强化行政执法 助力地方法治政府建设——H市行政执法问题研究

图 雅

中共呼伦贝尔市委员会党校，内蒙古 呼伦贝尔 021000

法治政府建设的核心是依法执法。因为“行政执法是把纸面上的法律变为现实生活中‘活法律’的关键环节。”[1]近年来围绕行政执法，H市积极贯彻党中央和自治区党委的部署安排，落实《纲要》精神，在行政执法方面取得了一定成效。

一、H市法治政府建设及行政执法的现状

（一）着力优化法治工作顶层设计。H市进行了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》分工方案的编制工作，同时出台了《法治H建设规划（2021—2025年）》，并首次将其纳入全市“十四五”规划，成为2021年自治区唯一出台法治建设规划的盟市。

（二）逐步夯实法治政府建设。出台了《2021年度法治政府建设工作计划》和《2021年法治政府建设情况的报告》，全市两级法院审理本市行政诉讼案件359件，行政机关负责人出庭应诉率达到80．78%，高于全区平均值。制定了《H市对照认领中央依法治国办对内蒙古开展党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责及法治政府建设实地督察反馈意见整改方案》，整改台账共计147项内容，除22项长期坚持推进任务外，全部整改完成。

（三）进一步规范行政执法行为。印发了《H市推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》和行政处罚裁量权基准制度，并督促执法部门全面落实。市司法局实地检查市本级10个重点领域执法部门，赴6个旗市区随机抽查5个执法部门的执法工作，制发《行政执法监督通知书》2份，印发《H市异地行政执法协助机制》，加强了行政执法横向协作，受到司法厅表扬。市本级集中评查142宗行政处罚案卷，配合自治区案卷评查组实地评查并推荐两个卷宗为自治区优秀卷宗。

（四）全力推进基层综合执法改革。H市106个苏木乡镇和7个具有管理农村、牧区职能的街道，共组建了113家综合行政执法局，实行“条块结合、以块为主”的执法模式。执法人员通过培训考试，大部分已持证上岗。各级综合行政执法队伍对自治区赋权清单中的80项行政处罚权力事项全面认领承接，均已与乡镇政府签订了《行政执法委托书》，部分乡镇苏木综合执法局受旗市区执法部门委托行使部分行政处罚权。选取X苏木为试点，以点带面，推动基层综合执法工作。

（五）加强了行政执法队伍建设。加强了行政执法人员的资格管理与审查，在全自治区行政执法公示平台上，H市分别有7434名行政执法人员、380名行政执法监督人员、2784名执法人员进行了姓名、单位、职务、执法区域、执法证号、监督区域、监督证号、行政执法考试合格的公示。进一步规范全市6支综合行政执法队伍着装管理工作。累计下拨事业编制1100余名，充实基层执法队伍，部分乡镇综合行政执法局利用“执法易通行”开展行政执法资格“月考”。

（六）认真办理执法投诉举报事项。设立和公开举报投诉信箱与电话，利用微信公众号、公示栏、电子屏等途径公示执法情况，2021年办理群众执法投诉1件、证明事项投诉1件、涉林草领域转办案件1件，均已及时处理并向群众反馈结果，得到肯定。

（七）进一步健全行政检察与行政执法监督衔接制度。2020年6月《H市人民检察院 H市司法局关于加强行政检察与行政执法监督衔接工作的办法（试行）》签发，对信息共享、案情通报、联合检查、案件移送等衔接工作进行了具体规定。

二、H市行政执法存在的短板

总体而言，H市的行政执法状况较好，执法体制改革成效初现。但H市位于祖国北疆，发展相对比较落后，而且地域广阔，市场主体分散，多民族聚居，交通不便，这些现实因素都给执法提出了不小挑战。

（一）基层综合执法水平与承担职能职责不相匹配，部分职责承接压力过大。特别是在乡镇（街道）执法部门，还要承担驻村、扶贫、防疫等工作，忙碌起来使执法成为辅助业务。

（二）执法队伍专业化水平有待提高。基层综合执法人员大多是从乡镇部门调入，未经过系统的法律知识学习，法治思维、专业化水平、执法经验都有待提升，法制审核岗位人员更为稀缺。

（三）执法保障未全部到位，同工不同酬现象比较常见，执法设备更新滞后。

（四）行政执法体制关系未能得到有效梳理。一些部门的综合执法权从原部门脱离后，与管理、审批、监督等权力运行环节脱钩。沟通协调机制有待健全，部分旗市区主管部门监督指导工作缺失。

（五）执法水平有待提升。一些执法队伍执法胆怯，怕得罪人，对于关系群众切身利益的如公共卫生、交通运输、城市管理等重点领域，执法不到位，悬浮在表面。

（六）综合行政执法改革创新性有待提升，“未能跳出我国‘条块模式’下的组织窠臼，忽略了本级政府的领导作用”[2]。

（七）相关部门执法事项委托不到位。苏木乡镇承担多个领域的行政执法工作，但实际上仅集中了行政处罚权。其他执法权没有上级相关部门委托，一旦发生行政复议或诉讼，乡镇执法人员要担责，心理负担重。

（八）跨部门、跨区域、跨领域联合执法机制尚不健全，数据壁垒没有完全打通。

（九）没有因地制宜灵活运用执法策略。部分执法人员执法手段单一，语气过于强硬，或因为民族语言不通，没有依法履行告知程序，容易引发群众的抗拒心理。

（十）行政执法与刑事司法衔接机制的配套制度不完善。没有明确规定违反规定的法律后果，责任追究虚置化，缺乏可行的激励制度。

三、H市全面推进严格规范公正文明执法的具体路径

（一）实践以人民为中心的执法理念

“规范与控制行政权力，本质上也是为了保障人民的利益”，[3]习近平法治思想中的“第二个坚持”就是“坚持以人民为中心”。贯彻以人民为中心的执法理念意味着要探索便民型执法和人性化执法模式。

1．便民型执法。习近平总书记指出：“不论行政体制怎么改、政府职能怎么转，为人民服务的宗旨都不能变。”[4]互联网时代，行政机关要充分利用微博、微信、移动端等信息化手段进行线上业务办理服务。目前推行的“蒙速办”，可借鉴厦门的“E政务”。加快推进执法数据共享，打破信息孤岛，可借鉴浙江金华“无证明城市”改革的数据共享网络模式。

2．人性化执法。在法律允许的范围内，尽可能减少命令式执法，摒弃高高在上的态度，重预防、多提醒、多引导。

（二）深入推进执法体制改革

1．最大限度减少不必要的行政执法事项

（1）取消一批不必要的行政审批事项。特别是不要以“放权”的名义给基层政府增加负担，因为“如果将一个根本没有必要存在的审批事项放权到下级政府，非但没有减少市场主体申请审批的成本，还可能因下级政府审批能力的不足增加不必要的成本，并不能增加市场主体的获得感。”（2）对轻微违法违规行为依法免罚，优化营商环境。例如2019年至今，上海共出台6份免罚清单，明确了94项免罚事项，2600余家企业受益。目前经济下行压力大，“慎罚”有利于助力企业渡过难关、化危为机。

2．有效整合行政执法队伍，推进跨领域跨部门综合执法

（1）保留原主管部门的专业案件或部分存量案件的执法权，并配以相应数量的执法人员；（2）循序渐进地集中行政执法权种类与数量，避免“一刀切”；（3）树立“整体政府”理念。无论执法权的集中或分散，最终呈现的结果在群众企业看来仍然是某一级政府对外的执法行为。主管部门、执法部门均是同级政府的内部所属，要意识到“整体政府”理念的内推作用，健全内部协调机制，细化执法环节，“各扫门前雪”不可取。（4）综合执法不能仅仅集中行政处罚权，还要注重事前预防、事中管理与事后处置。总之，推进综合执法不是简单的人员重组和机构拼凑，关键要心合、力合。可借鉴江西鄱阳湖组织省市县三级五个部门联合巡逻执法，建立“N+1”执法防控网络的做法。

3．推进行政执法权限和力量向基层延伸

（1）合理设置执法层级要考虑苏木乡镇有效承接能力，健全执法监管机制。执法权限下放并非一放了事，监管也要跟上，否则执法权限下放沦为摆设，旗市区主管部门要定期监管并予以帮助；（2）对于需要专业资质或者技术的执法事项，要加强对基层执法部门的人员培训并与有关部门健全执法协作机制；（3）将人财物、编制向执法岗位和一线倾斜，保障基层有足够资源去执法。

（三）创新运用行政执法策略

1．行政执法的价值绝非为罚而罚。对于偶然发生或主观恶性较低的违法行为要采用“润物细无声”的执法策略，多运用说服教育、行政合同、行政指导等柔性执法手段。新修订的《行政处罚法》细化“首违不罚”的规定就体现了处罚与教育相结合的原则。

2．对顽瘴痼疾式的违法行为要重拳出击。例如对私搭乱建、环境污染、食品卫生等违法行为，要严格执法，危及群众安全的事项领域探索举证责任倒置，防止类似长沙居民自建房倒塌的悲剧再次发生。

3．对群发性的违法行为，要采取最佳威慑的执法策略，破除“法不责众”的心理侥幸。对违法活动的“领头羊”严厉处罚，形成法律威慑，对跟随违法的“群羊”批评教育为主，软硬兼施。

4．用“因地制宜”的执法策略破除执法痛点。例如对占道经营现象，可由执法部门牵头，与菜场协商，为菜农免费提供场地，引导菜农进菜场卖菜，监管其不能再占道经营，一旦发现取消资格并严厉处罚。

5．以“体验式执法” 的执法策略来适应现代行政的要求。2016年深圳交警为整治乱开远光灯推出“体验式执法”活动，虽有质疑但展现了执法新思路。要完善“体验式执法”的相关配套制度，把握执法的“度”。例如长沙市对非法占用盲道行为开具的“体验式罚单”就很好把握了比例原则，值得借鉴。

（四）完善行政执法程序

1．“程序是法治和人治的分水岭”[5]行政机关在执法时要遵循正当程序原则。行政机关执法必须以现行有效的法律法规为依据，不得与上位法相抵触。《纲要》特别强调“除有法定依据外，严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施。行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据”。这就是为了防止僵化执法侵害企业的正常经营权，以改善随意发文要求钢铁企业停限产等现象。

2．立案、调查、取证、听证、处理、检查、监督等执法环节要有明确的具体操作流程，听取当事人的陈述和申辩、告知权利，在少数民族聚居的旗县，要配备熟悉汉语和少数民族语言的执法人员。借助执法记录设备等及时记录执法过程和证据，防止执法争议，避免暗中执法。

（五）加强执法队伍建设

1．执法岗位要优化选人用人机制，合理设置招录人员的比例和考试内容；2．执法部门要摒弃以“执法量和罚款额”论英雄的政绩观。要“正确地行使手中的权力，用自己的‘实干指数’换取广大人民群众的‘满意指数’”；[6]3．要定期、有针对性对执法人员和法治审核人员进行教育、培训，提升业务素养，端正职业态度；4．建立科学的保障机制、人员考评机制与激励机制，足量配备执法设备。

（六）做好行政执法与刑事司法衔接工作

执法部门和公安、检察院应充分信息共享，“实现处罚案件、移送案件、立案监督、抄送案件、疑难案件等环节的所有流程网上监管”[7]。同时要细化责任承担。

（七）抓住领导干部这个“关键少数”

严格执法，离不开行政机关领导干部尊法、学法、用法，可以将市委、市政府和各级执法机关党政负责人纳入市普法讲师团成员，并开展集中述法，压实领导干部的法治责任。

四、结语

德国著名法学家萨维尼说“法是民族精神的体现”。而一个国家的法治，核心就在于依法执法，《纲要》为此指明了方向。加强法治政府建设，不能“上热中温下冷”，要以切实提高地方政府行政执法水平为重要抓手去落实《纲要》的重要规定。2022年H市政府工作报告中提出要推进依法行政，持续建设法治政府，这是H市各族人民的法治福音。努力让人民群众在每一个执法决定中都充分感受到公平正义，这是法治H的美好愿景，也是法治中国的不渝追寻。