新《职业教育法》：意义、特征与突破

孟 凯 郝卓君

2022年4月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过《中华人民共和国职业教育法》（简称“新职教法”）修订，并于2022年5月1日施行。本文就职教法修订的意义、内涵特征和主要亮点进行讨论。

一、职教法修订的重要意义

我国进入了中国特色社会主义新时代，经济和产业发展模式发生重大调整和变化，加快高质量发展面临新要求新挑战。在这样的背景下，职教法修订并颁行具有多重重大意义。

（一）以法律形式统一对职业教育的认识

职业教育的改革发展同样属于历史性范畴，是一个快速变化的事物。由于其具有鲜明的时代特征、行业和地方特点，以及经济与科技发展对其强有力的规定性，不同视角的人们对职业教育的理解与认识差异很大。近年来。随着教育现代化进程的不断加快，这种差异更加强烈和明显，比如对职业教育基本功能、本质特征、职业教育与其他教育的边界划分等基本问题[1]，都有不同的理解和认知，这是滞碍凝聚现代职业教育发展共识的一个重要因素。共识是行动的基础，新的职教法首先在法律上统一了对职业教育一些基本问题的认识，改革发展有了坚实的基点。

（二）奠定建设技能型社会的法律基础

建设技能型社会是在2021年召开的全国职业教育大会上提出的新理念。这一理念强调要加快构建面向全体人民、贯穿全生命周期、服务全产业链的职业教育体系，加快形成教育链、人才链与产业链、创新链共生共荣的生态系统，加快营造政府重视技能、社会崇尚技能、人人享有技能的社会形态，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚[2]。无疑，“建设技能型社会”的内涵是多个向度且极其丰富的，它把职业教育改革发展引向了一个更为宽广和宏大的目标。新法总则第一条开宗明义指出：“为推动职业教育高质量发展……建设教育强国、人力资源强国和技能型社会……根据宪法，制定本法。”显然，这一立法宗旨，在内涵上包括了为建设技能型社会奠定法律基础的立法追求。

（三）把党中央对职业教育的战略部署转化为法律规范

党的十八大以来，党中央把职业教育提高到为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实人才支撑的高度，高度重视、加快发展。习近平总书记亲自谋划亲自推动，多次做出重要讲话重要指示，多次到职业学校考察视察，主持召开中央深改委会议研究部署职业教育改革工作。国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，召开首次全国职业教育大会，对加快推动现代职业教育高质量发展做出战略部署。立足新时代发展要求，党和国家提出了一系列加快推进职业教育现代化建设水平的新理念、新思路和新举措。新的职教法将这些都适时转化为法律规范，将国家的政策意志上升为国家的法律意志。

（四）把成熟的职业教育改革经验上升为法律要求

长期以来，中国职业教育始终在探索走出一条中国特色发展道路，回答好“扎根中国大地办教育”的问题。中国特色职业教育发展道路是中国现代化实践与职业教育工作实践的有机统一，是在中国特色社会主义发展道路总的统领和规定下中国职业教育实践经验的凝聚[3]。新职教法对改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国推进职业教育改革发展实践的基本经验进行了全面总结和概括，凝练为“7个坚持”，体现了中国特色职业教育发展道路的整体特质，并作为法律要求予以明确，通过法律意志表明扎根中国大地办好职业教育的价值追求。

（五）把职教发展中的重难点问题转化为依法治教的着眼点

我国在举办着世界上最大规模教育体系的同时，也成功建立起具有中国特色的世界最大的职业教育体系，教育正在发生格局性变化，教育现代化的蓝图正在加快变为现实。但是与发达国家相比，与建设现代化经济体系、建设教育强国的要求相比，我国职业教育还存在着体系建设不够完善、职业技能实训基地建设有待加强、制度标准不够健全、企业参与办学的动力不足、有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善、办学和人才培养质量水平参差不齐等问题[4]。这是制约加快推进现代职业教育高质量发展的重点瓶颈和障碍，亟待通过深化改革加以破解。新职教法将当前和未来一个时期我国职业教育发展面临的重难点问题和困难挑战，进行了充分科学研判，将其上升为依法治教的关注点，从而引导职业教育的改革发展方向。

二、新职教法的内涵特征

这次职教法修订的量很大，可以说进行了重构，形成了新的内在逻辑。通过对内涵特征的梳理，我们能够进一步明晰其内部关系

（一）以类型定位作为职教法制建设的基础

新法第三条明确：“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径。”这一表述在法律上明确了职业教育在整个教育结构中的地位和性质，在国民教育体系和人力资源开发体系构成中的位置和作用，在国家经济社会发展中的价值和意义。其中关于“类型”的定位是“革命性的变化”，从过去职业教育被人们认为是普通教育的“衍生品”，是一种层次性的教育，到在法律上明确规定：职业教育与普通教育是不同教育类型、同等重要，这是观念的根本改变，确立了职业教育法制建设的一块基石，后面的体系、实施、学校、机构、教师、受教育者、保障、法律责任等都围绕这一基本理念展开。

（二）以培养高素质人才作为职教法制建设的价值追求

新法的第二条明确：“本法所称职业教育，是指为了培养高素质技术技能人才……”，从原法的培养“技术技能人才”到新法的“高素质技术技能人才”，在概念内涵上是一个重大突破，进一步明确了“高素质”的要求。党的十九届五中全会认为，当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上，所以确定“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题[5]。与此相应，会议提出“十四五”期间要“建设高质量教育体系”。全国职业教育大会和党中央专门对推动现代职业教育高质量发展做出了全面的工作部署。实现职业教育高质量发展，最终体现在人才培养质量上，只有培养出高素质技术技能人才，企业欢迎、市场需要、社会满意、学生和家长认可，才能说明职业教育的办学是高质量的。新职教法把“培养高素质技术技能人才”作为立法的首要目标，体现了对职业教育的首要价值追求。

（三）以体系建设作为职教法制建设的统领

国家推动职业教育改革发展需要总的要求、总的抓手，这就是职业教育体系建设。1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》就提出要“逐步建立起从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。此后在国家历次出台的关于职业教育重要政策文件中，都把体系建设作为推动工作的总目标和总抓手[6]。体系建设目标在不同时期和阶段，具有不同的内涵，体现了改革实践和理论认识的不断深化。新职教法第十四条对“职教体系”做了新的阐释，体现了新时代推动职业教育高质量发展的核心任务与逻辑主线，是职教法制建设的统领。它的内涵概括起来就是：四通八达，框架清晰：与产业的关系强调“融合”；与培训的关系强调“并重互通”；与普教的关系强调“融通”；与职业教育内部的关系强调“贯通”；与社会的关系强调“服务全民、人人、终身”。

（四）以全面创新作为推动职教法制建设的动力

改革创新是教育事业发展的根本动力。党的十八大以来，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会会议，审议通过了包括《国家职业教育改革实施方案》在内的一系列教育改革的重要文件，不断推动教育改革创新向纵深发展[7]。2021年，习近平总书记在关于职业教育的重要指示中，对职业教育改革创新工作做出全面部署，强调要“深化产教融合、校企合作，深入推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革”。新职教法按照习总书记要求精神，聚焦重大现实问题推动改革创新。一是提出了一系列新的法定概念，如：职业教育、现代职业教育体系等；二是提出了一系列新的理念，如：教育类型、实施原则、多元办学、产教融合、发挥企业办学主体作用等；三是提出了一系列新的制度，如：统筹管理、学分银行、产教融合型企业等；四是提出了一系列新的体制，如：学校办学、课程教材、教师聘任、质量评价等。

（五）以中国经验作为职教法制建设的基本原则

建设教育强国、实现中华民族伟大复兴，要坚持扎根中国大地办教育的自信。习近平总书记在全国教育大会上强调，办好中国教育，必须坚持中国特色社会主义教育发展道路，扎根中国、融通中外，立足时代、面向未来，发展具有中国特色、世界水平的现代教育[8]。新职教法对中国特色职业教育发展的基本经验做了高度凝练和概括：“职业教育必须坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针，坚持立德树人、德技并修，坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教。”新职教法将中国特色职业教育发展的基本经验上升为我国职业教育发展必须遵循的法律原则，是走好职业教育“中国道路”的基本要求。

三、新职教法的亮点

新修订的职教法，由原来的5章40条增加到8章69条，文字由3400字增加到1万多字，内容上几乎都做了重新修改。着眼于新法对原法的重要突破和创新，可以归纳出以下亮点。

一是把党的领导落实为法制规范。对公办职业学校，规定实行中国共产党职业学校基层组织领导的校长负责制，职业学校基层党组织按照党章和有关规定，全面领导学校工作。对民办职业学校，规定要依法健全决策机制，强化学校基层党组织政治功能，保证其在学校重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥作用。

二是提高了职业教育法律地位。新职教法提出，为了推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法。在上位法的依据上直接指出是《宪法》——《宪法》第十四条规定：“国家通过提高劳动者的积极性和技术水平……发展社会生产力。”第十九条规定：“国家举办各种学校……发展中等教育、职业教育……”。删除了原法关于依据教育法和劳动法的提法，提升了职业教育法的法律地位，突出了职业教育在整个教育体系中的独特性。

三是对职业教育概念做了法律界定。首次将职业教育的概念法定化。新职教法提出，职业教育是指为了培养高素质技术技能人才，使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力而实施的教育，包括职业学校教育和职业培训。这个概念包括了职业教育的目的、对象、内涵、特征、范畴，职业教育有了非常清晰的法律概念界定。

四是明确“纵向贯通、横向融通”的法律规定。我国对职业教育的整体关系是用“纵向贯通、横向融通”来概括的，新职教法对此做了非常清晰的规定：在纵向上，包括在普通中小学实施职业启蒙、职业认知和实践，中等职业学校教育、专科高职教育、本科及以上高职教育，这些要贯通起来，不能有断层、割裂；在横向上，国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制，让职教、普教融通起来；同时，推进学校教育和职业培训的并重互通。

五是明确发展高层次职业教育的法律规定。稳步发展本科职业教育是党中央推进高质量现代职业教育体系建设的重大举措。新职教法规定，高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施。符合条件的专科高职专业，在学校不升格的条件下，经国务院教育行政部门批准，可以实施本科层次的职业教育。鼓励高职学校专注于凝练办学特色，根据需要实行长学制人才培养。

六是明确企业办学主体的法律规定。在法律导向上，新职教法规定，发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育。在办学方式上规定，企业可以利用资本、技术、知识、设施设备等要素举办职业学校、职业培训机构，企业职工教育经费可以用于举办职业教育机构。在办学责任上规定，企业应当依法履行实施职业教育的义务，开展职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告。在支持政策上规定，对企业举办的非营利性职业学校和职业培训机构可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施，参照同级同类公办学校生均经费等给予适当补助。

七是进一步扩大职业教育办学主体范围。新职教法除了强调企业办学主体外，还规定了更多的办学主体，体现多元主体理念：地方各级人民政府及行业主管部门支持社会力量依法参与联合办学，举办多种形式的职业学校、职业培训机构；教育部门、行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、企业、事业单位等可以广泛、平等参与职业教育；办学形式多样，既可以独立举办，也可以联合举办，既可以举办职业学校、职业培训机构，也可以举办实习实训基地等。

八是进一步明确职业教育面向市场、服务发展、促进就业的办学方向。在教育规划上，新职教法规定，发展职业教育应当与促进就业创业、推动发展方式转变和产业结构调整等整体部署、统筹实施。在发展重点上规定，大力发展先进制造等产业需要的新兴专业，加快培养托育、护理、康养、家政等方面技术技能人才。在办学机制上规定，应当建立就业创业促进机制，提供就业创业服务，增强学生就业创业能力。在评价机制上规定，建立符合职业教育特点的质量评价体系，评价过程应当吸纳行业组织、企业等参与，应当突出就业导向。

九是在法律上对证书制度做进一步明确。原法只对文凭证书、职业资格证书做了规定。新法则对学业证书（文凭）、培训证书、职业资格证书或者职业技能等级证书，以及学位证书都做出了规定。新职教法同时规定，接受职业学校教育，达到相应学业要求，经学校考核合格的，取得相应的学业证书。新职教法同时规定接受职业培训，经职业培训机构或者职业学校考核合格的，取得相应的培训证书；经符合国家规定的专门机构考核合格的，取得相应的职业资格证书或者职业技能等级证书。新职教法还规定接受高等职业学校教育，学业水平达到国家规定的学位标准的，可以依法申请相应学位。

十是在法律上回应对“职普分流”的关切。原法规定，国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段教育分流。新职教法根据社会关切，为防止“一刀切”僵化执行，以及“中考变高考”的后果与“双减”政策导向产生抵减效应，将内容修改为“在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”，整体上弱化“强制”的意味，但相关政策仍会继续执行，会更加注重符合实际，注重方式方法，注重协调发展。

十一是破解职业教育产教融合的难点。新法以“产教融合”一词取代了原法中的“产教结合”，用9处“鼓励”、23处“应当”和4处“必须”，明确破解举措：国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育；企业可以设置专职或者兼职实施职业教育的岗位；企业开展职业教育的情况应当纳入企业社会责任报告；对深度参与产教融合、校企合作的企业给予奖励、税费优惠等；企业可以通过与职业学校、职业培训机构共同举办职业教育机构等多种形式进行合作。

十二是进一步明确职业学校办学自主权。新职教法规定了职业学校的五项自主权：专业设置自主权；选用或编写专业课程教材自主权；设置学习制度，安排教学过程自主权；在基本学制基础上，适当调整修业年限，实行弹性学习制度自主权；依法选聘专业教师自主权。

十三是进一步理顺职业教育的管理体制。新职教法规定：“国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作。”部际联席会议制度是2002年提出，2004年开始实行的，这次职教法进一步做出明确规定，并对国务院教育行政部门、省（自治区、直辖市）级人民政府和县级以上地方人民政府有关部门三个层面，如何牵头、如何协调等方面的职责作了清晰规定。新职教法还规定，教育部门对职业学校管理职能主要体现在三个方面：制定专业目录；完善标准制度；宏观管理指导教材建设。

十四是明确技能人才进入职业学校任教的法律规定。新职教法规定，支持技术技能人才进入职业学校任教：有关人员经教育教学能力培训合格的，可以担任专职或兼职专业课教师；取得教师资格的，可以聘任为教师职务；取得教师资格可以适当降低学历要求。鼓励职业学校聘任技术技能人才：对技能大师、劳动模范、能工巧匠、非遗传承人等可以采用聘任专兼职、设立工作室等方式；另一方面，国家制定职业学校教职工配备基本标准，地方政府确定人员规模，一定比例用于聘任技术技能人员。

十五是在法律上明确经费投入保障。新职教法从第五十四条到第六十二条，9条篇幅都是关于投入保障的条款。比如，第五十四条规定：“国家优化教育经费支出结构，使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应，鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金。”这是总的要求。第五十五条规定：“各级人民政府应当按照事权和支出责任相适应的原则，根据职业教育办学规模、培养成本和办学质量等落实职业教育经费，并加强预算绩效管理，提高资金使用效益……”，这是对事权安排的要求。新职教法还提出“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校生均经费标准或者公用经费标准”，这是对设立标准的具体要求。

十六是让职业教育法律“长出牙齿”。原来的职业教育法没有惩戒的条例，存在刚性不足的问题。新职教法体现了“带钢牙”的特点，明确规定：“教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门的工作人员违反本法规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在法律中还特别明确了罚款的要求。