禁毒办实体化的现状与探索

2022-11-21俞皓升

法制博览 2022年3期

俞皓升

云南警官学院，云南昆明 650223

1990年12月全国人大常委会颁布了《关于禁毒的决定》，1991年国务院成立全国禁毒工作领导小组，对外称国家禁毒委员会，具体职能为领导全国禁毒工作，制定全国的关于禁毒工作的战略、方针、政策和措施，统一领导全国范围内的禁毒工作，协调各方力量共同制定全国禁毒规划，开展国际合作，统筹禁毒人、财、物的安排等工作，负责向国务院报告。国家禁毒委员会办公室作为国家禁毒委员会的具体办事机构，设立于公安部，具体工作由公安部禁毒局承担。中国禁毒工作实行政府统一领导，有关部门各负其责，社会广泛参与的工作机制。

2014年6月中共中央、国务院又印发了《关于加强禁毒工作的意见》，提出地方各级党委和政府对本地区禁毒工作负总责，要把禁毒工作纳入当地经济社会发展总体规划，摆上重要议事日程，列入全面深化改革，社会治理和公共服务的重要内容。建立禁毒工作考评和责任追究制度，将禁毒工作纳入党政领导班子和领导干部政绩考核内容。各级禁毒委员会要加强对本地区禁毒工作的组织、协调和指导，各级禁毒委员会成员单位要认真落实同级禁毒委员会（以下简称“禁毒委”）的部署要求，各级禁毒委员会办公室要加强禁毒对策的研究和沟通协调、督导考核。但是在推进禁毒委员会办公室（以下简称“禁毒办”）实体化运行过程中仍然存在一些值得我们探讨与深究其运作模式、如何推进落实等问题。

一、地方禁毒委与禁毒办的关系，各自的职能、职责

各地禁毒委为辖区禁毒工作的领导机构，负责研究确定本辖区禁毒工作的工作思想与思路、政策和措施，组织协调禁毒相关问题。禁毒办为禁毒委的办事机构，负责执行禁毒委员会的各项决定，为具体开展日常工作的行政部门。

（一）地方禁毒委参照国家禁毒委相关职责设立，承担的主要职能：

1.贯彻落实上级禁毒委和当地党委政府的禁毒工作部署，定期向上级禁毒委和当地党委政府汇报禁毒工作。

2.制定辖区禁毒工作规划和禁毒工作措施、年度工作目标，明确奖惩措施，监督责任落实。

3.明确禁毒委成员单位职责任务，协调有关部门和单位研究解决禁毒工作中存在的重大问题。

4.指导下级禁毒工作领导小组落实禁毒工作部署，并督导检查完成情况。

5.宣传禁毒法律、法规、规章、政策，并对禁毒法律、法规、规章、政策的实施情况进行监督、检查。

6.建立健全毒情监测评估、滥用预警和毒情通报机制，定期发布毒情形势和变化动态。

（二）地方禁毒办承担地方禁毒委的日常工作，履行下列职责：

1.分析毒情形势，研究禁毒对策，拟定禁毒工作任务目标、禁毒工作措施和重大行动建议，提出具体问题和困难，提请党委、政府、禁毒委研究决定。

2.建立完善禁毒委各工作小组联席会议和办事制度，推动禁毒委员会成员单位依法履职。

3.落实禁毒工作督导考核测评和责任追究制度，督促禁毒委成员单位和下级禁毒工作领导小组完成目标任务。

4.会同有关部门建立禁毒经费保障管理、效益评估制度，加强禁毒业务装备规划和建设，推进禁毒基础设施建设。

5.组织、协调、指导禁毒社会组织开展专业服务，鼓励、支持禁毒社会工作队伍和志愿者队伍参与禁毒工作。

6.完成党委政府和上级禁毒办部署的其他禁毒工作。

二、我国禁毒办实体化的现状

禁毒办实体化，就是将禁毒工作资源进行优化融合、最终形成符合实际的可操作性的机制改革，因为禁毒工作是个综合性强、专业性复杂的工作。现有的禁毒办大多只是在公安禁毒部门加挂一个牌子，光靠公安一家部门容易出现“独木难支”的情况，而要改变这一局面，只有将禁毒办推行实体化。［1］这也是完成禁毒工作的重要举措，是健全党和国家禁毒体系的重要部署，是推进禁毒工作法治化、制度化的重要步骤，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要创举，更是实用理性思维的重要实践。

具体实践中，在我国禁毒办目前主要存在以下两种运行模式。一类是将禁毒委员会由当地党委领导，政法委牵头，禁毒办设立于党委政法委，负责禁毒协调议事相关工作。另一类是直接由政府负责，禁毒办设立于县级以上政府职能部门（绝大部分为公安部门），内部成立禁毒委员会办公室，统筹协调、执行监督相关禁毒工作。

三、我国禁毒办实体化运行存在的几个问题

（一）禁毒工作认识不统一，难于形成合力

缺乏自上而下的统一认识，多数地方政府部门更加注重经济发展和业务成绩，忽视毒品问题与经济稳定发展的内在联系。尤其对新型毒品的健康危害、社会危害的严重性认识不足，都认为禁毒工作属于禁毒部门的业务范畴，忽视毒品更容易引发社会治安不稳定、滋生故意犯罪，不愿意主动参与到禁毒人民战争中。

（二）队伍参差不齐，无法适应工作需求

缺乏关于禁毒队伍职业化、专业化培训机制，导致禁毒队伍水平不高，社区戒毒、社区康复功能与社会现代化要求不相适应。

1.制度的落实关键在执行，执行的关键在人

没有一支专业化、职业化的禁毒队伍，很难适应新时代社会治理现代化的要求。曾经主要依靠公安、司法、教育、卫生等部门开展与各自业务相对应的禁毒工作，缺乏相关法律与政策的支撑，没有形成一支专业的禁毒队伍，禁毒办缺乏专业人员具体抓禁毒工作，只是依靠简单禁毒培训，让各街道、社区（村委会）、村小组等干部来开展相关禁毒工作。

2.工作粗放

部分禁毒办受资金、客观环境、人员素质等因素影响，导致社区戒毒和康复工作还比较粗放，大部分社区戒毒、社区康复人员还是局限于签协议、建档立卡、通信联络等传统工作方法。

3.工作成效低

专业的社区康复和社区戒毒工作人员待遇普遍偏低、人员素质相对较差，人员流动大，工作延续性差，导致禁毒办领导的社区戒毒和康复工作成效不明显。

（三）禁毒宣传机制不健全，宣教工作滞后

如今毒品更新速度惊人，不到50年时间已经从第一代传统毒品（鸦片、可卡因、海洛因、大麻等）和第二代合成毒品（甲基苯丙胺，氯胺酮等），开始向第三代新精神活性物质（合成大麻素、甲卡西酮、LSD等）普及。［2］现如今，毒品不仅危害成年人，新型合成毒品更将毒爪伸向青少年，甚至儿童。但禁毒办在禁毒宣传工作方面缺乏统一规划和宣传奖惩机制，没有将禁毒宣传工作作为一项常态工作进行落实。根据中国疾病预防控制中心（CDC）的数据显示，在最近几年中，尤其2019年以来新诊断的感染HIV的大学生人数年增长率在30%～50%不等。其中，我国青年学生每年新增的艾滋病患者3000多例，这样的增长率在十年前几乎是不可想象的，恐怕很多人都不会想到艾滋病近几年在大学生群体中，会传播得那么快。尤其对于新精神活性物质预防教育不足，大部分学生，甚至成年人还不知道新精神活性物质是什么，更无法了解到其危害，更有甚者认为新精神活性物质不会成瘾。因此，禁毒办在实体推动毒品预防教育方面，没有科学宣传工作机制，没有充分发挥好预防教育职能。

四、禁毒办实体化的构建路径

对于推进禁毒办实体化的构建，因各地禁毒实际、财税收入、人员编制等问题各不相同，构建方式各不相同。但笔者认为，禁毒事业的初心与使命是功在当代、利在千秋，禁毒办的实体化运行就是为培养一支让党放心、让人民信赖的高素质、专业化的禁毒工作队伍，为构建具有新时代中国特色的“六全”禁毒体系创造“中国方案”。

（一）完善权责统一、分工明确的禁毒工作构架

1.完善相关法律法规的配套

2008年6月1日《禁毒法》实施以来，关于禁毒办实体运行缺乏详细的法律依据，2014年中共中央、国务院印发的《关于加强禁毒工作的意见》重点强调地方党委政府主要领导负总责。因此，笔者认为《禁毒法》《治安管理处罚法》应该根据党的十九届五中全会关于建设现代化国家相关要求，完善禁毒办的法律地位，赋予相关行政管理职责与行政管理权力，这是推进禁毒办实体化的法律支撑。

2.制定职责明确的工作制度

禁毒办在推进禁毒工作时既要防止“九龙治水”的热闹、又要预防“老虎吃天无从下口”的窘境。通过完善的禁毒办工作职责，明确成员单位的各自职责，形成“指令-执行-反馈-销号”的闭环禁毒工作机制，通过量化考核，为职能部门的奖励、惩罚提供依据。

（二）完善禁毒办队伍建设

完善禁毒办队伍职业化、专业化、实战化培训机制，着重解决人员素质与技术支持

1.设立专人专职及专门办公场所

参照《公务员法》，在现有公务员编制、事业编制条件下，优先向禁毒办倾斜，制定任免、考评、教育和晋升制度，遴选与录用坚持高标准、严要求。办公场所严格按照中央和地方的相关规定进行设置，并将其工作经费纳入地方财政预算。

2.按照禁毒工作架构进行禁毒文化建设

任何有形的工作组织架构都与其相对应的新时代文化建设相辅相成，与新时代禁毒工作相适应的禁毒文化建设，是助推禁毒办实体有效运行的基本保障。禁毒办实体运行是以市域综合治理理念为基础构建的，主要包括毒品预防教育、管控吸毒人员、打击毒品犯罪、监管制毒物品、监测毒情态势、禁毒国际合作，等等。［3］相应的禁毒办更多应该倾向于是一个服务社会的行政机构，而不仅仅是一个注重绩效的打击成果的类行政司法协调机构，营造以党建为引领，“预防为主，综合治理，禁种、禁制、禁贩、禁吸并举”为方针的红色文化氛围，让各个职能部门始终做到政治坚定、思想清醒、务实作风、各司其职，更强调专业化的分工协作。

3.科学运用现代科技，提升禁毒工作专业化效能

对于禁毒办来说，建立以禁毒信息研判为导向的业务流程和对应打防管控措施的关键是禁毒情报的获取与处理情报信息的能力。在5G时代即将来临的背景下，云数据、区块链、物联网、5G通信等技术的发展和智能手机的普及，为相关信息的收集和整理提供了便利。因此，禁毒办应该在大数据时代充分运用好科技力量，提升现代化管理水平和治理能力。

4.强化组织培训，优化人员结构

除大力加强专业化人才队伍建设外，在相对应职责范围内，以专业化为导向为在职工作人员提供最新禁毒政策、防控技术、人员管控、科技运用等培训，也可以引进“技术人才”或者以政府购买服务的方式强化培训效果，培养更多禁毒专业人力资源。

（三）强化多维度、多方位的宣传奖惩机制

1.强化宣传成效考核

一是可以通过督办、通报、成绩排名等方式对各成员单位、乡镇、街道进行禁毒宣传工作监督，未达标或者排名靠后的相关成员单位、乡镇、街道，可以组织市禁毒委对其主要领导进行约谈，对于禁毒工作严重缺位的情况，可采取重点整治、挂牌督办等方式进行督导，禁毒办部署的各项任务工作应纳入年终考核与绩效考核，以及作为提拔任用的重要依据。二是强化毒品案件纪律宣传，积极做好中央五部委联合印发的“三个规定”学习工作，尤其针对毒品犯罪侦查，建立办案人员、无关领导干部、相关干系人等插手案件、打听与过问案情、说情干预的记录、报告和责任追究制度，并依照党纪国法，移交相关监察机关进行依法办理。［4］

2.强化宣传奖惩机制

一是将禁毒宣传工作作为年度政府工作报告及财政预算的一部分，接受各级人大及其常委会的审议，接受其监督。二是接受地方纪检委、审计部门、检察院等部门关于相关财经纪律法律监督。主要涉及禁毒宣传奖惩机制及兑现工作是否违规违法，吸毒违法案件办理、毒品犯罪案件侦查中，是否存在毒品案件证据收集、执行程序不符合程序、贪污渎职等情况，最大限度保障人权，维护好法律权威。三是主动做好人民群众的禁毒宣传工作。禁毒宣传工作做得好不好应该由人民群众说了算，所有的禁毒宣传工作也都是围绕“以人民为中心”开展的，运用“民力无限”的思维方式，结合禁毒知识有奖竞猜、新媒体宣传、“我为群众办实事”等方式，鼓励人民群众为禁毒工作及其宣传工作建言献策，共同建设平安中国。