农村土地流转的问题与策略探析

周安娜

（山东省荣成市宁津街道办事处 山东荣成 264312）

土地流转是指土地使用权流转，具体来说，拥有土地经营权（使用权）的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中明确指出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2014年，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路”[1]。最新修订的《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日起施行。土地流转，一方面，将农民承包的土地从实物形态转变为价值形态，使部分农民获得股权后转向第二、三产业；另一方面，能扩大土地经营规模，从传统农业向现代化农业转型。以上政策法规的印发和实施，为农村土地流转提供了支持和保障。文章将结合实践，对农村土地流转模式进行阐述，并分析农村土地流转对农业经济的影响。

1 农村土地流转的产生背景和主要模式

1.1 产生背景

第一，土地承包经营的成本高、收益低，免征农业税之前，农民承包经营土地的负担较重，对承包经营活动的积极性不高，不少农民将土地流转给亲人或其他农户。第二，随着农村第二产业、第三产业的发展，劳动力数量逐步增加，但人多地少的矛盾日益突显，转移的劳动力将土地流转给他人。第三，由于非农建设项目的实施，村镇采用租赁的形式，将土地经营权（使用权）从农民手中流转出来。第四，农村为了培育农业大户、承包大户，鼓励土地流转，存在“反租倒包”现象。

1.2 流转模式

第二，出租模式。出租模式是指以《土地管理法实施条例》为依据，在市场利益驱动和政府引导下，农民将土地承包经营权出租给大户、业主、企业法人等承租方，双方协定出租期限和租金支付方式，常见的出租模式包括大户承租、企业租赁、反租倒包等。

第三，入股模式。入股模式亦称股田制，是指承包户在自愿的基础上，将承包土地经营权（使用权）作价入股，建立股份公司。农民根据土地承包权拥有的公司股份进行分红[2]。土地入股模式最大的优点在于产权清晰、利益直接，以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来，农民既是公司经营的参与者，也是利益的所有者。

第四，股份合作模式。股份合作模式是指农户以土地经营权为股份共同组建合作社，以土地经营权作为股份开展统一管理工作，并挂靠龙头企业开展生产经营活动。该模式下，农民获得的利益有两部分，一是土地保底；二是去除风险金、公积公益金后的效益分红。

2 农村土地流转对农业经济的影响

2.1 有助于优化农业结构

相较于第二产业和第三产业，我国农业发展速度较慢，农业改革工作困难重重，很大一部分原因是受限于土地政策，相关资源的利用效率低。农村土地流转后，农民可以对土地实行集中化、统一化生产和管理，通过提高生产效益，有利于吸引外部投资。这样有助于优化农业结构，外部投资为农业生产提供了支持，助力农民使用先进的技术手段，生产出丰富多样的农产品，提高农产品的质量，进而推动农业经济的可持续发展。

2.2 有助于扩大农业规模

农业经济发展和土地集中管理政策密切相关，我国现代化农业的发展进程缓慢，与家庭联产承包责任制的实行有关[3]。土地流转政策的有效实施，能助力实现土地规模化经营，充分发挥土地资源的价值。例如，农村地区的劳动力过剩，选择外出务工，可以将闲置土地集中起来再利用，采用统一的生产设备和管理方法，既能降低生产成本，又能提高专业化程度。对农民而言，既可以选择自己耕种土地，从农产品销售中获得收入；也可以通过流转获得租金，或通过股份公司、合作社获得效益分红。

2.3 有助于增加农民收入

发展农业经济的终极目标是增加农民收入，提高农民的生活水平。在传统的政策下，农村土地分散管理已无法满足现代化农业的发展需求；同时也影响农民的收入，因此，越来越多的人选择外出务工。土地资源的利用效率低，成为这一系列问题的根源。土地流转后，农民的收入结构呈现多元化，可以通过出租土地获得租金；可以和其他农户合作，提高生产效率，获得更高的经济效益；也可以向企业、投资商出让部分利益，获得技术支持，提高土地资源利用效率，最终增加农民收入，提升农民的生活水平。

3 当前农村土地流转存在的问题

3.1 流转水平不高

目前，我国农村土地流转水平不高。一是流转率低，2018年，全国范围内流转的土地面积为5.3亿亩，占总量约29.4%[4]。二是流转增量小，多是单块土地流转，仅满足小规模个体户的种植需求，流转形式低级。三是市场参与度差，全国1 000多家市县级农交中心/场所中，进行土地流转的数量很小，土地产权交易少。四是功能覆盖不全面，土地流转包括耕地、林地、草地等多种类型，但由于地区产业结构不同，实际流转的土地多集中在一种类型，其他类型则无人问津。

在经济新常态发展期间，传统产业转型如果可以掌握“互联网+”和大数据工具，就可以使用数据的方式及以大数据为基础处理转型期间出现的各类问题。这与过去使用小数据集合的模式不同，小数据强调精准和随机抽样，关注因果，而大数据强调关联、全数据及把控大势、概率。因此大数据更利于传统产业把控信息资源本质，可将信息真正的转为资源，利于传统产业完成资源梳理和整合。

3.2 缺少规范程序

在农村土地流转的过程中，一方是农户，另一方多是种植大户、农业合作社、企业等，由于缺少中间方参与，导致双方利益关系不均衡，农户往往处于劣势。此外，单一农户是流转主体，但由于农户较为分散、不易集中管理，承包方多和村集体打交道，造成主体错位，由此引起如下问题：（1）土地流转协议不正式，口头协议不具有法律效力，引发后续管理上的问题；（2）法律明确规定了土地流转的期限，但实际上可能超过二轮承包合同时间，导致土地流转效力降低；（3）备案登记工作不全面，可能出现违法行为，例如改变土地用途、审批未通过、没有报备国土管理部门等，出现流转证件不全的问题。

3.3 土地性质多变

土地流转需要商业资本的注入，提供充足的资金支持，但在实际工作中，资本逐利具有自发性、盲目性，易出现违规运作的情况。其一，自发性指的是土地流转缺少科学详细的规划，可开发性强的土地，会有大量资本涌入；可开发性差的土地则资本稀少。这种情况下，会影响市场的公允性，不利于农村经济的健康发展。其二，盲目性指的是早期进驻土地流转的资本获利后，后期就会有大量的跟风行为，一旦运营不善则会引起撤资行为，导致土地流转成为空谈。

3.4 传统思想限制

一方面，农户对家庭承包责任制有深厚感情，不愿轻易流转出去。另一方面，农户会担忧流转后的土地能否正常生产经营，从而产生抵触心理。甚至部分农户将土地视为生命，宁愿荒废不耕种，也不愿流转使用权。此外，土地流转中也存在一些乱象，例如前期农户的思想工作没做好，出现强迫农户流转的恶性事件，也在一定程度上阻碍土地流转。

4 促进农村土地流转的策略

针对以上问题，结合农业经济发展方向，提出深化制度改革、完善规范程序、控制资本进驻、转变思想观念策略，以优化农村土地流转途径，促进农业经济健康发展。

4.1 深化制度改革

为了解决农村土地流转中活力差、流转率低的问题，需要深化制度改革，盘活存量土地资源。第一，完善土地管理办法，使农民和土地脱离的过程中，获得土地改革带来的红利；同时加强监管力度，确保农民能用法律武器维护自身的合法权益，从而提高农民的积极性。第二，鼓励农民积极参与土地流转，不断扩大生产规模，形成农业产业集群，实现流转的集约化、规模化[5]。第三，完善市场服务体系，为土地流转项目提供服务时，进一步简化程序、降低费用，提高土地流转交易的数量。第四，构建多元化农业体系，根据土地类型和特点发展相关产业，促使各种类型的土地均能流转。

4.2 完善规范程序

要想解决土地流转中的主体错位问题，重点是解决产权关系混乱问题。第一，严格按照土地管理制度开展经营管理工作，厘清产权关系，对流转土地进行预警监管，加大政府在流转工作中的引导作用。第二，向农户普及相关法律法规和政策，学习土地流转和管理知识，确保合同签订的规范性，对申请、签订合同、发放证件、归档等环节进行管理，逐渐构成规范管理体系。第三，坚持市场导向，合理确定土地流转的期限、定价，维护流转双方合法权益；同时配合政府监管，严格落实备案登记制度，明确土地流转的性质。

4.3 控制资本进驻

资本进驻土地流转，为了预防自发性和盲目性，应从以下3点出发：第一，根据土地资源的优劣程度，合理配置资金，优先流转部分开发性强的土地，带动农村经济发展；然后集中流转开发性差的土地，实现全面流转。第二，设置资本进驻规则，以发展农村经济为核心，解决市场信息不对称、无序竞争等问题，遵循先入为主的原则。第三，充分发挥政府的引导作用，制定长远的土地流转规划，不要为了绩效工程引入劣质资本，以免后续出现撤资现象。

4.4 转变思想观念

引导农户转变思想观念，是推进土地流转的内动力，需要通过宣传教育，提高农户的土地流转意识[6]。第一，加强宣传力度，宣传内容包括土地的所有权和使用权、土地流转等方面的法律法规和政策，以及土地流转对农村经济发展的重要意义，从而纠正农户的错误思想。第二，开展实践工作，通过培育土地流转的成功案例，以调动农户的积极性，加快土地流转进程。

5 荣成地区农村土地流转的实践分析

5.1 荣成市概况

荣成市位于山东省东部，由威海市代管。其东、南、北三面临黄海，海岸线长487 km，陆地面积1 526 km2。荣成市设荣成经济开发区、石岛管理区、好运角旅游度假区，辖12个镇、10个街道、778个行政村、55个社区居委会。截至2021年末，荣成市全市总户数23.8万户，户籍总人口数64.7万人，常住人口71.43 万人。荣成市海拔虽不太高，但地形复杂，有山地、丘陵、平原3种地貌类型，其中，山地占全市土地总面积的33.5%，丘陵占50.4%，平原占16.1%。境内属暖温带季风型湿润气候，年均气温为11.3 ℃，具有四季分明、气候温和、降水集中的特点。

5.2 土地利用现状

根据《荣成市土地资源调查报告》，全市土地总面积为1 674.7 km2。按开发利用类型分：耕地占总面积的40.01%，园地占总面积的8.77%，林地占总面积的15.03%，居民点及工矿用地占总面积的8.64%，交通用地占总面积的3.36%，水域占总面积的10.24%，未利用土地占总面积的13.95%。

2021年5月，荣成市人民政府办公室印发了《荣成市耕地和永久基本农田保护“田长制”实施方案》，旨在全力保障全市耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升，切实制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，促进耕地和永久基本农田保护工作的规范化、制度化[7]。

2022年3月，荣成市完成第三次国土调查工作，结果显示全市耕地减少15.52万亩，原因主要包括：第一，两次调查对耕地的认定标准不一致造成差异，“二调”时耕作层未破坏的土地按耕地调查，如临时种植果树、林木、药材、草皮、花卉等，而“三调”时按照非耕地调查。第二，由于农业结构调整，在原耕地上种植特色农产品和林木，面积共26.67万亩，如果需要这部分农用地就可通过相应措施恢复为耕地。

5.3 农村土地流转的实践

5.3.1 因地制宜制定土地流转方案

在东山街道，村民用土地入股，由村党支部领办的合作社集中经营，提高村里土地资源的利用效率。为促进集体和村民实现双增收，对土地因地制宜、综合利用，在种植粮食作物同时，探索高效农业发展的新途径。例如：针对辖区土地地块小、分布散的特点，东山街道通过发展特色农业，弥补地势短板，带动农民、集体增收。与专业化企业合作，对荒废贫瘠土地进行改良修复，发展葡萄、苹果、软枣、猕猴桃等特色农业种植项目，通过连片开发助力农业稳定发展。

5.3.2 建立“3+1”产业发展模式

荣成市人民政府出台《关于推动优质高效农业发展促进乡村产业振兴的暂行意见》，积极探索土地流转、党支部领办合作社、收入保险兜底和特色农业的“3+1”产业发展模式。第一，支持农村土地规模流转，鼓励和支持集中成片流转土地，促进耕地向大户和新型经营主体集中，从而夯实农业基础。第二，支持村集体领办合作社。鼓励以农户土地承包经营权入股等方式成立村集体领办合作社，构建责权利明晰、规范有序的运营机制。第三，推广种粮收入保险，一方面提高经营主体参与种粮的积极性，另一方面激发村集体领办的创业热情，真正让土地流转起来，从而提高经济效益。第四，支持发展特色种植业，支持城铁沿线区域发展特色高效农业，支持三产融合发展。重点项目建设助推特色农业发展，一大批特色农业项目落地建设，项目规模不断扩大，加快形成一强多优的特色农业体系。

5.3.3 发挥政策资金引导激励作用

统筹整合涉农政策资金，发挥政策资金的引导激励作用，实现“土地生金”的效果。第一，统筹整合涉农政策资金，对规模流转土地30亩以上的村集体进行多年连续补贴；物资购置方面推出“种粮创业贷”，实现无抵押低息贷款；农机购置方面给予10%～30%的补贴。第二，与当地保险公司合作，创新实行种粮收入保险，巩固兜底保障。例如，每亩提供30元的收入保险，保证小麦、玉米每亩收入不低于700元，未达到部分由保险公司赔付。第三，通过补服务差价形式，调动村集体积极性，鼓励村集体开展托管经营，项目政策同时向专业社会化服务组织覆盖延伸，对全市规模化粮食提供服务保障。

6 结语

农村土地流转是农村经济发展的重要途径，主要包括互换模式、出租模式、入股模式、股份合作模式4种，其能优化农业结构、扩大农业规模、增加农民收入。文章指出目前土地流转存在的问题，阐述了相关改进措施，例如深化制度改革，完善规范程序，控制资本进驻，转变思想观念，以期为实际工作提供一些借鉴，推动农村经济可持续发展。