国际海洋技术转让规则：发展历程、现实困境与应然面向

张丽娜

(海南大学 法学院，海口 570228)

海洋技术是海上航行安全和海洋资源高效开发利用的重要保障，同时海洋技术也是海洋环境保护、海洋全球治理的有力支撑。在海洋时代，各国都十分重视海洋技术的研发与获取，然而由于各国经济社会发展水平的差异，海洋技术在各国之间分布极不均衡，导致了发达国家与发展中国家之间关于海洋技术转让规则的矛盾与分歧。20世纪60年代以来，发展中国家一直在为国际海洋技术转让规则的制定和完善而努力，《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关海洋技术发展和转让的规定就是他们努力的成果之一。但由于《公约》中海洋技术转让规则的内容比较笼统，可操作性不强，同时由于其条文软法属性比较突出，尚不能满足各国对海洋技术转让的需求，因此南北矛盾并没有因为《公约》的生效而结束。2018年9月，联合国召开了“为养护和可持续利用国家管辖外区域海洋生物多样性(BBNJ)拟订一份具有法律约束力的国际文书”的政府间谈判(以下简称“BBNJ谈判”)会议。时至今日，BBNJ谈判会议已经举办四次。在谈判中，海洋技术转让问题再次凸显，成为新文书谈判焦点。国际海洋技术转让规则历经半个多世纪的发展，仍然面临重重困境，平衡各方利益、推动国际海洋技术转让规则完善是当务之急。

一、国际海洋技术转让规则之发展历程

(一)国际海洋技术转让规则的产生背景

每一项新的海洋法律制度的产生，都有其特定的社会历史背景，都反映了当时人类开发和利用海洋的技术水平，是人类不断延伸的探索海洋的触角在法律层面上的显现，同时也是各国间为维护各自海洋权益而进行斗争的结果，是海洋权益的再分配。[1]海洋技术转让规则也不例外。

20世纪60年代第三世界国家纷纷摆脱殖民统治，成为独立的主权国家，但他们经济落后，技术水平低下，资金匮乏。由于在旧的国际政治经济秩序中，科学技术的发展与转让有其固有的缺陷，第三世界国家在这一问题上面临着各种不公正的待遇。因此，这些国家要求建立新的国际经济秩序，同时积极寻求制定国际海洋技术发展和促进海洋技术转让的新规则。在第三世界国家的敦促下，1974年5月联合国大会通过了《建立新的国际经济秩序宣言》和《建立新的国际经济秩序的行动纲领》，同年7月通过了《各国经济权利和义务宪章》。这些基础性文件中关于技术发展和转让的条款，总体上反映了发展中国家的要求。另外，联合国贸发会也在20世纪70年代开始关注国际技术转让问题，并于1981年拟定了《联合国国际技术转让行动守则草案》。虽然该守则草案没有通过，但其确定的有利于发展中国家的主权、平等、互利以及公平合理等原则仍然具有重要影响。

(二)国际海洋技术转让规则的演进变化

1958年第一次联合国海洋法会议和1960年第二次联合国海洋法会议都没有讨论海洋技术发展和转让问题。直到1972年，联合国海底委员会通过了为第三次海洋法会议准备的《海洋法项目和问题清单》，该清单包括技术的发展与转让内容。与此同时,一些发展中国家集团也开始重视海洋技术发展与转让问题,其中比较具有代表性的是1973年非洲统一组织通过的《关于海洋法问题的宣言》和1975年七十七国集团在第三次联合国海洋法会议上提交的《关于技术转让的修正草案》。从这两个文件看，发展中国家在海洋技术转让方面的关注点在于：(1)联合国及其有关部门应促进技术先进国家转让海洋技术。(2)应加强对发展中国家技术人员的培训和国民教育，提升他们对资源的开发能力。(3)通过各种渠道促进海洋科学技术的取得以及海洋技术知识的传播，促进海洋技术转让。(4)强调国际海底管理局在技术转让中的职责和任务。(5)在技术转让中应考虑发展中国家的利益，以优惠价格转让海洋技术等。应该说，发展中国家关于海洋技术转让方面的建议对《公约》相关条款的形成起到了重要作用。

第三次联合国海洋法会议最终就海洋技术的发展与转让条款达成协议，成为《公约》的重要组成部分。具体而言，《公约》第十四部分专门规定了海洋技术转让问题，主要内容包括：(1)海洋技术转让的目标及其实现措施，海洋技术转让的促进及各方利益保护；(2)海洋技术转让的国际合作，特别规定了国际合作的方式方法、国际合作的方针准则和国际合作的协调；(3)建立海洋科学技术中心，特别强调国家层面、区域层面海洋科学技术中心的职责问题；(4)国际组织之间针对海洋技术转让的合作。除此之外，《公约》第十一部分“区域”也涉及技术转让内容，其中第144条专门规定了“区域”开发的技术转让问题。特别是《公约》附件三第五节“技术转让”的规定被认为是强制性技术转让条款的代表。

1982年12月，历时9年的第三次联合国海洋法会议落幕，同年12月10日，《公约》开放签署，但由于《公约》第十一部分“区域”制度包含强制性技术转让等有利于发展中国家的条款，受到一些国家的质疑和抵制。为了使《公约》尽快生效，在联合国秘书长主持下，经过各国多次磋商，1994年7月28日缔约国达成了《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》(以下简称《执行协定》)。就海洋技术转让问题而言，《执行协定》明确规定，《公约》附件三第五节有关强制性技术转让的规定停止适用，从而消除了发达国家参加公约的障碍。

《公约》生效后，各国关于海洋技术转让问题的分歧并没有就此终结，随着BBNJ谈判的开始，海洋技术转让问题再次进入人们的视野。从目前谈判的内容看，能力建设与海洋技术转让是谈判的四个议题之一，其中涉及能力建设与海洋技术转让的目标、能力建设与海洋技术转让的合作、能力建设与海洋技术转让的模式、能力建设与海洋技术转让的类型、能力建设与海洋技术转让的监测与审查等问题。各方公认能力建设与海洋技术转让是一个跨领域问题，就养护和可持续利用BBNJ的总体目标而言，无论怎么强调能力建设和技术转让的重要性都不为过。目前，BBNJ谈判尚未结束，新的技术转让规则如何发展意义重大，值得关注。

二、国际海洋技术转让规则之现实困境

《公约》是国际海洋技术转让规则的主要渊源，《公约》第十四部分专门规定了海洋技术的发展和转让问题，同时《公约》第十一、十二、十三部分也有关于海洋技术转让的规定。从《公约》看，国际海洋技术转让规则内容基本形成，但这些规则无论在内容上，还是在实践中，都存在许多问题，面临重重困境。

(一)国际海洋技术转让规则未能反映发展中国家的意愿

海洋技术的发展和转让，与第三世界的兴起和国际经济新秩序的建立密切相关。国际海洋技术转让规则是由发展中国家提起并推动，最初体现在联大决议中。1974年联大通过的《建立新的国际经济秩序宣言》明确指出，促进有利于发展中国家的技术转让是发展中国家获得现代科学技术的重要途径。同年通过的《各国经济权利和义务宪章》也强调，所有国家都应促进发展中国家取得现代科技成果和技术转让。正是在这样的背景下，联合国贸发会主持制订了《联合国国际技术转让行动守则草案》，联合国海洋法会议制定《公约》并将海洋技术转让纳入其中。但从总体上看，这两个条约关于国际技术转让的规定均未能充分反映发展中国家的意愿，发展中国家在国际技术转让方面的诉求未能实现。

首先，《联合国国际技术转让行动守则草案》未获通过。20世纪70年代初期，在联合国贸发会的主持下，各国就国际技术转让问题进行了艰苦的谈判。经过十余年的努力，1981年拟订了《联合国国际技术转让行动守则草案》，该守则草案由十二个部分组成，包括十章文本、一个前言和一个附录。虽然该守则草案不是专门调整国际海洋技术转让的条约，但由于其范围十分广泛，几乎涵盖了国际技术交易中的方方面面，对国际海洋技术转让当然适用。尽管各国对该守则草案的许多方面达成了共识，但由于在守则性质、适用范围、限制性商业行为、法律适用等方面存在较大分歧，发达国家不愿意做出让步和妥协，最终导致该守则未能获得通过。发展中国家经过艰苦的努力，也没能取得在国际技术转让方面的满意结果。

其次，《公约》关于海洋技术转让方面的规定软法特征明显。与《联合国国际技术转让行动守则草案》谈判同步的是第三次联合国海洋法会议讨论的《公约》，经过各方妥协，达成了《公约》中的海洋技术转让条款，特别是《公约》第十四部分专门规定了海洋技术发展与转让。其内容重点是为促进海洋技术发展和转让，各方应加强合作，特别强调各国与国际组织和国际海底管理局之间进行合作以及各国际组织之间相互合作，同时强调应在国家层面和区域层面建立海洋科学技术中心。《公约》的规定对国际海洋技术转让具有一定促进作用。但遗憾的是，这些规则均为软法条文，不具有强制实施的效力。其中大部分内容是关于海洋技术转让的鼓励和促进方面的规定，其约束力较差。这些软法条文也表明，发展中国家在《公约》达成过程中做出了较大让步。

最后，“区域”资源开发技术转让规则受挫。1982年《公约》第十一部分关于“区域”的技术转让问题，规定了强制性技术转让条款。这是发达国家在属于人类共同继承财产的国际海底区域开发利用海洋资源方面所做的妥协，是国际海洋技术转让规则的重大突破。但遗憾的是，为了使《公约》能够为发达国家所接受并顺利生效，在《公约》生效前的1994年达成了《执行协定》。该执行协定彻底否定了强制性技术转让条款，发展中国家的努力再次受挫。强制性技术转让规则的停止适用再次表明发展中国家对海洋技术转让规则的期许又一次落空。

(二)国际海洋技术转让规则未考虑国家管辖外海域的特殊性

国际海洋技术转让规则的产生与国家管辖外海域的开发利用关系密切。早在1967年，马耳他驻联合国大使帕多就指出，拥有先进技术的国家有可能利用国家管辖范围外的海床和洋底，建立军事设施，加剧国际紧张局势。[2]为了防止发达国家利用其掌握的技术和资金优势掠夺海底资源，有必要对国际海底及其资源进行管制，使之为全人类谋福利。[3]《公约》“区域”技术转让规则就是在此背景下产生的。

“水城共融，就是人保护水，水滋养人。”阳城水务人将牢记使命、担当责任，为建设“生态美、百姓富、县域强”的幸福美好新阳城提供强有力的水利支撑与保障。

《公约》“区域”部分规定了技术转让问题，但总体上并没有反映“区域”开发中所需技术在转让方面的独特性。虽然该部分也强调在“区域”开发活动中，应照顾发展中国家利益，促进并鼓励向发展中国家转让技术，应对发展中国家给予特别关怀，但总体上来看，这些技术转让规则的内容比较原则，可实施性较差，缺乏应有的机制保障。

近年来，随着“国家管辖外海域生物多样性养护和可持续利用”问题的提出，相关技术转让问题再次成为热议的焦点。2018年9月至2022年3月，BBNJ政府间谈判进行了四次，从谈判内容看，“能力建设与海洋技术转让”都是谈判的重点议题。应该说，海洋遗传资源的获取和研究、海洋保护区的设立和管理以及开展环境影响评价等，都离不开经济社会支撑和专业技术能力。缺乏有效的能力建设和技术转让，有关活动可能还会只是少数国家的专利，新国际文书的制度架构将会失去根基。从现有的谈判情况看，BBNJ中的海洋技术转让问题比较突出，发达国家仍然不愿意承担过多的义务，强调以《公约》为基础进行海洋技术转让谈判，其内容不能超越《公约》的规定，同时坚决反对强制性技术转让以及其他强制性义务。

由此可见，现有的国际海洋技术转让规则对国家管辖外海域技术转让没有特殊规定，不能满足发展中国家对国家管辖外海域资源开发利用的技术需求。

(三)国际海洋技术转让规则的实施效果不佳

《公约》被誉为“世界海洋宪章”，在全球海洋治理中发挥重要作用，但《公约》中的海洋技术转让条款与《公约》地位不匹配。因为自1994年生效以来，《公约》中的海洋技术转让规则实施效果并不理想。究其原因，与规则本身的缺陷有关。

首先，《公约》中的海洋技术转让规则对缔约国的约束力较差。《公约》第十四部分专门规定了海洋技术发展与转让，共三节内容，其主要是以“促进”的措辞就发展和技术转让对缔约国提出期望，在实现技术转让基本目标的措施方面，也只要求缔约国“尽力”做出努力即可。《公约》第十三部分“海洋科学研究”、第十二部分“海洋环境的保护与保全”等章节也有关于海洋技术转让的规定。这些规定强调促进和鼓励向发展中国家转让海洋科学研究所获得的知识，鼓励向发展中国家提供技术援助和技术培训等。《公约》中关于海洋技术转让的规定只具有指引效果，并无强制性要求，软法特征十分明显，对缔约国的约束力较为有限。

其次，海洋技术转让合作未深入开展，国际海洋技术合作成效不佳。《公约》十分强调海洋技术转让领域中的合作，以《公约》第十四部分为例，该部分的精要就是促进海洋技术转让的发展与合作。可以说，《公约》对海洋技术转让合作的方方面面都进行了较为全面的规定，具体内容包括合作的基本方针、合作的具体方式、合作方案的协调、国际组织在合作中的作用等。尽管如此，由于发展中国家自身技术水平有限，资金匮乏，其也很难参与海洋技术研发与使用方面的合作。发达国家以及国际组织虽然在某种程度上采取了资金安排、技术援助和人员培训等能力建设措施，但总体来讲，这些措施还十分有限，不能满足发展中国家的需求。因此，海洋技术领域的国际合作还面临许多尚未解决的难题。

最后，海洋技术转让机制没有建立，海洋技术转让目标的实现缺乏保障。从《公约》有关海洋技术转让内容看，并没有建立一个明确的国际海洋技术转让机制，关于国家权利和义务的规定比较模糊，不论是技术转让国还是技术接受国，他们的相关权利义务都缺乏明确的规定，有关国际组织在促进技术转让方面的职能也模糊不清，海洋技术转让的开展没有保障。另外，《公约》对海洋技术转让的监测和审查机制没有规定，对海洋技术转让所需的信息交换机制和供资机制等没有涉及。其结果是，《公约》中海洋技术转让规则难以有效实施。

三、国际海洋技术转让规则之应然面向

海洋技术转让规则中存在的问题有着深厚的历史背景，以及复杂的政治和经济方面的原因，解决的难度较大。同时，也应该看到，海洋技术转让规则中存在的问题不是孤立的、个别国家的问题，其是一个整体性问题，需要统筹考虑解决方案。但无论如何，平衡各方利益、深化务实合作、构建保障机制应是国际海洋技术转让规则改进和努力的方向。

(一)促进各方的利益平衡

国际法以国家的利益诉求为规范确立的起点，[4]但国际海洋技术转让规则在平衡各方利益方面表现乏力，其根本原因在于，海洋技术转让规则是围绕技术转让活动展开的，主要是市场驱动模式，以逐利为目的。此模式下技术转让的主要特点是：技术的供需双方在技术市场中寻求合作伙伴，通过市场交易行为完成技术转让活动。此种情况下的技术转让规则更多的是关注交易双方的合同条款与条件，如限制性条款、法律适用条款等，技术转让规则基本上是从反不正当竞争、反垄断等方面入手，以规范交易行为、维护市场秩序为目的，对各国在海洋技术转让方面的利益诉求关注甚少。现行的海洋技术转让规则缺少对发展中国家的考虑和关怀，发展中国家没有从全球海洋科技发展中获得与他们经济社会发展水平相匹配的份额，他们的失望和不满在所难免。要想改变这种状况，国际海洋技术转让规则应做出调整，其核心之一在于模式的转变，即从市场驱动模式转为国家驱动模式，促进各方的利益平衡。

国家驱动模式下的海洋技术转让规则应强调国家在海洋技术转让方面的促进作用，规定国家在海洋技术转让方面的权利义务及应承担的责任。海洋技术转让规则应以一般规则为基础，以特殊规则为例外。就一般规则而言，海洋技术转让规则应以提升各国的海洋能力建设为目标，与能力建设紧密结合。围绕海洋能力建设开展技术转让活动，在提供技术服务和技术援助方面，可以规定类似普惠制的安排，一般规则下的海洋技术转让义务应以自愿性为主。就特殊规则而言，主要是解决国家管辖范围外海域的技术转让问题。一方面，“区域”开发中的技术转让规则，应适当考虑“区域”的特殊性，对发展中国家的技术需求应提供适当帮助。另一方面是BBNJ协定下的海洋技术转让问题。在BBNJ协定下，海洋遗传资源、划区管理工具、海洋环境影响评价等与海洋技术和海洋能力有关，为确保发展中国家能够积极参与，需要考虑发展中国家的利益诉求。国家管辖范围外海域的技术转让规则应有特别安排，特别是对于其中的环境友好技术，应适当规定强制性技术转让义务。[5]这一方面有利于海洋环境的保护，另一方面也给予发展中国家参与海洋资源开发利用的机会，促进各方利益平衡。

(二)强化海洋技术转让合作

20世纪中期以前，各国之间的矛盾和冲突较多，国际合作基本以双边合作或区域合作为主。第二次世界大战之后，各国对国际合作达成共识，并写入《联合国宪章》(以下简称《宪章》)。根据《宪章》规定，联合国应促成国际合作，通过合作解决国家间的经济、社会、文化以及人类福利等国际问题，联合国应成为协调各国行动的中心。《宪章》规定将国际合作原则扩大到联合国所有会员国，以此推动多主体、多领域、多维度国际合作的开展。《公约》以《宪章》为根本遵循，将国际合作原则作为海洋法的基本原则之一，并广泛适用于国际海洋技术转让领域。在国际海洋技术转让中践行国际合作原则不仅体现了《公约》的基本要求，也彰显了《宪章》的根本精神。国际海洋技术转让合作应在以下方面得到进一步强化。

其一，扩大主体范围。《海洋技术转让标准和准则》在实施指南中指出，“关于海洋技术转让应充分利用新的、现有的或预期的合作计划，包括成员国、适当的国家间组织、政府和非政府组织及/或私营实体之间的合资企业和伙伴关系”。《小岛屿发展中国家快速行动方式》在序言中强调，“我们重申致力于小岛屿发展中国家可持续发展。要实现这一目标，唯有结成广泛联盟，人民、政府、民间社会和私营部门务必全体携起手来，共同努力，为今世后代实现我们希望的未来”。国际海洋技术转让规则应鼓励多部门参与技术转让合作，除国家和国际组织外，应大力提倡私营部门的参与。事实上，一些国际公约早已意识到这一点，如《生物多样性公约》第16条规定，缔约国应根据具体情况采取措施，这些措施可以是立法措施、行政措施或政策措施，为私营部门获取技术、开发技术或转让技术提供便利条件。更多部门参与国际海洋技术转让合作对海洋经济的可持续发展具有重要作用。

其二，拓展合作层级。国际合作的层级主要是全球合作和区域合作，但近年来次区域合作模式得到了广泛认可和迅速发展。国际海洋技术转让规则应鼓励多层级合作的开展，特别是次区域合作。次区域合作是相对于区域合作而言，由于地缘优势，生产要素的有效配置和生产效率相对较高。次区域合作具有较大的灵活性，一个国家或地区可以同时参加几个次区域合作，合作范围也比较广泛。这对海洋技术转让合作而言，具有较强的可适用性。就目前的BBNJ谈判来看，许多发展中国家在海洋技术转让和能力建设方面，提出了次区域合作的建议。国际海洋技术转让规则应具有灵活性，鼓励开展各层级的合作，满足合作诉求。

(三)推动海洋技术转让保障机制建设

其一，建立信息交换机制。就促进海洋技术转让而言，信息交换机制的功能在于：第一，储存技术信息，建立技术信息存储库，为海洋技术的交流和分享提供基础性工具。第二，该机制可以用于查询、发布、评价和传播技术信息。作为网络平台，信息交换机制不仅提供技术信息来源的链接，还可以促进有关技术信息的共享，提供在线技术培训材料，促进技术合作等。第三，协调海洋技术提供者与接受者之间的需求和要求。它也可以为国家、机构和个人提供一个平台，从而促进各方的对话与合作。

信息交换机制的建立需要完善区域和国家网络，加强各级技术信息网络的交流。区域性和国家级网络有助于各国及时提交本国技术信息，表达本国需求，同时全面了解其他国家的技术信息，促进技术信息的共享。信息交换机制在运行过程中应充分考虑发展中国家的实际情况和特殊需求，为发展中缔约国提供可行的使用方案，使发展中国家能够有效获取相关资源并从中受益，从而促进发展中国家的海洋技术转让活动。

其二，健全资金机制。在促进海洋科学技术发展和技术转让方面，需要稳定的资金机制提供支撑。为此，需要明确的是：现有基金机制是否可用？未来需要构建什么样的基金安排？

就现有可利用的基金看，主要集中在公共基金领域，如联合国的一些专门机构，包括联合国开发计划署(UNDP)、联合国环境规划署(UNEP)和世界银行(IBRD)等提供的基金。这些基金对海洋技术转让能够提供一些帮助，但其主要的目标是支持发展中国家的能力建设。另外，现有基金中，还有一些慈善捐赠可以选择，如日本财团基金、洛克菲勒基金等，也可以在国际海洋技术转让方面发挥一定作用。但总体而言，这些并不是促进海洋技术转让的专门基金，能够利用的份额有限。

《联合国可持续发展目标14》中提到，为保护和利用海洋资源，促进可持续发展，建立一个专门的海洋金融机构是必要的，其可以提供融资安排，有针对性地提供资金用于海洋领域。[6]就海洋技术转让而言，设立新的资金机制更能有效应对国际海洋技术转让中的资金问题。此外，也可考虑成立国际海洋技术转让特别基金，用以支持发展中国家在海洋技术转让方面的项目能够得到优先安排。特别基金的来源应当将强制性来源与自愿性来源相结合。

其三，建立监测与审查机制。监测与审查机制与海洋技术转让的关系密切。该机制可以审查发展中国家在海洋技术转让方面的需求和优先事项；根据客观指标衡量绩效，并对海洋技术转让活动的产出、进展和实效以及海洋技术转让取得的成功和面临的挑战等进行分析；对进一步加强海洋技术转让提出建议。就监测与审查的目标看，其机制建设与国家驱动模式下海洋技术转让相匹配，是国家驱动下海洋技术转让模式得以顺利实施的保障。该机制的建立需要注意以下问题：第一，海洋技术转让监测与审查是复杂且专业的问题，需要设置专门机构，保证其实施；第二，需要规定报告义务，即海洋技术的转让方和受让方应提交报告，以便监测和审查工作能够顺利进行；第三，应该进行透明度安排，监测和审查报告应该公开可见，便于自查和监督。