中小学法治副校长制度的回顾与展望

□赵 玄

自20 世纪90 年代以来，我国开始从政法机关等单位遴选优秀法律专业人士，由中小学校聘请担任兼职法制副校长，履行指导并协助组织开展青少年法治教育等相关活动的职责，逐步形成了颇具中国特色的中小学法治副校长制度。2021年12 月，教育部发布了作为部门规章的《中小学法治副校长聘任与管理办法》，让中小学法治副校长制度再次受到社会关注和热议。有鉴于此，本文梳理了中小学法治副校长制度的历史演变过程，阐释了中小学法治副校长制度在教育高质量发展的新阶段，所具有的时代价值，并尝试对中小学法治副校长制度的未来发展提出展望。

一、中小学法治副校长制度的历史演变

邓小平曾指出：“法制教育要从娃娃开始，小学、中学都要进行这个教育。”[1]中小学法治副校长制度，恰恰是在这样的时代发展需要中应运而生，并通过逐步探索、建立完善起来的。考察这一制度的历史演变过程，可以遵循一系列政策文件出台的脉络，结合相关时间节点，划分为以下三个时期。

（一）探索萌芽期

从改革开放至2000 年，是中小学法治副校长制度的探索萌芽期。这一时期，以1995 年12 月原国家教委、原中央社会治安综合治理委员会办公室、司法部联合印发的《关于加强学校法制教育的意见》为标志性文件，见证了中小学法治副校长制度由无到有，经历了从“校外辅导员”到“校外法律辅导员”，再到“兼职法制副校长”的制度探索过程。“校外辅导员”是《关于加强学校法制教育的意见》中最初规定的，该文件提出了学校法制教育教师队伍建设的“专、兼、聘”模式，其中“聘”即为聘请部分长期从事政法工作和青少年法制教育工作的同志担任校外辅导员。到1999 年，“校外法律辅导员”一词被写入《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，该法第9 条明确规定学校根据条件可以聘请校外法律辅导员。2000 年底印发的《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》，要求“选派优秀干警到中小学校任兼职法制副校长”，“法制副校长”第一次在国家文件中出现。事实上，在1996年至2000 年之间的中小学法制教育实践中，广东省江门市、江苏省海安县等地，在中小学已经开始聘任法制副校长。[2]这一时期，无论是实践探索还是政策命名，中小学法治副校长制度以“法制副校长”的形式实现了重大突破。

（二）规范拓展期

从2001 年到2012 年《全面推进依法治校实施纲要》印发，是中小学法治副校长制度的规范拓展期。在制度规范方面，原中央社会治安综合治理委员会联合最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部和司法部于2003 年11 月出台了《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》，对中小学法制副校长的任职条件、选聘、职责和管理等做了全面、专门的规范。2006 年和2011 年，教育部印发的《全国教育系统法制宣传教育的第五个五年规划》和《全国教育系统开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011—2015 年）》，也都对“推动和规范法制副校长制度建设”做了明确规定。特别是在中央和地方立法中，法制副校长制度也得到规范和明确。2006 年，由教育部联合公安部、司法部等九部门制定的部门规章《中小学幼儿园安全管理办法》的第43 条，对法制副校长如何选聘、职责内容和考核管理等做了原则性规定。同年通过的地方性法规《广东省法制宣传教育条例》的第13 条，将聘请法制副校长设定为中小学校的一项法定义务。在职责拓展方面，如果说探索萌芽期，法制副校长的职责主要是向学生传授必要的法律基本常识和基础理论知识，让学生对法制有感性的了解、认识，那么到了规范拓展期，法制副校长的任务则越发具体多样，如开展反邪教教育、维护学校周边地区的治安秩序、开展毒品预防教育及交通安全教育等，都以专门文件或综合文件的形式，明确为法制副校长的职责范围。

（三）制度成熟期

从2012 年12 月教育部印发《全面推进依法治校实施纲要》到2021 年12 月《中小学法治副校长聘任与管理办法》（以下简称《聘管办法》）发布，标志着中小学法治副校长制度迈入成熟期。这一时期有两大特点。一是实现了从“法制副校长”到“法治副校长”的称谓转变。党的十八届四中全会对全面依法治国作出总体擘画，确立了建设中国特色社会主义法治体系的总目标，提出“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。[3]由此，“法制教育”升格为“法治教育”。作为法治教育的重要承担者，“法制副校长”也顺理成章地称作“法治副校长”。2016 年6 月，教育部联合司法部和全国普法办印发了《青少年法治教育大纲》，“法治副校长”首次成为政策文件的正式用语。由“制”到“治”的一字之改，赋予了法治副校长在新时代开展中小学法治教育的新内涵。二是法治副校长更多参与到中小学校内部治理中来。在中小学校园欺凌综合治理、健全学校安全事故处理机制、实施中小学教育惩戒等新机制的治理架构中，法治副校长成为不可或缺的一员。特别是近两年，教育部制定的两部规章《中小学教育惩戒规则（试行）》和《未成年人学校保护规定》，以法定形式分别明确法治副校长应当作为学生教育保护辅导小组、学生申诉委员会和学生欺凌治理组织的当然成员。

二、中小学法治副校长制度的时代价值

经过几十年的发展，中小学法治副校长制度日趋成熟。在全面依法治国深入推进，依法治教和依法治校日益重要的今天，中小学法治副校长制度的时代价值更加凸显，具体表现在以下三个方面。

（一）有利于提升青少年法治教育质量和水平

法治教育是集政治性、思想性、专业性和实践性等于一体的综合性教育。特别是针对中小学阶段的青少年法治教育，各学龄段学生的成长认知程度不同，对做好面向该类人群的法治教育提出了更高要求，而法治副校长制度恰恰可以满足这些要求。一方面，法治副校长具有法律专业背景，并从事相关的法律实务工作，能够较好地实现法治教育的专业性和实践性要求，而中小学校本身在这方面恰恰是存在短板或缺失的；另一方面，中小学校在法治教育的师资方面总体上水平不高、人员不齐，来自中小学校外部的法治副校长无疑增强了中小学法治教育的师资力量，在一定程度上提升了中小学法治教育师资的专业化水平。可见，法治副校长制度对于提升青少年法治教育质量和水平具有积极意义。

（二）有利于营造和维护中小学安全育人环境

中小学阶段的青少年处在人生成长的关键时期，需要一个安全的学习、生活校园及周边环境。随着经济社会的发展，中小学面临的食品、卫生、消防、交通、特种设备、校园欺凌和暴力、性侵害等安全风险问题一度比较严重。为给青少年提供安全的育人环境，中小学必须建立健全安全治理体系、安全预防应急机制和安全事故处置机制。面对艰巨的安全管控任务，每所中小学校更多的时候是有其心而无其力，缺乏专业知识和能力来构建这样的体系和机制。法治副校长制度，在很大程度上有助于解决这一问题。许多来自政法部门的法治副校长本身的工作就是应对和处理这些安全问题，法治副校长的身份赋予他们介入中小学安全治理的正当权利，可以指导中小学安全管理制度的制定，做好安全风险防范和处置预案，在安全事故处理中也可发挥其专业特长，中小学校安全的育人环境也就有了可靠保障。

（三）有利于在法治轨道上推进中小学校治理

习近平总书记强调，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。[4]中小学校治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，法治也是中小学校治理体系和治理能力的重要依托。在法治轨道上推进中小学校治理，需要有完善的制度体系保障，也需要将制度优势转化为治理效能。从《聘管办法》的规定来看，法治副校长既有协助中小学校健全规章制度的职责，也有配合政法部门妥善处理涉法案件的义务。可以说，法治副校长制度恰恰有助于发挥法治副校长的法律专业优势，增强中小学制度建设的规范性和合法性，保障相关治理活动依法进行。因此，法治副校长制度，对于在法治轨道上推进中小学校治理体系和治理能力现代化大有裨益。

三、中小学法治副校长制度的未来展望

面向教育高质量发展的新阶段，青少年法治教育在国民教育体系中占据重要一席。青少年需要在安全健康的校园环境中茁壮成长，依法治校仍是我国中小学治理的题中应有之义。这些工作的顺利展开，对已有的法治副校长制度不可避免地存在路径依赖，当然也提出了更高要求。2021 年11 月，教育部印发的《全国教育系统开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025 年）》再次强调“完善法治副校长制度”。展望未来，结合《聘管办法》的有关规定，期待中小学法治副校长制度在六个方面更加成熟完善，从而转化为助力中小学高质量发展的强大治理效能。

（一）立足职责定位

中小学法治副校长制度存续的价值和意义，取决于法治副校长的职责是什么。而法治副校长的职责又决定着应当聘请什么人、如何开展工作等后续环节。因此，科学界定法治副校长的职责，为法治副校长的角色准确定位，是首先需要解决的问题。《聘管办法》第5 条为法治副校长列举了六项具体性工作和一项兜底性工作。从规定表述来看，虽不乏“组织”“实施”“主持”等用语，但法治副校长的工作性质多为参与性、协助性或指导性的。需要特别指出的是，第5 条用“协助开展”替代了原征求意见稿中的“主要承担”，使其与第3 条界定的法治副校长为“兼任副校长职务”和“协助开展”工作一致起来。未来要充分发挥法治副校长的职责作用，应综合把握其四个定位：一是兼职工作，法治副校长并非所聘人员的专职工作，工作职责应符合“兼职”特点；二是辅助角色，法治副校长的工作是为了辅助中小学校特别是校长相关工作的开展，既不能将工作完全压给法治副校长，也不能把第一责任推给法治副校长；三是专家外脑，法治副校长应当是中小学校相关涉法问题的法律专家，为中小学校相关法律事务出谋划策、提供咨询；四是内外桥梁，法治副校长是作为学校的“外人”参与内部治理的，其职责应当体现出或能够发挥出其融通学校内外关系的桥梁作用。

（二）优化来源结构

法治副校长的职责决定了其来源范围，而职责的兼职性、辅助性、专业性和参与性等特点，进一步对法治副校长的组成结构提出更高要求。从来源上看，《聘管办法》第3 条规定，法治副校长可选聘自法院、检察院、公安机关、司法行政部门等单位。从结构上来看，《聘管办法》在聘任、兼任、年龄等方面作了一定的结构优化努力，如规定师生人数多、有需求的学校可聘任2 名以上5 名以下法治副校长，每名法治副校长可同时在两所学校兼任，聘任时年龄不超过65 周岁等。值得注意的是，《聘管办法》还规定在县级或设区的市级层面可组建法治副校长工作团队，以服务区域内学校，这是一个有益的创新。需要说明的是，其实大可取消聘请法治副校长人数的限制，真正将法治副校长作为一个工作岗位对待，可由学校根据需求选聘若干人员组成法治副校长团队，每一个团队成员都具有法治副校长身份，可承担相同或不同的工作，可集体或者独立开展工作。这样一来，在满足学校对法治副校长需求的前提下，既可充分发挥人员派出单位及法治副校长的专业背景、擅长领域等综合优势，又可兼顾法治副校长工作的时间可及性、可替换性，避免长期“兼业”倦怠和“专兼”时间冲突。

（三）理顺选聘流程

法治副校长制度应当有一套较为完善且符合工作实际的选聘流程，以服务于法治副校长职责的履行和作用的发挥。《聘管办法》没有明示法治副校长的选聘是否继续遵循属地原则，而是有按照人选所属单位级别分层选聘之意，且有关聘任原则之间存在紧张关系。一方面，第7 条要求综合考虑学校需求和工作便利，优先为偏远地区、农村地区和城市薄弱学校配备法治副校长，意在实现供需相称、以强补弱的效果；但另一方面，第10 条规定学校按照“就近就便”原则选聘法治副校长，仅强调“近”“便”二字。由此，不如明确选聘法治副校长仍沿用属地原则，同时明确驻县区域内的各级政法机关均有推荐法治副校长的职责。在具体选聘流程上，以县域界定属地单位，先由县域内中小学提出明确需求，再由教育行政部门汇总并函请域内各单位推荐符合要求的人选。各派出单位的推荐人选名单确定后，由教育行政部门审核，经学校确认同意后，再由教育行政部门或学校聘任。这样，既能够兼顾便利工作，又突出以校为主，从而实现供需相称。但“以强补弱”的实现程度会较低，需要在工作模式上加以创新。

（四）创新工作模式

创新工作模式既包括针对作为法治副校长个人的工作模式创新，又包括针对作为法治副校长群体的工作模式创新。就个人层面的工作创新而言，要充分发挥法治副校长个人的专业特长，善于利用法治副校长的个人特长建立相关工作机制，如选择若干教师与法治副校长结成对子或工作室，便于相互间定期交流研讨，既有利于教师提升法治素养，也有助于法治副校长提高教育教学水平。群体层面的工作创新，可参照《聘管办法》第9 条关于市、县区域组建法治副校长工作团队的规定。一方面，可由市、县区域进一步扩展至省级层面，在横向层面组织本级各相关单位选派优秀人员组成省、市、县三级法治副校长工作团队，目的是与属地选聘原则相补充，解决偏远地区、农村地区和城市薄弱地区学校高素质法治副校长人选不足的问题。该工作团队由本级教育行政部门聘任，不明确具体聘任学校，而是负责在本级区域内针对薄弱学校开展巡回指导。另一方面，可在县域内按照学区划片组建法治副校长联合团队，既可由教育行政部门根据学区内中小学校需求统一选拔聘任组建，也可由学区内各中小学校分别按需聘任后组建，但不论哪一种组建方式，该团队成员均面向学区内全部中小学校服务。

（五）规范管理考核

法治副校长制度主要涉及派出单位、教育行政部门和聘任中小学校三方主体，对法治副校长的管理、考核自然也与这三方主体紧密相关。就规范管理而言，应当明确派出单位、教育行政部门和聘任中小学校各自的管理职责，即确定由谁、在什么时间、管理什么内容、怎么管理，可按照聘任前后和履职与否划分时间阶段，合理确定派出单位应有的人事管理、推荐合格人选、履职协调等职责，教育行政部门应有的选拔聘任、履职培训保障等职责，聘任中小学校应有的实际履职活动期间的管理职责等。就规范考核而言，《聘管办法》第16 至18 条，分别就学校评价、派出单位考核、教育行政部门考评做了规定，明确了学校评价主体来源的广泛性和评价结果的客观性，以及学校评价结果报送、反馈流程；明确了派出单位的考核依据是学校评价和述职报告，并对考核结果的进一步运用做了规定；明确了教育行政部门应对工作成效显著者给予表彰和奖励，实现了“谁聘任谁评价”“谁派出谁考核”“谁主管谁激励”。

（六）完善制度保障

法治副校长制度效用发挥的大小，与完善的制度保障密不可分，特别是法律法规的明确保障。在微观层面，要对法治副校长个人的履职进行全方位保障，特别是其开展工作所必需的办公条件、经费支持和人身权益保障。在中观层面，法治副校长的派出单位、教育行政部门和聘任中小学校，要分别制定本单位或本系统的法治副校长制度办法细则，明确各自应尽的保障义务。在宏观层面，要争取将法治副校长制度法律化。目前，《聘管办法》以部门规章的形式公布实施，由于其效力位阶不高，其对法治副校长制度的保障效果可能会打折扣。