新《职业教育法》：“类型教育”的作用和价值

孟凡华 岳金凤 于志晶

新修订的《中华人民共和国职业教育法》在第一章总则第三条规定：“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”，这个法律界定，是这次职教法修订中最突出的一个亮点，可以说，它为新的职业教育法律体系建设筑牢了一块最重要的基石，需要高度关注和深刻理解。

一、“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”是加快发展现代职业教育面临的时代性命题

进入新时代以来，习近平总书记亲自谋划和推动职业教育改革发展，多次到职业学校视察指导，做出一系列重要论述重要指示，从新时代党和国家发展战略全局的高度对职业教育工作做出部署。经过全社会的共同努力，职业教育发生了深刻变革，现代化进程不断加快。到2021年底，全国有中等职业学校9700多所，在校生1700多万人，高中阶段教育的职普比为0.4∶0.6；有普通本科学校1270所，职业本科高校32所，高职高专院校1486所，职业本科和高职高专在校生1460多万人，高等教育阶段的职普比为0.44∶0.56[1]。我国在举办着世界上最大规模教育体系的同时，也成功建立起具有中国特色的世界最大规模的职业教育体系。这一体系撑起中国教育的“半壁江山”，一方面，有效改善了劳动力结构和人力资源质量，为产业转型升级和实体经济发展源源不断地培养输送了数以亿计的高素质技术技能人才；另一方面，也全面优化了教育结构，为提前实现高中阶段教育毛入学率达到90%以上、高等教育毛入学率达到50%以上、各级教育普及程度均达到或超过中高收入国家平均水平的目标发挥了关键作用。

我国教育正在发生格局性变化，教育现代化蓝图正在加快变为现实。在这样的背景下，作为促进教育格局变化的最重要因素之一，职业教育在新格局中如何重新定位自身，进而明确新的变革方向，推进新的发展，是需要及时给出回答的现实课题。2019年11月，习近平总书记主持召开中央深改委会议，审议通过《国家职业教育改革实施方案》（下文简称《方案》），这个文件被称为新时代办好职业教育的顶层设计和施工蓝图。《方案》开宗明义就指出：“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”作为统领施工蓝图的重要论断，这是一个具有重大指导意义的时代性命题。这一命题的提出，来自于党中央对我国职业教育发展面临挑战和问题的科学研判。《方案》明确指出，与发达国家相比，与建设现代化经济体系、建设教育强国的要求相比，我国职业教育还存在着体系建设不够完善、职业技能实训基地建设有待加强、制度标准不够健全、企业参与办学的动力不足、有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善、办学和人才培养质量水平参差不齐等问题。造成这些问题的一个根本性因素，是职业教育仍然被视为普通教育的“衍生品”，还在参照普通教育的模式来办学[2]。所以，《方案》提出，要经过5～10年时间，使职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变。

作为教育现代化变革的重要内容，推进职业教育向类型教育转变，也是一个世界性的课题。2012年，联合国教科文组织在中国上海召开第三届国际职业技术教育大会，会议以“职业教育的转型：培养工作与生活的技能”为主题，提出了一系列促进职业教育现代化转型的议题，其中就强调，把绿色教育和信息化技术纳入职业教育，增强学习者工作和生活的技能；对职业教育的质量标准和规范进行定义，提高各种类型的职业教育质量；改革资格框架，使职业教育体系更加完善，在此基础上将职业教育与普通教育衔接起来；通过新的管理方式，使企业等利益相关方参与到职业教育中来[3]。这些主张和政策建议代表了全球职业教育改革发展的总趋势，在本质上与我国职业教育的现实应对策略与改革目标相一致。

二、“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”具有十分丰富的教育改革理论和实践内涵

教育是一种有组织、有计划、有目的地培养人的社会活动[4]，这是教育区别于其他社会活动的基本属性。在这一属性下，教育活动内部则有类别区分，比如按政治性质分的封建式教育、社会主义教育，按举办主体分的公办教育、民办教育，按办学层次分的基础教育、高等教育，按学习对象分的学前教育、成人教育，按教育形式分的全日制教育、非全日制教育等。在我国相当一段时期，人们并不是将职业教育作为教育体系中的一个类别来看待，而是将其视作普通教育某个层次上的“衍生品”或“旁枝”。事实上，在改革开放初期，我国大规模发展职业教育的重要途径是将一些办学条件和质量并不太高的普通中学转办成职业中学；再后来，又通过“三改一补”（现有的职业大学、部分高等专科学校或成人高校改革办学模式，利用少数具备条件的重点中等专业学校改制）来发展专科层次的高职教育[5]。由于基础薄弱、又脱胎于原来的普通教育的中学层次或大学层次，天然地具有了“衍生性”和“旁枝性”，因此出现了中等职教的“普教化”、高等职教的“普通本科压缩版”的问题。要改变这一问题，迫切需要深化对职业教育本质特征和人才培养规律的认识和把握，特别是随着经济社会的快速发展，发展更高层次的职业教育和推进职业教育终身化全民化的现实需求空前强烈，建设中国特色、世界水平的现代职业教育体系的国家诉求和民众诉求高度一致，这些力量汇合在一起有力推动了职业教育类型化理论研究、实践探索的全面展开。2014年，教育部等六部门印发《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，指出“现代职业教育是培养高素质劳动者和技术技能人才并促进全体劳动者可持续职业发展的教育类型”。这一观点的提出，标志着职业教育类型化改革从理论和实践的探索阶段上升为国家的政策主张。

在国家的职业教育规划文件中提出教育类型的政策主张，有其内在的规定性。实践证明，“类型”定位是“体系”建设的逻辑起点。职业教育只有作为独立的教育类型，首先从普通教育“分”出来，成为与普通教育相互对应的一个整体，才能够真正解决好自身内部的结构分层、衔接贯通的问题，才能真正解决好与包括普通教育在内的外部世界的边界清晰、开放融通的问题。联合国教科文组织于2011年通过的《国际教育分类法》，是凝聚国际社会关于教育标准分类共识的重要成果。其界定教育分类的依据除教育人口、教育年限、学位或文凭结构等标准外，最主要的就是“课程标准”。该文件将普通教育课程界定为“为发展学习者的普通知识、技艺和能力以及读写和计算技能而设计的教育课程，通常为学习者进入《国际教育分类法》同级或更高级阶段的教育课程做准备，并为终身学习奠定基础”，将职业教育课程界定为“为学习者掌握在某一特定的职业或行业或某类职业或行业从业所需特有的知识、技艺和能力而设计的教育课程”。文件将教育体系划分为学前、小学、初中、高中、中等后非高等、短线高等、学士、硕士、博士9个层次的教育，并以普通教育（学术）课程类和职业教育（专业）课程类为定向，将初中、高中、中等后非高等、短线高等、学士、硕士等6个层次的教育划分为学科型和技术技能型两大类，形成了既独立又相互交叉融通的两大培养体系[6]。对将“课程标准”作为教育活动分类的依据作进一步追问：把课程分为普通教育和职业教育两类的依据是什么？回答就是：人才培养目标的不同。职业教育是以就业为导向的，既包括职业学校教育，也包括职业培训，培养的是技术技能型人才；而普通教育则以学校的全日制学历教育为主，培养的是学术型人才。前者决定了其课程结构是以工作过程逻辑展开的，是动态性的，需要企业和生产部门参与建设和实施；后者决定了其课程结构是以学科知识逻辑展开的，是静态的。正是这些内在的逻辑性，决定了作为类型教育的职业教育区别于普通教育的最为显性的特征，就是要全面实行产教融合、校企合作、工学交替、学做合一制度。这一制度又形成了极为丰富的内容体系。

在推进改革中，仅仅明确了“不同教育类型”，即把职业教育从普通教育中“分”出来还不够，还需要回答职业教育与普通教育的地位关系问题，从根本上确立职业教育的定位。《方案》和新职教法都对“具有同等重要地位”做出强调。职业教育与普通教育的等值地位的立论根基，是习近平总书记提出的“为谁培养人”“培养什么人”“怎样培养人”的思想。无论在类型上的差异有多大，职业教育与普通教育要做的都是凝聚人心、完善人格、开发人力、培育人才、造福人民的工作，要培养的都是德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。在为党育人、为国育才的事业上，两者完全一致、同等重要。职普等值的理论源于终身教育观，职业教育与普通教育是实行全民的终身的教育、建设学习型社会和技能型社会的“双翼”，两者缺一不可。在实际工作中，职普等值重点强调的是政府和社会的改变：前者强调各级政府要树立新的教育政绩观，全面消除教育的等级化，不再把教育和学校分为三六九等；后者强调要形成新的社会文化，营造劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代氛围。

三、“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”在落实工作中需要多方努力不断开拓创新

2021年4月，习近平总书记再次对职业教育工作做出重要指示，其中特别强调“优化职业教育类型定位”。落实“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”的要求，需要以法律为依据，汇聚更多的力量形成工作合力，不断深化改革创新。

（一）依法坚持党的领导，落实立德树人根本任务

职业教育作为类型教育，坚持党的领导、落实立德树人根本任务具有鲜明的特色要求。一要落实好“七个坚持”。坚持中国共产党的领导，坚持社会主义办学方向，贯彻国家的教育方针，坚持立德树人、德技并修，坚持产教融合、校企合作，坚持面向市场、促进就业，坚持面向实践、强化能力，坚持面向人人、因材施教。二要坚持和完善体制机制。在宏观层面，要形成党政齐抓共管的制度；在学校层面，要落实公办职业学校实行中国共产党职业学校基层组织领导的校长负责制、民办职业学校强化学校的中国共产党基层组织政治功能的法律规定。三要搞好思想政治教育。要弘扬社会主义核心价值观，把思想政治教育和职业道德教育贯穿知识学习和技能学习的全过程，着力培育劳模精神、劳动精神、工匠精神，开展好职业指导。

（二）依法加强统筹协调，提高职业教育治理水平

职业教育具有跨界性、社会性、全民性特点，需要强有力的统筹协调。一要坚持纳入规划。各级人民政府要将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划，与促进就业创业和推动发展方式转变、产业结构调整、技术优化升级等整体部署、统筹实施。二要明确管理职责。国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作；国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理；国务院有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。三要落实地方责任。省、自治区、直辖市政府要加强对本行政区域内职业教育工作的领导，明确设区的市、县级人民政府的职业教育具体工作职责，统筹协调职业教育发展，组织开展督导评估；县级以上地方人民政府有关部门应当加强沟通配合，共同推进职业教育工作。四要发挥行业和社会团体作用。推动有关行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企业、事业单位等依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育。五要提高学校治理水平。职业学校依法办学，依据章程自主管理。校长全面负责本学校教学、科学研究和其他行政管理工作。学校通过咨询、协商等多种形式，听取行业组织、企业、学校毕业生等方面的意见。

（三）依法推进贯通融通，完善职业教育体系

习近平总书记在2021年关于职业教育的重要指示中进一步强调，要“加快构建现代职业教育体系”。构建体系是推进职业教育发展的总抓手、总的工作目标。一要稳步发展好职业本科教育。发展职业本科教育，是突破“层次办学”的重要之举。要坚持高标准建设职业本科学校和专业，发挥其在体系建设中的龙头作用。二要推进学历教育与职业培训并举并重。推动职业学校面向全体社会成员开展职业培训，在职业技能提升工作中发挥主力军作用。三要提高各层次职业教育办学质量并实现有效衔接。实施中职学校达标工程，建设一批优质中职学校；实施好“双高计划”，集中力量建设一批高水平高职学校和专业；推动各层次职业教育专业设置、培养目标、课程体系、培养方案等有效衔接。四要完善“职教高考”制度。实行省级统筹的高职分类考试招生制度，完善“文化素质+职业技能”的考试招生办法，完善高职分类考试内容和形式。五要推进职普融通。坚持职普招生比例大体相当的方针，指导应用型本科学校、职业本科学校吸引和招收更多中高职毕业生报考；推动中职与普通高中、高职学校与应用型大学课程互选、学分互认；在普通中小学实施职业启蒙教育；探索发展以培养专项技能为主的特色综合高中。

（四）依法建立激励机制，形成良好社会氛围

引导和激励更多的青年走技能成才之路，为“类型教育”发展营造良好环境。一要提高技能人才地位。将高水平技能人才纳入高层次人才计划，探索从优秀产业工人和农业农村人才中培养选拔干部机制，加大技能人才薪酬激励力度。二要建立表彰奖励制度。对在职业教育领域做出突出贡献的技能型人才，按照国家有关规定予以表彰奖励；大力宣传基层和一线技能人才成长成才的先进事迹和典型，弘扬大国工匠精神、劳模精神。三要消除对技能人才的歧视。国家机关、事业单位、国有企业率先破除唯名校、唯学历的导向，打通职业学校毕业生在就业、落户、参加招聘、职称评审、晋升等方面的通道，与普通学校毕业生享受同等待遇。