新时代党的生态文明制度建设思想探析

杨 硕 张 妍（沈阳农业大学马克思主义学院，辽宁沈阳 110866）

一、新时代党的生态文明制度建设思想产生的历史背景

（一）应对全球气候变化，完善环境治理

随着世界经济的发展，在人们获得物质财富和利益的同时，人与自然的关系日趋紧张，集中表现在人口膨胀、资源枯竭、气候变暖、土地沙化、大气污染、物种灭绝等方面，危害人类健康的环境公害和公共卫生事件频发，人类的生存与发展受到威胁。面对各种挑战，人们反思能否发展和怎样发展的问题，寻求治理良策。面对世界百年未有之大变局，针对世界变化的新格局、新模式、新形态、新特点，人们普遍认识到了环境治理的重要性。从《21 世纪议程》《气候变化框架公约》到《京都议定书》及《哥本哈根协议》，再到《巴黎协定》，这些规则促进了全球环境治理。

（二）我国经济发展速度较快，资源环境问题突出

改革开放以来，我国以经济建设为中心，GDP 不断攀升，综合国力增强，国民收入提高，已经全面建成小康社会。但是，我国作为最大的发展中国家，经济的较快发展与生态保护的矛盾突出。主要表现为，经济发展快但投入产出的效益不高，新发展理念贯彻不到位；环保取得了一定成果，但基础不牢，重污染天气、黑臭水体、重金属污染、土地荒漠化、生态系统退化、生物多样性减少、各种自然灾害频发等问题，使生态风险增高。正如习近平同志指出：“我国生态文明建设挑战重重、压力巨大、矛盾突出。”[1]在推进国家治理体系和治理能力现代化中，党认识到保护环境必须坚持最严格的制度和最严密的法治。党的十八大以来，环保制度建设力度之大、出台方案之多、涉及领域之广、监管尺度之严前所未有，制度的“四梁八柱”基本确立，为环保筑牢了制度基础，使生态文明建设步入了制度化、法治化轨道。

（三）大力推进生态文明，建设美丽中国

中国共产党始终坚持问题导向和以人民为中心的立场，围绕新时代社会主要矛盾的变化，把人民对美好环境的期待摆在重要位置。针对“生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期”[1](7),坚持用科学的世界观和方法论，深刻分析哪些是体制机制障碍造成的问题，哪些是制度缺陷造成的问题，哪些是条件不具备难以解决的问题。党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，为环保制度建设奠定了理论和实践基础。党的十八届三中、四中、五中全会分别提出建立系统完整的制度体系和有效约束的法治体系。党的十九大提出“坚持人与自然和谐共生”的基本方略，把实行最严格的环保制度等内容写进了党章，又在宪法修正案中写入生态文明，将其提升到国家意志。

二、新时代党的生态文明制度建设思想的主要内容

习近平同志指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”[1](13)党的十八大以来，生态环保制度建设作为生态文明的重中之重，取得了丰硕成果。

（一）建立健全源头严防的制度

1.健全自然资源资产产权制度

自然资源在人类社会中具有两种属性，即自然属性和社会属性，它是人类赖以生存的基础。在现实经济管理中，表现为资产性和产权性的特征。防止资源的破坏和浪费，要建立健全资产产权制度，改革资产管理体制、主体功能区制度、用途管制制度。这些制度是环保的内在要求，也是经济建设和社会发展的客观需要。习近平同志说：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”[1](41)产权不清导致权责不明，保护就停留在谈起来重要、干起来无从下手的局面。因此，建立完备的制度体系，首要任务是建立健全产权制度和资产管理体制。只有这样，才能改变过去多方只唯利、不唯建的问题。

2.完善自然资源监管体制，建立健全生态环境保护督察制度

习近平同志说：“统一行使所有国土空间用途管制职责，使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”[1](42)他提出：“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。”[2]一是深化宏观管理机构改革。2018年3月，中央组建了自然资源部和生态环境部，作为国家生态资源环境管理体系制度的制定者和监督者。这项改革将各自然要素由原来分散在各经济部门管理，统一集中到一个部门管理，实现自然中的生态属性和生产属性并重，系统保护修复与保障可持续发展并举。二是实行环保机构垂直管理制度。根据生态资源环境系统自身的特点，打破原有条块分割的管理体制和运行机制，针对责任难落实，地方保护干扰，跨区域、流域扯皮，难以形成上下一致的监督队伍等问题，开展了省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度试点，进行了宏观监管体制再造和微观监管体制重塑。三是建立了从上到下的生态环保督察制度。实行环保督察体现了对环保的重视，发挥国家主导作用，强化各级政府职责。实行督察年度报告制度，建立向人大报告和政协广泛参与制度，建立人民监督机制，设立公开举报和奖励制度。四是尽快“建立独立权威高效的生态环境监测体系，构建天地一体化的生态环境监测网络”[3]，有效解决了监管不到位的问题。

3.建立生态保护红线制度

习近平同志指出：“生态红线的观念一定要牢固树立起来。”[4]生态红线是底线和生命线，在国土空间中包括生态环境敏感脆弱区域和具有特殊重要生态功能区域，建立生态保护红线和主体功能区制度，对中华民族永续发展意义深远。按照国家《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，到2020年底在全国普遍建立了生态红线制度，完成了划定、勘界定标。实行这项制度，确立了生态红线优先地位，有利于制定特殊政策，是从源头上治理环境恶化的新举措。

（二）建立健全过程严管的制度

1.建立资源有偿使用和生态补偿制度

习近平同志指出：“要加快自然资源及其产品价格改革，完善资源有偿使用制度。”[4](110)“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”[5]在我国，自然资源归国家所有，为实现所有者权益，保障自然资源可持续利用，必须建立有偿使用和补偿制度，这符合改革方向。资源的有偿使用制度要求在综合考量资源使用和环保成本基础上，运用政府调控和市场调节等手段，向使用的单位和个人收取自然资源使用费。生态补偿制度包括对污染环境和生态功能的补偿，按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，运用市场调节使人们充分认识破坏环境行为的危害和后果，通过利益驱动防止生态环境破坏，达到增强和促进生态系统良性发展的目的。完善有偿使用和补偿制度，“要充分运用市场化手段，推进生态环境保护市场化进程”[1](20)。要完善价格机制，不断扩大自然资源有偿使用范围，通过成本评估，将对资源环境损害因素纳入生产成本之中，优化和完善市场化、多元化生态补偿机制。对重点生态区域补偿该花的钱决不能省，各级财政通过转移支付方式增加重点生态功能区的补偿力度。2018年起施行了《环境保护税法》，国家有关部门制定了《关于构建绿色金融体系的指导意见》。这些政策推动了资源环境保护，促进了绿色发展。

2.建立资源环境承载能力检测预警机制

习近平同志指出：“把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，给自然生态留下休养生息的时间和空间。”[1](10-11)为了有效实现规范化、常态化、制度化管理，严惩资源环境“红线超载”，国家颁发了《关于建立资源环境承载能力检测预警长效机制的若干意见》，将承载能力分为超载、临界超载、不超载三个等级。在坚持国土空间主体功能区制度的基础上，开展资源环境承载能力评价，建立统计检测体系，设置预警控制线和响应线。对土地资源超载地区，不新增建设用地指标；对生态超载地区，制定期限修复方案，采取生态移民搬迁等措施，遏制生态系统退化趋势。

3.建立污染物排放总量控制制度

习近平同志指出：“生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题。”[1](10)他还强调：“从生态看，生态退化依然严重。”“从资源看，资源利用依然粗放。”[1](170)“从环境看，污染形势依然严峻。”“从农业看，面源污染依然较高。”[1](171)“从消费看，浪费现象触目惊心。”[1](172)面对这些突出问题，要在节能减排方面重点发力。2016年国家颁布了《控制污染物排放许可制实施方案》，2020年将排污许可制度建设成为固定源环境管理核心制度。通过排污许可强化企业主体责任。一是约束企业强化源头预防责任，实施清洁生产、综合高效利用资源能源，依法进行建设项目环境影响评价；二是接受过程监管，检查是否按排污许可证要求排污、是否做到了排放污染物符合标准；三是承担损害环境后果应负的责任，依法缴纳税、承担侵权和赔偿责任，对违法犯罪的要承担刑事责任。

4.建立健全保障人民群众身体健康的环境制度

习近平同志在全国卫生与健康大会上强调：“良好的生态环境是人类生存与健康的基础。……建立健全环境与健康监测、调查、风险评估制度。”[1](148)一是普遍推行垃圾分类制度。2017年国家有关部门制定了实施方案，这项制度符合“减量化、资源化、无害化”的要求。垃圾分类关系到生活环境，是现代文明的体现。二是在农村开展“厕所革命”。2017年国家出台了《农村人居环境治理三年行动方案》，又于2018年颁发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，从2019年起用5年时间，每年中央财政安排70亿资金支持，这项工程事关农民切身利益。三是制定了北方地区冬季清洁取暖总体规划，减少雾霾天气。四是加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化。五是开展餐饮“光盘”行动。2020年8月11日，习近平同志对餐饮浪费行为做出重要批示，强调我国是人口大国，对粮食安全要有危机意识。每个家庭和公民都要自觉抵制浪费，做爱粮节粮的践行者。

（三）建立健全后果严惩的制度

1.建立以改善生态环境质量为核心的目标评价制度

我国曾经历了从上到下普遍追求GDP 增长的历史时期，曾把GDP 作为评价一个地区和企业的唯一指标。不把生态资源环境纳入考核评价范围，使生态资源环境遭到严重破坏。对此，习近平同志指出：“我们一定要彻底转变观念，就是再也不能以国内生产总值增长率来论英雄了，一定要把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置。”[4](99)科学的考核评价体系，其核心是树立什么样的政绩观。习近平同志阐明了GDP 增长与保护好环境的关系，使我们认识到，把环境保护好就是为人民造福，就是最大的政绩。有什么样的评价制度，就会有什么样的政绩观，不一味以GDP 增长论英雄，制定符合新发展理念的制度体系，特别要建立绿色GDP 考核指标，用绿色发展政绩观引导各级干部践行新发展理念，实现高质量发展。

2.健全领导干部生态责任追究制度

习近平同志指出：“生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。一些重大生态环境事件背后，都有领导干部不负责任、不作为的问题。”[4](110)广大干部要深入学习习近平生态文明建设思想，在贯彻新发展理念中，一要处理好生态资源环境保护和经济发展的关系，树立绿水青山就是金山银山的价值观，认清把生态环境保护好就是最大政绩，老百姓能共享蓝天白云、大好河山就是幸福，人民对环境优美、山清水秀的期盼就是奋斗目标；二要处理好地方国土空间开发利用与保护同区域乃至全国国土空间开发利用与保护的关系，遵循生态系统互相关联的规律，科学认识所在地区的生态资源环境状况，明确在国土空间中的主体功能；三要处理好政绩中“显绩”和“潜绩”的关系，树立正确的政绩观；不能为了发展破坏了生态环境，越过了保护红线，必然要受到严惩重罚，造成严重后果的还将受到法律追究。

3.建立健全领导干部离任审计制度

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对领导干部自然资源资产离任审计做出明确部署，又颁布了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》，2017年出台了暂行规定。这项制度对于促进领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任意义重大。规定明确了离任审计遵循的基本原则、主要内容、具体要求。开展离任审计，树立了绿色发展的政绩观，解决了生态环境领域突出问题，维护了国家和人民的利益。不少地方在实践过程中将审计结果作为领导干部考核、任免、奖惩的依据。

4.健全生态环境损害赔偿制度

生态环境损害赔偿制度是在2015年以来试点基础上于2018年开始实行的。国家出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确了损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、解决途径等。这项制度是党和国家确定的重点改革任务之一，是生态文明制度建设和改革的重要组成部分，彰显了生态资源环境有价、损害必须担责的价值观。制度执行以来取得了有益经验和成效。在实践中，各地区结合实际制定了配套办法，围绕损害赔偿调查、鉴定评估、磋商、诉讼、损害修复、修复效果评估等进行了规范，为完善这项制度的执行开展了有益的探索。

（四）健全生态资源环境保护的法治体系

1.完善生态资源环境保护科学立法

实行法治的前提是立法，生态文明建设进入新时代，对环保立法的期盼十分迫切。2015年开始施行被称为“史上最严”的新修订的环保法。健全环保法治体系，要以环保法为核心。一要加快环保立法体系建设。把生态优先、绿色发展作为基本原则，当经济发展和环境保护发生矛盾时，首先要向环保倾斜，变过去优先发展经济、被动保护环境为主动保护环境，在完善环保和有利于自然生态恢复的前提下考虑经济建设。要在立法过程中，广泛听取法律和生态专家的意见，改变传统立法以权利本位为主导的做法。要扩大民主立法的范围，体现人民在立法中享有的参与权。人民参与立法能最大限度地维护自身利益，体现社会公平，回应关切的问题。二要根据环保突出问题制定立法规划。针对环保领域突出问题，编制规划需要科学分析、严格把握、对症下药，在错综复杂的问题中，抓住重点、难点。三要为环保进行的改革提供法律依据。要对实践证明行之有效的规章、制度、方法、政策等等，及时提出立法建议，增强环保立法的系统性、实效性。

2.完善生态资源环境保护执法制度

立法本身不是目的，立法重在实施，但在我国环保法治建设中有法不依、执法不严的现象大量存在。要秉公执法，严肃执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。对环保实行最严格的执法，是改革开放以来经济建设实践经验的总结，是维护环保各项法律权威的手段。一要以认真负责的担当严格执法。各级环保执法部门必须严格执法、公正司法。各级政府要破除地方保护，树立大局观念，严格执行国家标准，下决心关停污染环境的企业，打击、严惩少数企业阻法和抗法行为。二要完善执法体制和创新执法方式。在我国生态环境保护执法中，还存在着与环保不相适应的问题，执法主体分散、体制不顺、经费不足、人员不够、手段落后、地方和部门利益与环保执法的冲突加剧等等。这些因素对严格执法产生不良影响。要通过改革，建立各种制度逐步解决。三要加强环保执法能力建设。长期以来，环保执法能力不足始终困扰执法的效果、惩罚的力度，不少地方为了解决执法经费不足的问题，靠收费和罚款弥补，造成了执法就是罚款，这种做法使执法权限受限，效果大打折扣，容易滋生腐败。提高执法能力建设，要明确各级环保部门执法职责，充实和培养专门人才。强化自身建设，加大对执法的监督力度。开展反腐倡廉教育，绝不允许执法部门和个人为污染企业充当保护伞，为谋取个人利益投机取巧、弄虚作假。加大对环境保护执法的投入，提高装备水平，用先进仪器设备技术完善监管。建立依法依规、客观公正、科学认定、权责一致的行政问责制。

3.完善生态资源环境保护司法体系

环保司法与人民利益关系密切，各级司法机关要强化生态环境司法保护。一要在各级司法机关和人员中，用习近平生态文明思想统一认识、推动工作、指导实践。贯彻新发展理念，把人民对美好环境的向往作为工作目标，走生态优先、绿色发展之路，找准为生态环境保护提供公正司法服务的切入点。二要推进各级法院环境资源审判制度体制和能力建设。建立健全各级审判庭，优化省级以下三级法院审判组织体系。在案件数量多、审判力量强，或实行跨行政区集中管辖环境资源案件的中、基层法院设立审判庭、合议庭、巡回法庭等机构，保障环境资源案件审判的专门化。建立执法联动工作机制和多渠道解决矛盾纠纷机制。三要完善环境公益诉讼，建立适应我国国情的公益诉讼制度。四要各级司法机关依法严肃惩处各种生态资源环境破坏违法犯罪行为。对肆意破坏行为、渎职犯罪、黑恶势力及其保护伞等，要严肃惩处。依法审理行政“不作为”案件，利用司法手段为环保执法、监督提供保障。

4.开展生态资源环境法律法规制度教育

以往环保执法的效果欠佳与普法教育不到位有关。一大力开展法律教育，在全社会形成环保法制教育良好氛围，提高公民的认知，明确开展环境法制教育是落实新发展理念的重要举措；大力开展法律教育是生态文明和美丽中国建设的内在要求，是构建人与自然和谐、扭转生态资源恶化、打击破坏行为的重要保障；大力开展法律教育是实施依法治国、实现国家治理能力现代化的重要方面，是社会主义政治和文化建设的重要内容。二树立对法律的信仰。只有坚定法律信仰，才能有自觉的行为规范。三把遵守环保法律变为自觉行动。尊法的内涵是尊重法律，以法律为重，具备法律意识和用法律规范行为和依法办事的能力。各级领导干部要带头尊法守法，要建立守法诚信奖惩制度。

三、新时代党的生态文明制度建设思想的意义

（一）理论意义

1.实现了党的环境保护制度建设思想的与时俱进

党历来重视环境保护制度建设，特别是改革开放之后，国家相继制定了森林法、草原法，1978年修订的宪法中写入了“保护环境和自然资源，防止污染和其他公害”的内容。1979年制定并颁布了环境保护法（试行），还制定了一系列节能减排政策和考核评价指标。进入21 世纪，针对环保问题，从国家到地方增加了制度供给。党的十八大以来，习近平同志高度重视生态文明建设，特别强调用最严格的制度和最严密的法治保护生态环境，尽快把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来，将环保纳入制度化、法制化轨道，实现了党的生态文明制度建设思想的与时俱进。

2.发展了党的生态文明理论

中国共产党作为马克思主义政党，始终坚持以人民为中心的立场，坚持问题导向，围绕人民的新期待抓紧解决环境方面的突出问题。党的十九大报告提出了建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。实行最严格的制度和最严密的法治是环境保护的必然要求，是搞好生态文明建设的重要内容，是党在总结历史经验基础上提出的关键一招，发展了党的生态文明理论。

3.丰富了推进国家治理体系和治理能力现代化的思想内涵

用最严格的制度和最严密的法治保护生态环境，是推进环保治理体系和治理能力现代化的必然要求，是建设美丽中国的题中应有之义。党从社会发展变化的实际出发，不断改革不适应发展需要的体制机制，把解决主要矛盾同制定制度相结合，把重点问题突破同整体推进相结合，把试点经验总结同顶层设计相结合，把法律法规立改废释同改革创新相结合，把解决新问题同破除旧制度、顽疾相结合，使治理体系和治理能力现代化水平不断提高。这丰富和发展了国家治理学说和依法治国理论。

（二）现实意义

1.为建设美丽中国指明了方向

我国环保事业取得了前所未有的成果，但长期积累的问题仍然很突出，要用新时代党的生态文明制度建设思想统一认识，不断增强共同遵守制度和法规的自觉性。充分发挥制度规范的方向引领作用。党的这一思想符合发展规律，为践行绿色发展、解决环保问题指明了方向。

2.为深化环保领域改革保驾护航

党的十九大以来，围绕新时代提出的新要求，不断建立科学、成熟、稳定、管用的制度体系，必须以新时代党的生态文明制度建设思想为指导，深入贯彻习近平同志“我们将用最严格的制度、最严密法治保护生态环境”[1](47)的总体要求。制度和法律集中体现了事物发展规律，代表着人民的根本利益；每项制度和法律的制定都经过了系统分析、整体把握、长期调研和试点。面对环保的新要求，必须按照制度和法律深化改革，在夯基垒台基础上，结合实际搞好制度的系统配套，有序、稳妥地把各项改革落到实处。

3.对生态环境保护提出了具体要求

习近平同志指出：“要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行。”[1](13)从环境保护、监管、执法等方面，通过制度实现明责、履责、追责是关键举措，具有强制性规范功能。这些制度和法律让人们既知道了“该做什么”，又明白了“不能做什么”，从源头上明确了哪些做法有助于扭转生态环境恶化趋势，有助于控制环境污染，有利于改善环境质量和防范环境风险、维护国家生态安全、满足人民对美好生态环境的需求，为生态文明和建设美丽中国保驾护航。