云南沿边地区乡村治理精细化的调查思考

李 诚 杨 菁 冯 剑 王平生

云南沿边乡村地区地缘环境复杂、少数民族聚居、民族宗教问题交错、经济社会高质量发展基础薄弱，巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴和实现有效治理面临的困难和挑战较多。中共云南省委党校“以新思想引领和推进云南边疆治理现代化”课题组一行，深入临沧市双江县和普洱市景谷县、宁洱县等地实地调研，同时与中共云南省委民宗委、政法委等相关省级部门进行座谈交流，并对边境8州（市）乡村治理情况进行函调。通过调研，我们认为，加快推进云南省沿边地区乡村治理精细化不仅意义重大，而且具备一定的经济基础、社会基础、群众基础和较为完善的政策制度环境，同时面临一些问题和挑战。

一、沿边地区乡村治理精细化具备良好的基础条件

第一，强党建引领，促边疆更“稳”。沿边地区基层党组织以“强基层党建、固千里边疆”为载体，充分发挥坚强的战斗堡垒作用，把党中央、国务院和中共云南省委、云南省人民政府关于乡村治理的部署要求落实到千村万寨，党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力不断增强，创造性地推进边疆基层党建工作，发挥党建引领乡村治理作用，党在边疆的执政基础更加巩固。文山州以党支部规范化建设为抓手，以提升农村基层党组织能力为重点，制定贯彻《中国共产党支部工作条例（试行）》23条措施，采取“5631”工作法，强化“星级化”管理。普洱市持续开展“爱党爱国爱家乡”“自强诚信感恩”教育，探索推行“微型党课”“双语党课”“双语广播”，结合民族语言、民族歌舞等特色教育方式，把党的思想理论武装延伸到每一个农村党支部。

第二，强“五治”建设，促边疆更“活”。各地结合自身特点，创新推进政治、自治、法治、德治、智治“五治”融合的乡村善治模式，并将其作为化解基层矛盾、提升乡村治理水平的着力点，全面提升乡村治理效能。腾冲市以“支部到组、自管到户、商量到人”为主题，健全“乡（镇）党委—村（社区）党总支—村民小组（自然村）党支部”三级农村组织体系，强化党组织在农村末梢治理中的领导作用，积极推广“1+1+N”的农村末梢治理模式，形成总支联支部、支部联自管组、自管组联群众组织、群众组织联党员和村民的“四联”机制。德宏州在全州5个县（市）120个行政村（社区）打造了142个“道德小屋”，将社会主义核心价值观、移风易俗等文明乡风融入群众的日常生活，细化到村规民约中，通过“红黑榜”和积分制，以做好事存积分兑奖励的方式，让有道德的人有所得。

第三，强产业发展，促边疆更“富”。立足区位、资源、开放的比较优势，坚定不移走开放型、创新型和高端化、信息化、绿色化的产业发展新路，重点培育和发展高原特色现代农业、旅游文化、现代物流、沿边金融等特色产业。聚焦特色经济作物、淡水渔业、高效林业，加快培育“一县一业”，建设一批标准化、规模化、稳定高效的原料基地，促进产业融合发展，形成优质、高效、生态、安全的边境特色农业品牌，以产业发展促农民增收，夯实乡村治理的物质基础。普洱市积极实施“文化珍珠链”工程，依托民族文化、普洱茶文化、生态文化、边地文化等特色资源，推动文化与特色产业、旅游服务业等融合发展。怒江州着力打造峡谷特色生态农产品品牌，全州有20个企业、58个产品获得有机认证，“贡山黑松露”“贡山竹叶菜”“独龙鸡”“贡山草果”等获得特色农产品有机产品认证；成功注册独龙牛、独龙鸡、福贡云黄连、兰坪乌骨绵羊4个地理标志证明商标，“老姆登茶”成为该州首个地理标志登记农产品，实现地理标志登记农产品零的突破。

第四，强民族团结，促边疆更“和”。沿边各族群众始终牢记习近平总书记的殷殷嘱托，以铸牢中华民族共同体意识为主线，深入践行“在云南不谋民族工作就不足以谋全局”的思想，突出边境特色、宜居环境、民族文化等特色优势，把民族团结进步示范区创建与排查化解矛盾纠纷相结合、与改善发展环境相结合、与巩固拓展脱贫攻坚成果相结合，持续解决民族地区基础设施瓶颈制约，大力推进现代化边境小康村建设，推动民族地区把资源优势、区位优势转化为经济优势、发展优势，呈现出各民族和衷共济、和睦相处、和谐发展的生动局面，为乡村治理精细化打下了坚实的社会基础。临沧市双江县沙河乡那京村以“金农家”抱团发展，农家乐经营户共同维护菜品价格统一、供菜统一、卫生监管统一，其他农户负责种菜、养鱼、养鸡，确保食品品质，生动践行新时代“三个离不开”的新型民族关系；双江县景亢村探索形成“银行贷款共同用、特色民居共同建、大事小情共同帮、公益事业共同干、产业发展共同谋、文明村寨共同创”“六个共同”的乡村治理模式，推动新房、新村、新景与新产业、新生活、新发展相结合，促使各村寨之间、各民族之间、邻里之间形成一种责任共担、利益共享的紧密的利益联结机制。普洱市西盟县深挖红色资源，传承红色基因，弘扬民族团结“盟誓塔”精神和忠诚、团结、进步、和谐的“拉勐精神”，讲好民族团结故事，教育引导全县各族群众争做爱国爱党、维护边疆稳定和民族团结的模范。

第五，强生态文明，促边疆更“绿”。沿边地区深入践行习近平生态文明思想，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，坚持走生态优先、绿色发展的高质量发展之路，形成绿色发展方式和生活方式，推进“产业生态化、生态产业化”，加大生态系统保护力度，打好污染防治攻坚战，不断筑牢西南生态安全屏障。保山市突出“生态立市”战略，完成各类自然保护地现状评估，加快经济社会发展向绿色转型，全面打响“蓝天、碧水、净土”三大战役，逐步形成环境保护与经济社会协同发展、互促共赢的良好格局。腾冲市、昌宁县成功创建为国家级园林城市（县城），腾冲市被命名为“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，保山市、昌宁县创建为国家生态文明建设示范市和示范县。临沧市双江县沙河乡那京村以“生态兴、百姓富”为目标，引导村民自发就地取材、投工投劳建设绿色景观，撬动乡村旅游发展，着力打造“金孔雀”品牌，主动拆围建绿，形成“金链子”，推动“庭院经济”发展。拆除围墙也拆除了“心墙”，拉近了邻里关系，也增添了民族团结的鲜明底色，在追求和维护“绿色发展”共同利益的同时，实现了农户和村集体共同增收致富。

第六，强边固防，促边疆更“安”。沿边各地牢固树立“为国守门、为国固防”的国土意识、国门意识和国防意识，坚守为国守边的职责和使命，坚决捍卫国家主权、安全和发展利益。面对境外疫情严峻复杂形势，严格按照“抓好‘三防’建设、守住‘四道防线’、落实‘五个管住’、确保‘三个不发生’”的工作思路，以落实党政军警民合力强边固防为牵引，以强化情报信息研判为切入点，以抓实网格化管理为载体，以严打跨境违法犯罪为抓手，不断强化措施、压实责任，加快技防系统建设进度，织密织牢边境管控防护网，构筑起强边固防的“铜墙铁壁”。普洱市坚持把党支部建在战斗最前沿，在边境疫情防控工作中，以防控卡点、边境段、隔离点等为单位，成立109个临时党支部，让党旗在“疫”线高高飘扬。边境4县287支驻村工作队就地转为疫情防控突击队，与乡村干部交叉编组、分片包干，广大党员干部在抗疫一线真金淬火、锋出磨砺、劲草历风。文山州牢固树立“家门就是国门、国门就是家门”的意识，全面推行“五户联防、十户联防”邻里守望模式，制定出台参与跨境违法犯罪的一律取消边民补贴、一律纳入黑名单管控等“十个一律”边境管控措施，将麻栗坡、马关、富宁3个边境县的9.6万户39.4万边民全部纳入网格化管理，细化为26131个网格责任共同体，做到“放牛也是巡逻、种地也是站岗”。积极开发“一部手机守边关”，解决边境村寨以及强边固防重点、难点、痛点问题，全面提升边境乡村治理与强边固防管事率。

二、沿边地区乡村治理精细化亟待解决的问题

第一，治理基础保障相对薄弱。一是沿边整体发展水平滞后。尤其是边境地区自我发展的基础和能力不足，财政自给率低，财政收入低。2021年，25个边境县（市）人均地区生产总值39478元，与全省平均相差12464元，抵边行政村的人均可支配收入仅为7681元，与全省平均相差44261元。西盟县财政收入仅为0.63亿元，为边境25县（市）中最低。二是沿边地区之间发展不平衡。经济总量最高的景洪市与经济总量最低的贡山县GDP相差297.83亿元，人均GDP最高的河口县是最低的绿春县的4.57倍。三是沿边地区城乡发展差距大。城乡收入比最大的泸水县达到3.57倍，最小的景洪市为2.08倍。

第二，治理方略综合统筹不够。沿边地区乡村治理方略应对性策略多，缺乏统筹推动的长远性、系统性谋划。基层干部大多在自上而下的各种指令、任务、考核中疲于奔命，将主要精力和资源用来应对上级转交、摊派的各种事务之中，对促进沿边地区乡村治理现代化的系统性、长远性政策制度构建认识不足。

第三，治理主体多元参与缺位。沿边地区受计划经济以及“官本位”思想的影响较深，政府正处于职能转变的关键时期，依然习惯于采用自上而下的命令式手段。与此同时，社会组织数量少、经费少、规模小，难以发挥社会组织的协同治理作用。政府、社会团体、公民个人由于自身缺陷，难以发挥公共产品和服务的供给优势。

第四，治理过程法治思维不足。一是法治建设存在与边疆治理现代化不相适应的问题。有的地方立法不能紧扣边疆民族地区实际和需要，针对性、操作性不强，无法可依的问题依然突出；有的地方保护主义依然存在，选择性执法、简单粗暴执法等现象时有发生，群众对执法司法不公和腐败问题反映突出；一些党员干部法治能力不足，不善于运用法治思维和法治方式推动改革发展、化解矛盾纠纷、维护社会稳定；一些干部群众法律意识淡薄，部分信教群众“知教不知法，信教不信法”。二是基层干部依法治理的认识和能力不足，存在不会管、不愿管、不敢管的现象。

第五，治理手段数智建设滞后。依托大数据和互联网技术，以智能化和专业化方式为乡村群众提供精准化的治理和精细化的服务尚处于低水平阶段。“互联网+乡村社会治理”的治理模式还没有完全建立，“互联网+政务服务”还没有完全推动，各项行政审批及公共服务事项尚未全部纳入网上办理，“一号申请、一窗受理、一网通办”的政务服务模式有待加强。实现变“群众跑腿”为“信息跑路”、变被动服务为主动服务的任务依然艰巨。综治中心建设和网格化服务管理工作滞后，有些地方网格管理范围过大、网格员职责不清，导致联系服务群众、排查上报信息的作用发挥不充分。

三、沿边地区乡村治理精细化的建议

第一，统筹谋划，系统推进，以高质量发展夯实乡村治理精细化的物质基础。一是要夯实产业发展基础，增加沿边群众收入。聚焦边境村寨资源禀赋和产业优势，依托生态资源、农业优势，大力发展绿色生态产业。深入挖掘沿边乡村自然、民族、文化、地域等特色元素，做强特色产业，推动文化产业与旅游融合发展，为边民实现就地就近就业创业提供产业支撑。推动生产、生活、经营有机结合，制定细化“双绑”利益联结机制、股份合作机制、扶志扶智长效机制，通过“农业+旅游”“农业+电商”“农业+务工”等方式，发挥产业发展的牵引作用，实现小农户与大产业关联、大产业与乡村治理融合。二是补齐基础设施建设短板，提升沿边群众生活水平。实施基础设施强边工程。所有边境县（市）高速公路应通尽通，具备条件的边境县（市）通铁路，合理规划布局边境机场，逐步完善边境沿线道路网络和公共交通体系，增强人流、物流畅达能力。加大对边境地区通信、电力、文化教育、医疗卫生和边防、海关、检验检疫等基础设施建设投入。建强各类国门学校、国门医院、国门卫生所（室）。三是全力推进环境整治，加大沿边美丽乡村打造力度。结合乡村振兴战略规划中守土固边型乡村建设、“美丽乡村建设万村示范行动”、多彩边境旅游工程、沿边特色城镇建设、少数民族特色村镇建设和爱民固边、国门工程等，以自然村为单位，加大投入、增加数量，在抵边一线建设和命名一批现代化边境小康示范村，把其作为展示国门形象的重要窗口、守土固边的坚强堡垒、睦邻友好的辐射支点、美丽云南的边关风景。

第二，明确目标，精准发力，以高质量党建引领乡村治理精细化的制度创新。一是突出政治建设引领，加强沿边基层党组织建设。抓好乡村党组织规范化建设和示范创建，持续整顿软弱涣散、问题突出的基层党组织，推动“基层党建+乡村治理”深度融合，着力在边境一线打造一批国门示范党支部、功能型特色党支部，发挥党建示范品牌效应。探索壮大村集体经济的有效形式，发挥党建在兴边富民中的引领带动作用。通过资源整合、政策扶持、村企合作等多种模式，因村施策扶持和发展一批带动能力强、辐射范围广、经济效益优的集体经济组织，持续稳定增加村集体收入。

二是推进“三治”贯通融合，增强沿边群众共治意愿和能力。其一，自治精细推进，构建“民主化”治理模式。健全完善“四议两公开”制度，充分发挥村民自治章程、村规民约等的规范作用，让农民自己“说事、议事、主事”。从省级层面建立乡村治理专项资金，采取以奖代补等方式，对在乡村治理中工作措施创新、工作成效明显的先进集体和先进个人给予一定经济奖补。其二，法治精准发力，构建“法治化”治理环境。充分运用乡（镇）司法所干部和村级社会管理综治专干“两支队伍”，广泛宣讲《民法典》，提高群众学法、用法的积极性。加强对“一村（社区）一法律顾问”“一村（社区）一警务室”等法律服务和治理平台的运行监督管理，为群众提供优质高效法治服务。充分利用“国家宪法日”“法制宣传周”等重要时间节点，创新法制宣传方式。深入推进综合行政执法改革，参照乡（镇）公安派出所的做法，在乡（镇）设立城乡综合执法管理所，作为各县（市）城乡综合执法管理局的派出机构，接受县（市）局和乡（镇）党委政府的双重管理，人员可整合使用乡（镇）农科、卫健、自然资源、林草等执法力量，赋予一定执法自主权。其三，德治精诚合作，构建“共享化”治理理念。把乡风文明建设与基层党建有机结合。由党支部牵头，适时对“一约四会”执行情况进行评估，及时修订完善不合时宜条款，加强对“一约四会”等基层治理制度执行监督。改进文明村镇、文明家庭、星级文明户、“五好”家庭等创建工作办法，更加注重平时考核，积极听取群众意见，加强创建后动态管理。注重创建工作成果运用，积极探索将文明创建与平安创建、村组干部队伍建设等村级事务有机衔接，并通过村规民约将创建成果加以固化。注重发挥新乡贤在基层治理中的独特作用，从老党员、老干部、老模范、老教师、老军人等“五老”人员和退伍军人、乡村教师、文化能人、返乡创业人士等“新乡贤”中选举“四会”会长，授予一定自主权。

三是完善合力管控机制，筑牢强边固防铜墙铁壁。全面推行“五户联防、十户联防”邻里守望模式，制定出台参与跨境违法犯罪一律取消边民补贴、一律纳入黑名单管控等惩戒措施，将边民全部纳入网格化管理，实现“放牛也是巡逻、种地也是站岗”。开发优化“一部手机守边关”程序，探索运用数字化手段解决强边固防重点、难点、痛点问题。通过技防联接、物防关联、人防联动，实现系统自动预警、一键处置，让管边控边突破时空限制。

第三，压实责任，狠抓落实，以高质量服务推进乡村治理精细化的效能提升。一是以队伍建设为核心。制订乡村长期人才发展计划，把乡村治理人才纳入其中并重点培养。实施乡村带头人素质整体优化提升行动，通过引导高素质能人返乡、选调生到村任职、选派第一书记和机关干部下派等多种途径，壮大基层人才工作队伍。研究制定从资金支持、政策保障、财政优惠、公共服务、投资环境等方面吸引城市专业人才参与乡村治理的激励政策。建立健全与绩效考核相挂钩的报酬兑现机制，保障村干部、网格员等基层治理主体的基本报酬。二是以网格管理为突破。整合资源力量，推进“多网合一、多网联动”，不断完善运行机制，规范工作流程。抓好网格队伍建设，落实网格员待遇保障，合理配置网格员，全面提升网格员能力。建立统一网络平台，在“只用一网、多网合一、互联互通”上下功夫，着力解决网网相隔的“信息孤岛”现象。加强和创新网格化服务管理宣传，特别注重具体事项办理效果的宣传。完善条块结合、上下联动的网络服务体系。逐级分层建立乡村联系网格、网格联系楼栋、楼长（网格员）联系居民代表的微信群，将工作传达到居民，及时收集、反馈社情民意，实现网格员与群众点对点、面对面、键对键的互动。三是以考核评价为抓手。从省级层面完善乡村治理考核评价体系和激励办法，明确乡（镇、街道）、村（社区）权责事项清单和保障机制。统筹和加大综合考核力度，以实地查看、效果评价、群众测评为主要方式，减少工作台账、数据报表、汇报材料，切实减轻基层负担。四是以经费投入为保障。分区域分任务有序推进省级层面对工作任务和工作经费的统筹。建立与经济社会发展相适应的村干部待遇保障机制，建议从省级层面明确村干部待遇逐年逐步正常增长的长效机制，统一村级工作经费标准。将村级运转工作经费纳入“三保”，保障村级“有钱办事”。积极探索“减岗增薪”模式，推动实现服务效能提升和村干部待遇提升的“双赢”目标。