地缘政治视角下的日本北极战略

庞宝庆（渤海大学历史文化学院，辽宁锦州 121013）

随着全球气候暖化、北极冰盖消融，以及北极航路的开通，世界地缘政治结构、经济结构发生了巨大变化。2015年10月16日，当时的日本首相安倍晋三在首相官邸召开第14 次综合海洋政策本部会议，阁僚们讨论并通过了《日本的北极政策》文件，确立了今后日本北极政策在环境、能源开发、科学研究、安全保障等问题上的基本方针。在此次会议上，安倍在总结发言中就日本北极政策的要旨进行了说明：“我国将作为北极问题的主要参与者，推进日本具有优势的科学技术。……有必要在国际社会围绕北极的行动中积极发挥主导性作用。”[1]该文件的出台及安倍的讲话，明确了在关于北极问题国际规则的制定方面，日本将发挥主导作用。

一、日本北极战略出台的动因

北极是指北纬66.34 度（北极圈）以北的广大区域，也称北极地区。如果以北极圈作为北极的边界，北极地区的总面积是2100 万平方千米，其中陆地部分占800 万平方千米。由于过于严酷的气候条件，北极成为横亘在东西两半球间的障碍，在连接大西洋和太平洋的海上交通方面并不重要。但随着北极海冰的融化，北极已从东西半球的“障碍”变为“近道”，其战略地位越来越重要；同时，北极地区也是资源的宝库，未来全球资源的供给源。根据综合海洋政策本部发布的《日本的北极政策》给出的理由，日本政府制定正式北极政策的背景主要有两方面：一是由于地球气候暖化，北冰洋海冰融化所带来的影响；二是国际社会对北极的关注度提高。地球气候暖化导致北冰洋海冰融化所带来的影响主要表现在：气温升高对全球环境的影响；利用北冰洋的航线，开发北极能源成为可能；日本安保环境的变化。而国际社会对北极关注度的提高则表现在：“北极理事会”（由美、俄、加、北欧各国组成）等国际机构关于制定北极国际规则的讨论日益活跃；非北极圈国家的活动也日益活跃。2013年，除日本外，中国、印度、意大利、韩国、新加坡都取得了北极理事会观察员国的资格。英国、德国、韩国等国都制定并发表了北极政策。本文就结合日本北极政策给出的原因，进行更深层次的分析。

（一）全球气候变暖带来的环境灾难是日本制定北极政策的深层次原因

全球气候变暖对全球环境影响日益显著，尤其对海洋国家日本的影响尤其剧烈。“据日本NHK 网站3月17日报道，日本一份最新预测显示，如果不对全球气候变暖现象加以遏制，到本世纪末，日本将遭受更加严重的洪灾，由此造成的损失每年将达4 800 亿日元（约合人民币291.84 亿元）……随着全球气候变暖愈演愈烈，中暑引发的死亡概率以及日本全国范围内因中暑昏迷的人数均将增至20 世纪末的两倍。另一方面，全球气候变暖还将影响农作物生长。除了北部地区外，日本其他所有地区的米质均将出现大幅下降，而一半以上的主要柑橘产地将因为气温原因不再适于种植柑橘。”[2]作为国土面积狭小的岛国是无法承受这样的后果的。加强对北极环境的关注和研究，对预防日本环境灾害的影响至关重要。

（二）现实的经济利益是促使日本出台北极战略的直接原因

随着北冰洋海冰的消融，可通北极的航路主要有两条：一条是通过俄罗斯沿岸的东北航线，一条是经过加拿大北部的西北航线。2009年北冰洋商业航线——“东北航线”首航成功，利用北冰洋航线的船舶数量每年都在增加，2010年4 艘、2011年34 艘、2012年46 艘、2013年达到71 艘[3]。利用北极航线的优势之一是缩短了航程距离，“从釜山港到荷兰鹿特丹，若经由苏伊士运河，航线长达2.2 万公里，但若经由东北航道可缩短至1.5 万公里。从釜山到美国东部海岸的航线如果经由西北航道可比经由巴拿马运河缩短30%的航行时间”[4]，这条航线也成为东亚能源供应新通道。2010年，俄罗斯为论证大规模利用北极航线进行货运的可行性进行了试航。油轮运载约7 万吨轻质原油，有一段航程在破冰船的配合下，用了10天时间到达中国宁波[5]。2012年，俄罗斯运输天然气的货船通过北冰洋航线抵达日本九州，利用北冰洋航线运输液化天然气可以有效降低能源价格。

除了航运优势，北极地区另一个诱人之处是丰富的资源。据美国地质勘探局（USGS）预测，世界未发现的可开采石油的13%、天然气的30%储藏在北冰洋，考虑到正式的科学调查还没有展开，实际资源埋藏量可能更丰富[6]；同时，在全球少有的金、锰、钻石、铜、钴等矿床，也静静躺在北冰洋海底；而且，绝大部分石油、天然气资源都埋藏在水深500 米以内的海底，比较容易开采。这使北极沿岸各国的资源争夺战有激化的可能。可见，现实的经济利益是推动日本正式出台北极政策的直接原因。

（三）日本地缘安全环境的变化是北极战略出台的重要原因

北极地缘政治的变化给东亚，特别是日本、中国、韩国、俄罗斯带来巨大机遇的同时，也带来巨大挑战。北冰洋航线可以说是连接大西洋和太平洋最近的海上新航线，北冰洋航线日益繁忙。北极圈沿岸各国围绕北冰洋资源的主权归属、开发权限等问题展开激烈竞争。俄罗斯为确保在北极圈的国家权益，整合北极圈边境防御机能，建立北极旅团和军事基地，并重新开启冷战结束后终止的在北极圈的警戒监视飞行，着手加强破冰船建造。为了强化核遏制能力，俄罗斯甚至在北极圈也配备了宙斯盾舰，这引起美国强烈反对；美国也以海军建设为中心，加强在北极的军事力量；加拿大也同样加强在北极的军事存在，大力发展适应北极圈警戒、运输、救援需要的飞机和无人机，更新具有破冰能力的军舰，并加强针对北极地区的陆军建设；而作为欧洲北极圈国家的挪威、瑞典、丹麦均加强了在北极的海空军力量。

北冰洋海冰融化极大地改善了连接大西洋和太平洋的海上战略机动能力，美、俄以北冰洋为基地进行战力投送成为可能。战略机动展开能力的增强给全球安全问题带来重大变化，亚太军事平衡局面面临挑战，日本必须重新检视包括日本周边海域在内的北极周边海域的安全保障问题。安倍内阁对此十分重视，2013年末设立国家安全保障会议（JNSC），着手制定、修改国家安全保障战略。从长远观点看，日本如何重新修改《防卫计划大纲》及《日美防卫指针》，成为摆在日本政府面前的一个现实问题。

（四）抵消中国在北极地区影响力是推动北极战略出台的另一重要因素

随着北极地区在经济、地缘政治和军事战略中的地位越来越重要，中国对北极也越来越关注。北冰洋航线的开通，使北冰洋资源开发成为可能，而中国早在1984年就已经对极地展开了科学调查，从1995年开始关注北极，展开对北极的冰层、气候、环境的科学考察，并且中国的硬件科考能力也大幅提高，不仅在北极建立了黄河站，还拥有世界先进的破冰科考船“雪龙号”。北冰洋的资源大部分集中在俄罗斯管辖内的浅海，但以俄罗斯现有的技术水平难以单独开发，目前中俄不断加强的经济、政治联系，有可能使中国在与日本的竞争中处于上风，日本对此感到忧虑。

海冰的融化使欧洲到中国沿海各港口的北冰洋航线成为航程最短、最经济的航线，这条航线经过白令海峡，沿千岛群岛南下，通过宗谷海峡或津轻海峡进入日本海，过对马海峡到达中国沿海各港口。随着通过日本周边海域的船舶越来越多，宗谷海峡、津轻海峡越来越成为重要的国际海峡。日本最为担心的是，如果北冰洋航线对中国运输能源日益重要，为了保护海上通道安全，中国有可能加强在日本北方海域周边的活动[7]。如果这样，日本就要像在钓鱼岛、南海那样，派出大量的海警船或军舰保护航线安全。所以，在中国走向海洋强国的过程中，日本重新检讨自己的安保政策，在强化西南海域安保力量的同时，目光又投向了其北方海域。

二、日本“北极政策”的具体措施

日本对北极地区的观测和科学调查研究早在20 世纪50年代就已开始，但日本对于开通北冰洋航线的可能性估计不足，使自己的行动落在其他国家之后。随着北极问题日益突出，2013年4月，日本内阁会议通过《海洋基本计划》，指出“受气候变化导致的北冰洋状态改变的影响，我国面临很多需要检讨、应对的问题，如确保海上运输和海上交通安全问题、推进（北极）的研究和调查活动、保护环境、推进国际联合与合作。为此，今后要综合地、战略性地推进这些课题”[8]。当年5月，日本取得北极理事会（ARCS）的观察员资格。7月，设置“涉北极事务省厅联络会议”，会议总计召开10 次。内阁官房、内阁府、总务省、外务省、文部科学省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省、防卫省在商讨信息共享的同时，还讨论了日本的北极政策，开始把北极政策上升为国家政策。

2015年10月16日，当时的日本首相安倍晋三主持召开的第14 次综合海洋政策本部会议通过《日本的北极政策》。其北极政策的基本思路主要是争夺北极地区科研主导权、国际组织领导权和发言权，以及最大化利用北极经济资源[9]。

（一）加大北极问题研究开发力度

日本虽然在北冰洋航线的开发上起步较晚，但对北极地区的科学研究却走在了世界前列。从20 世纪50年代开始，日本就对北极地区展开了科学观测与科学研究，时间已达半个世纪以上，积累了丰富的经验，收集了大量科考数据。即从2015年发起新的推进北极研究项目，要宏观把握北极环境变动对全球的影响；同时明确对社会、经济的影响，把这些信息交给利益相关方，使他们能做出适当的判断和解决相关问题，并以此为目标强化研究。为了取得并分析进一步阐明有关北极环境的变动机制的北极科学数据，就要利用日本的强项，用最尖端的卫星、观测基地及观测船等进行持续的观测。为了进行长期观测，除了开发适应北极科研环境的观测机器外，还要整合国内大学和研究机构以形成网络型的研究基地，促进不同领域联合研究，共同利用卫星、研究船、计算机等研究基础；整合位于北极圈内的美国、俄罗斯等国的研究、观测基地，展开北极圈内的实地观测及国际共同研究，强化国际合作。为了更有效地推进科学数据不足的北极研究，形成各研究机构、各研究者共享数据的框架，还要推进参与国际数据共享框架。培养年轻研究者，向国外大学、研究机构派遣年轻人才，以及培养能够应对北极地区所面临的各种挑战的人才，而且，日本政府认为作为新的北极地区国际研究平台，有必要建造北极科考船。

（二）扩大相关国家在北极问题上的国际协作

日本作为非北极圈国家，只有同北极地区相关国家进行合作才能保证自身权益的实现。日本在与相关国家在北极问题上的国际协作措施，主要包括应对有关北极地区的全球课题和积极参与制定有关北极地区国际规则；对北极评议会的活动做出更大贡献；扩大与北极圈各国双边、多边的协作。

由于北极环境变化带来的全球变暖、气候变动等对全球环境的影响，引起令人担忧的各种问题。日本政府在积极提供科学建议、科学数据的同时，必须进行广泛的国际合作。在采纳日本相关业界意见的基础上，继续积极参加国际海事组织（IMO）相关议程的讨论，为实施《极地水域船舶航行安全规则》(Polar Code)及修改《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL 公约）、《海上人命安全条约》（SOLAS 条约）等现存的相关条约做好准备。积极参与制定包含北极沿岸相关各国的水产资源保存管理的规则。

增加向北极理事会（ARCS）的相关部门派遣专家和政府相关人员的机会，进一步强化对北极理事会的影响力。积极推进与北极理事会主席国及观察员国之间的政策性对话；同时，积极参加扩大观察员国作用的讨论。进一步促进与北极圈国家就北极问题进行双边磋商，尽可能达成关于北极的双边协议。另外，通过整合在北极圈国家的研究、观测据点和派遣研究人员，强化有关北极的国际共同研究。积极出席关于北极的国际论坛，广泛宣传日本的主张、研究和观测成果。

（三）北极资源及环境的可持续利用

日本的北极资源及环境的可持续利用政策主要体现在两个方面：增加对日本企业参与北极的经济活动的支持力度；开发北冰洋航线的矿产、生物资源。具体措施即派遣北极圈国家视察团和在北极经济理事会（AEC）内支持日本企业，推广在北极的商业机会和形成与北极圈国家商务团体的广泛交往，支持日本经济界的工作；构筑海冰分布预测体系和气象预测体系等支持航行体系，推进整合日本海运企业等灵活利用北冰洋航线的外部环境；通过独立行政法人石油天然气、金属矿物资源机构（JOGMEC）继续出资支持格陵兰石油开发股份公司参与格陵兰岛东北海域内的勘探项目。

总之，日本的北极政策就是在强化原有的北极研究体制基础上，实施新的国际共同研究，建立国际合作基地和培养青年研究人员，夺取科学制高点，从而提高日本在各国际组织的话语权。日本的北极政策充满着地缘政治的考量，从北极地区的利用和保护两个方面，把“科学技术”的优势灵活运用在外交活动中，这就从战略层面为与北极的相关科学研究指明了方向。在国际协作方面，通过与北极圈国家双边或多边外交，直接影响或主导国际规则的制定。

三、日本的北极政策与地缘政治走向

日本不是北冰洋沿岸国家，从国际法上来说没有对北极海域的直接权利。但作为贸易立国的海洋国家、作为资源小国，以及作为对环境变化最为敏感的岛国，日本必须对北极保持密切的关注。过去几年里，北极周边各国陆续出台本国的北极战略，谋划对北极地区科考活动并对本地区油气等能源区块进行勘探、开发，极力显示其在本地区的实际存在。与此同时，非北极地区国家对加入这场“北极争夺战”也兴趣大增，地缘竞争日益加剧。在包括美俄在内的北冰洋沿岸国家对制定《北极条约》持否定立场的情况下，如何在地缘政治竞争中处于优势，日本所采取的北极政策，对本国的国家利益及地缘政治必定会带来各种影响。

（一）在科研、资源开发等各领域发挥日本的主导作用

日本从保证本国能源供应出发，为保证本国企业取得海外权益，往往通过石油天然气、金属矿物资源机构（JOGMEC）出资探矿，通过国际协力银行（JBIC）进行融资。日本在北冰洋大陆架进行的资源勘探、开发都是在与俄罗斯等北冰洋沿岸国家联合进行的。考虑到资源勘探、开发的风险及资金、技术手段不足等因素，北冰洋沿岸国家都希望外国资金、技术进入，进行联合开发，而日本在这两方面都具有一定优势，在尊重沿岸国家主权的前提下，与沿岸国家联合开发，可以达到双赢的效果。“在保证日本天然气供应多元化同时，由于石油联动的价格机制，还可以起到抑制亚洲市场天然气价格高企的作用”[10]。北冰洋海冰融化使北极地区资源开发、北冰洋航线的开通等经济活动增加，但另一方面也进一步加速全球气候变暖。而抑制全球气候变暖就要减少温室气体排放，减少温室气体排放除了减少化石能源消费量外，另一个重要手段是提高能源利用率、使用清洁能源，而日本在能源利用率和清洁能源开发方面的技术一直处于世界最高水平。同时，气候的变化对生存在北极地区的土著居民影响最大，直接威胁到了当地土著居民的生存，这也是北极理事会重点关注的问题之一。日本有长期极地科学研究的积累，今后还会在北极环境保护、资源开发和利用北冰洋航线上，利用技术及资金优势，通过与沿岸各国构筑双边或多边关系，并在这些领域发挥主导作用。

（二）形成有利于日本的北极治理框架

在国际海事组织中，日本通过自己在科学技术上的优势，利用灵活外交，在制定有关海上安全和环境保护的纲领时，起主导作用。北极理事会又是日本实战外交手段的重要平台，北极理事会是1996年9月由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国八个北极国家组成的政府间论坛，是一个高层次国际论坛，主要关注邻近北极的政府和土著居民所面对的各种问题。其宗旨是保护北极地区的环境，促进该地区在经济、社会和福利方面的持续发展。理事会主席一职由八个成员国家每两年轮流担任。2013年5月，中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡成为理事会正式观察员国。北极理事会作为一个国际实体，在协调北极八国就共同关切议题采取行动及促进北极地区的环境保护与可持续发展方面具有无可比拟的作用。在原有八国集团框架下，美国、俄罗斯、加拿大是北极理事会正式成员国，英国、法国、德国是观察员国，日本和意大利是正式观察员国。可见，在以北极理事会为核心的北极相关国际机构中，日本作为美国的盟国，充分发挥其影响力，并在这个框架下形成有利于他自己的国际秩序。

（三）构筑以美日同盟为核心的安全保障体系

从国家安全角度考虑，当北冰洋不再被厚厚的冰雪覆盖，而变得可以通行时，日本所面临的战略安全环境就发生了深刻变化。海冰融化，普通船只在一定条件下畅通无阻，军事作战也就变得容易展开。对俄罗斯来说，海冰融化极大改善了其在亚欧间海上战略机动能力，但这里也从以前的“后院”，变成了需要重兵防卫的地区。美国《国防》月刊2015年12月号刊登一篇题为《俄罗斯在北极地区扩大军事存在》的文章，该文章援引战略与国际问题研究中心高级副总裁希瑟·康利的意见，“俄罗斯政府不想放慢开发这一地区的步伐，俄罗斯22%的出口和20%的国内生产总值来自北极地区。……俄罗斯正在北极地区建设反介入/区域拒止力量。尽管目前在北极地区有19 个军事基地，但莫斯科希望建设50 个”[11]。而在日本看来，随着中国经济、军事活动在北极地区活动日渐频繁，中俄关系也日益密切。为阻止中俄关系进一步深化，应对北极战略环境的变化必然在日本防卫政策上有所体现。在现行的日美同盟体制中，北冰洋问题没有列入其中，但在北极构筑与美国更紧密的关系框架，支持美国强化在北冰洋的安保体制，对日本国家安全最为有利。所以，日本防卫白皮书指出：要继续“强化与日本基本价值观和利益一致的美国间的日美同盟关系，通过自身防卫力和日美安全保障体制相结合，构筑无懈可击的防卫态势，确保日本的和平与安全”[12]。可以预见，今后日美两国将建立更紧密的战略联系，同时在导弹防御、反潜等方面的军事合作将进一步加强，以应对北极战略环境的变化，构筑有利于自己的安全保障体系。

综上所述，随着全球气候变暖，北冰洋海冰融化使开发北极能源、开通北冰洋航线成为可能，也改变了北极及其周边地区地缘政治格局。日本的北极政策明确了要利用在极地研究、应对全球气候暖化等领域处于世界领先的科学技术与经验，力图在相关国际规则的制定上起主导作用。北冰洋航线的开通使日本北方海域的安全威胁增大，以此为借口，其必然要进一步加强日美同盟，在解禁集体自卫权、扩大自卫队角色、修改和平宪法、建立新安保战略等问题上越走越远。