、青、妇等群团组织的力量，协调处理社区养老机构服务遇到的相关问题，结合已在册登记的社区老年人情况，掌控养老服务舆情，探索维护社区老年人的权益、化解养老矛盾纠纷的途径和方法，强力推进网络问政，开展社区养老监测，将社区养老机构服务中出现的紧急情况，及时疏导、防控和解决，既能维护老年人的合法权益，又能保障老年人的身体健康，同时还能促进社区的和谐稳定。［14-15］

三、社区养老服务机构建设的现状分析

（一）社区养老机构建设的立法尚有不足

随着老年人对社区养老机构需求的增加，在地方社区建设中，打造社区养老服务示范机构、养老服务示范社区，打造一批新的养老服务品牌，实现政府推动、社会参与、示范引领的养老服务发展新格局、新思维已经得到了普遍的认同。当然，社区养老服务机构建设还需要法制作保障，目前关于社区养老机构建设的立法还有很多不足之处。比如社区养老服务机构的法律属性、政府财政补贴制度、专业服务标准、专业人才引进培养制度等，需要我们出台具体的立法措施，推动社区养老服务机构结合市场需求，朝着专业化和社会化方向发展。

（二）社区养老服务法律问题普遍存在

通过调研，了解到当前社区养老服务普遍存在以下问题：一是社区养老机构法律属性不明和服务功能不够；二是社区和城乡医疗保健服务的衔接不够紧密，老年疾病的应急措施还有不足；三是社区养老机构服务人员和社区工作人员权责划分不够清晰，能力还非常有限，护理专业知识缺乏，容易引起服务纠纷和社区矛盾等。这些法律问题制约着社区养老机构服务质量的提升。［16］

（三）社区养老机构建设的法治化程度有待加强

社区养老机构建设的法律问题居多主要源于以下原因：一是社区养老机构工作人员的服务缺乏法律意识，专业水平低。二是社区养老机构与接受服务的老年人之间缺乏服务协议，导致接受服务的老年人权益法律保障不够。三是社区养老机构服务定位有不确定性因素，监管不够。综合以上因素，最终导致社区养老机构建设发展缓慢，采信度不够。［17］

（四）养老保障相关机制亟需完善

目前我国还没有建立起较为完善的养老保障制度。一方面，在立法层面，还没有形成有地方特色的社区养老机构服务条例，关于社区养老服务机构的建设和管理尚缺乏具体的法律条款指引；立法的不完善无法从根本上保障社区养老服务机构各种功能的有效实施；同时，立法的不完善也会引发对社区养老服务监管不力的问题。另一方面，在社区养老机构的建设中，由于社区“医养结合”的养老服务制度开展时间不长，相关的法律法规制度还不完善，各部门之间权责不清、联动不够。因此，对养老服务除了政府部门的监督管理之外，还需要加强社区管理。如果将政府部门监管与社区管理机制通过立法有机结合，将会充分发挥社区作用，更好地提高社区养老机构的服务水平和服务质量。

四、加强社区养老机构建设的法治化建议

（一）明确社区养老服务机构的设立条件及资质

从属性上来看，社区养老服务机构和养老院、福利院都应属于社会福利性的养老机构。即不以赢利为目的，将老年人集中在一起，提供专业的养老服务。在我国，目前有部分省份出台了养老机构的管理条例，就其名称、场所、资金、服务标准及床位规模等作了具体规定。社区养老服务机构突出的特征是选址于社区，以所在社区内的老年人为主要服务对象，一般不提供长期住宿和托养服务。目前社区养老服务机构缺乏相应的管理条例，尤其要有设立条件、属性资质要求，以便科学管理，增强社区群众对社区养老服务机构的采信度。

（二）出台具体的社区养老机构服务标准管理规定

保证社区养老机构依法正常运行，要建立健全社区养老机构服务标准制度，减少养老服务纠纷。通过法律形式明确社区养老服务内容、权责以及老年人的权益等。社区养老机构应与接纳服务及入住的老年人签订服务协议，按照服务协议为老年人提供起居照料、文娱活动、康复护理、精神慰藉等服务。提供的服务要符合养老机构的国家标准、行业标准或者地方标准，不得擅自降低服务标准。当事人的权利义务、护理等级评估标准、服务收费标准、意外伤害责任认定、违约和争议解决办法也应该在服务协议中具体明确。

（三）城乡社区养老服务机构依法统筹建设

随着城乡一体化建设，人口老龄化的加剧，现阶段我国农村原有居家养老模式也被逐步打破。城乡存在一样的养老瓶颈。所以城乡需要依法逐步统一建设社区养老服务机构。诚然，城乡在建设社区养老机构时会有差别，要根据地方经济发展水平，依法制定相应的养老机构建设规划目标，促进城乡社区养老服务机构的建设，使全民享受同等的养老服务待遇。［18］

（四）社区养老服务机构建设应迈向市场化

目前我国社区养老服务机构的产业化水平较低，引入市场机制，可以改善社区养老机构服务的质量和效率。同时政府可以给予养老服务产业税收优惠政策和财政补贴，鼓励和支持社会力量投入社区养老产业发展，培育并健全系列养老服务项目。将市场机制引入社区养老机构的建设中，对社区养老机构的建设用地、服务工作人员的招聘吸纳、与周边医疗机构的协同工作机制等依法进行市场化管理。

（五）加强社区养老服务机构的评估和监管

社区养老服务机构具有社会保障的特性，应受到政府有关部门和社会的监管。社区养老政策的良好实施需要得到社区养老机构运行结果的评价反馈保障。所以，应当根据社区养老机构建设发展的客观需要，制定相应的考核监管规定和运行评估标准，比如针对不同需求制定服务和评估标准、针对不同能力的机构制定服务人员及服务项目的考核标准等。在评估监管方面，可引入第三方评估机构，进行全面、专业的评估。对社区养老机构服务的达标情况应及时予以公布，接受社区群众举报监督。完善的评估考核机制，有利于社区养老机构的可持续发展。

（六）依法建设智慧型社区养老服务机构

建设社区养老服务机构，需要在社区内合理选址、科学规划，对基础类养老设施普遍投建的同时，借助“互联网+”及人工智能手段，建立多元化的、多功能的智慧型社区养老机构，［19］吸引更多老年人走出居家，自愿选择社区养老机构的各项服务。［20］

（七）社区养老服务机构建设引入社会工作方式

社区养老机构建设中，可以将社会工作者独有的专业视角和“助人自助”的专业理念引入服务项目中。在为老年人提供服务和组织活动的过程中，重视老年人的精神世界，强调老年人的参与，这也是目前社区养老机构提供服务过程中需要增加的人文关怀精神。将社会工作方法引入社区养老机构的服务时，可以有针对性地开展各项服务。社会工作者和志愿者依法开展工作，随时了解情况，及时反馈给社区养老服务机构，调整改善养老服务质量。［21］

（八）建立健全社区养老机构服务体系和评价机制

在社区建立养老机构时，要逐步建立健全社区养老服务体系和评价机制，不断增加各地区的养老服务产品，让老年人享受到更好的养老服务。具体来说，要统筹建设社区养老机构服务体系，不断落实国家的各项养老政策，丰富养老产品种类，将医护养老和智慧养老方式引入社区养老机构服务体系，促进社区养老服务质量；同时创立社区养老机构服务评价机制，让接受养老服务的老年人作为主要的评价人，给与社区养老服务质量评价，渐渐优化社会养老的服务水平，为老年人提供专业化的、高水平的、符合其养老需求的养老服务。［22］

（九）建立完善的养老保障制度

社区养老机构的建立和工作的开展应该有法可依依法保障，这样才能大力发挥以社区为依托的养老服务功能。因此，首先要加强立法，建立完善的养老保障制度。对老年人权益进行详细的规定，颁布具体明晰、可操作性强的法律条款来保障老年人的利益。不仅要规定法律框架，还应该有详细具体的、与养老现实相接轨的社区养老机构服务法律，在有法律依据的前提下，保障老年人的各项权益。其次要完善养老保险制度，优化相关养老服务政策，将社区养老机构服务与养老保险制度衔接一致，通过养老保险制度解决老年人养老的资金问题，使养老保险制度与社区养老机构服务协同发展。最后要完善对社区养老机构服务的监管制度，让每一位老年人都能充分行使自身的监督权，让社区养老服务机构为老年人提供多种信息反馈渠道，既能够让老年人充分行使权利，安享服务，又借此机会让社区养老服务机构及时了解老年人的养老护理需求，进一步完善社区的养老服务。

（十）建立“养老+医疗”联动机制

在社区养老机构的建设中，需要融入“医护养老”理念，用具体的法律制度在养老、医疗和社保等部门之间建立联动机制和统一管理机制，统筹协调各部门的人力、财力、物力资源，用制度来规范社区养老服务中的医养结合问题，将会促进社区养老机构服务工作的开展。

五、结语

随着社会的进步、人民生活水平的提高，老年人养老需求日益多元化，促使我们加强社区养老机构的法治化建设，在其市场准入之初，就走上法治规范化道路。在国家和各级政府的高度重视下，科学合理的政策措施和法律法规的出台和颁布，以社区为平台，建设养老机构，将会成为我国新型养老模式。立足社区，运用法治化思维方式建立新型养老服务机构，将使我们面对老龄化问题时逐渐应对自如。让每一位老年公民不仅老有所养，而且期盼的幸福生活终将走进现实社会。