完善农田建设补助资金区县绩效管理的思考——以河北省邢台市信都区为例

●张爱国 周 鹏 苑佳丽 闫聚陈

农田建设补助资金是保障国家粮食安全，夯实农业生产基础，财政支持实施藏粮于地、藏粮于技战略的重要举措。河北省邢台市信都区现有耕地面积44.37万亩，其中基本农田34.36万亩。通过2019、2020和2021年三个年度高标准农田建设项目的实施，目前已建成高标准农田10.30万亩。项目区经济、社会、生态效益明显提高，受益乡村干部、农户和新型农业经营主体满意度达到96%。本文拟结合河北省邢台市信都区农田建设补助资金的绩效管理经验，通过对资金绩效管理实践中存在的问题进行分析，提出一些完善区县层面农田建设补助资金绩效管理的建议。

一、信都区农田建设补助资金绩效管理的主要做法

河北省邢台市信都区是由原邢台市桥西区和原邢台县区划合并调整建立的新区，现有25个乡（镇）、办事处。主要耕地和基本农田面积都集中在原邢台县区域，2019、2020和2021年度的高标准农田建设项目也是在原邢台县区域实施的。

（一）农田建设补助资金绩效目标的设定

信都区财政部门在收到市财政下达的农田建设补助资金指标文件后，及时通知区农业农村局录入部门预算，并依据省市农业农村和财政部门下达的任务清单，结合信都区实际制定区农田建设补助资金绩效目标和绩效指标。绩效目标和绩效指标通过财政一体化系统上报并经财政部门审核后，作为绩效运行监控和绩效评价的依据。

（二）农田建设补助资金监管与绩效运行监控

信都区财政部门收到区农业农村局按照上级农业农村部门下达的年度农田建设任务要求的区级配套资金请示后，及时将区配套资金列入年度预算。项目实施过程中，日常绩效运行监控由区农业农村局负责。区财政部门主要对资金支出进度进行监控，不断督促区农业农村局按照项目管理程序和绩效目标加快项目建设进度，及时拨付项目资金。

（三）农田建设补助资金绩效评价

目前，信都区农田建设补助资金绩效评价工作主要是按照省财政厅和农业农村厅的统一安排组织实施。区级绩效自评以区农业农村局为主，主要围绕上级统一制发的县级绩效评价指标表，结合资金绩效目标和指标完成情况进行评价打分，并撰写绩效自评报告。绩效自评报告经区财政局复核后，分别报送市财政局和市农业农村局，并积极配合省市财政部门和省市农业农村部门组织的绩效抽评、复评和重点绩效评价。

（四）农田建设补助资金绩效评价结果应用

目前，信都区农田建设补助资金绩效评价结果应用，主要体现在省市财政部门和省市农业农村部门对绩效评价结果的通报上。绩效评价结果通报对区县争取上级包括农田补助资金在内的农业转移支付资金会产生直接影响。

二、信都区农田建设补助资金绩效管理的主要经验

（一）将绩效理念深度融入农田建设补助资金的预算编制、执行和监督全过程

在预算编制环节，区财政收到中央和省市农田建设补助资金后，足额将本级配套资金列入年度预算，并及时督促项目管理部门制定资金绩效目标和绩效指标；在预算执行环节，适时追踪项目推进和工程施工进度，每10天或半个月有针对性地向资金支付进度缓慢的部门发送加快资金支出进度函，提高财政资金使用效益；在财政监督环节，除日常对农田建设补助资金跟踪问效外，结合区财政对绩效自评复核时机，认真检查农田建设补助资金的支付程序和账务处理手续。

（二）农田建设补助资金绩效管理始终突出结果导向

信都区高标准农田项目在建设规划编制环节，项目管理部门主动与区水利、自然资源等部门的规划衔接。按照突出重点、集中连片、整体推进、分期建设的原则，优先把“两区”耕地和永久基本农田、水土资源条件较好、开发潜力较大的地块建成高标准农田。项目资金绩效目标的设定服务于整体规划目标；工程招标前由区财政出资对工程预算进行投资评审，在保证项目绩效目标实现的前提下，尽量降低工程成本；工程验收委托第三方机构组织有关农业、水利、电力、工程技术、经济等方面的专家对每个项目、每项工程进行全面验收，既验收工程质量，又验收绩效目标完成情况；绩效自评对照绩效目标，结合项目工程验收结果进行评价，保证绩效自评的真实性、客观性，更好突出绩效管理的结果导向。

（三）部门、单位分工合作，协调配合，形成合力

信都区高标准农田建设项目由区农业农村局负责制定区域农田建设规划，组织编制年度项目初步设计文件，并负责项目申报、评审、实施和竣工验收，制定年度项目资金绩效目标，开展绩效监控和绩效自评工作；区财政局负责农田建设补助资金的预算管理、资金拨付、监督检查和绩效评价工作；项目村集体和受益农户负责工程建设的质量监督和建后工程管护维修工作，确保工程在设计年限内能够正常运行，发挥长期效益。为保证项目资金绩效目标的高质量完成，区财政部门积极参与并适时掌握项目的推进过程，但不干预区农业农村部门的项目施工管理工作。为延长项目工程的生命周期，增加项目绩效发挥年限，区级配套资金主要用于项目质量保证期限过后的维修养护。

三、信都区农田建设补助资金绩效管理存在的主要问题

（一）农田项目实施周期长，资金支出进度慢

《农田建设项目管理办法》（农业农村部令2019年第4号）第十七条规定，“农田建设项目应按照批复的初步设计文件和年度实施计划组织实施，按期完工，并达到项目设计目标。建设期一般为1～2年”。邢台市信都区2019、2020和2021年三个年度高标准农田建设项目，从区财政收到上级资金指标文件，到除工程质量保证金外的资金全部形成支出，整个项目周期约为18个月。其中，项目区实地测绘、勘察、编制项目计划和初步设计文件约2.5个月；项目计划和初步设计文件完成市级农业农村部门评审和批复约1个月；项目预算投资评审约1个月，划分工程标段到招投标、签订施工合同约2.5个月；工程施工所需时间为8个月；工程竣工验收、整改、结算审计所需时间为3个月。由于项目跨年度实施，年度资金支出进度慢，闲置严重。尤其是从2021年度农田建设项目中央资金实行直达管理后，资金支出进度缓慢表现得更加突出。

（二）项目施工过程中变更设计时有发生

项目区耕地承包权权属分散，田间作业道路、防渗管道及出水口的位置、田间林的设计不可能达到人人称心、户户满意，加之项目村干部协调力度不够，利益关联群众影响施工，导致施工过程中被迫进行设计变更鉴证。既拖延工程施工时间、增加资金投入，又影响财政资金使用绩效。

（三）对绩效管理工作重视程度不足

区农业农村部门作为资金具体管理使用部门，对项目工程管理和项目验收抓得紧、抓得细，对绩效管理和绩效自评工作的重视程度相对不足。《农田建设项目管理办法》作为农田建设资金项目的主要部门规章，并未体现对项目资金的绩效管理。区农业农村部门作为农田建设补助资金绩效管理的主体，其绩效管理和绩效自评结果是财政部门绩效复核和评价的基础，而区级财政部门对自评报告的复核侧重于书面复核，深入项目工程现场开展绩效复核工作力度不够。

四、完善农田建设补助资金区县绩效管理的建议

（一）完善农田建设补助资金分配下达方式，提高资金使用效益

目前，中央和省级农田建设补助资金基本都是在项目年度的上年度末提前下达到县区财政，并编入区县部门预算。而农田项目的实施周期一般长达18个月，工程资金支付集中在项目年度次年第二季度。项目资金指标长期在基层财政闲置，影响资金配置效率。尤其是从2021年开始，中央农田建设补助资金作为直达资金管理后，基层资金闲置问题更加突出。中央和省市财政对农田建设补助资金支出进度不断进行排名通报，压力源源不断地向区县财政传导，财政部门则不断向农业农村部门发函督导。若项目主管部门一味地压缩实地测绘、勘察、编制项目计划和初步设计等项目前期工作的时间，难免对后期施工造成隐患。目前，在既定程序下唯一能够加快资金支出进度的措施，就是增加预付工程款数额或超工程进度进行拨款。

为提高财政资金使用绩效，优化财政资金配置效率，适应农田项目实施周期长的实际，减轻基层财政部门和项目管理部门农田建设资金加快支出进度的压力，本文建议：将中央和省级农田建设补助资金按照资金计划和指标文件分步管理下达。项目资金计划应按项目年度，于项目立项前分配下达到县区级财政部门和项目管理部门，作为基层项目立项和编制年度项目初步设计文件的依据。资金指标文件由省级农业农村部门根据所掌握的基层项目进展适时向同级财政部门申请，由省级财政部门分批次分配，下达到区县财政部门。使资金跟着项目进度走，达到节约资金时间成本，减轻基层财政支出进度压力的效果。

（二）加大农田建设项目规划设计在项目村的公示力度，避免工程施工中设计变更，增强受益群众的满意度和获得感

农田建设项目的受益和使用对象是项目区农户和农业合作经济组织，其对项目设计是否实用、是否符合当地实际最有发言权。所以，农田建设项目规划和初步设计文件在论证报批前，要广泛听取项目村农户和农业合作组织的意见建议，完善项目工程规划设计。农田建设项目前期勘测越仔细、设计越精细、听取项目区群众意见建议越充分，越有利于后期工程施工进度的推进和资金绩效的实现。批复后的项目工程设计也要在开工前按规定组织设计、监理、施工单位和项目区农民代表进行技术交底，增强群众对项目的关注度和参与度。

在工程施工阶段，由于项目区群众对前期项目工程设计规划和标准的熟悉和理解，受益村民也就成为项目工程建设过程中免费的编外监理人员。这不仅有利于保证农田建设项目工程的施工质量，还有利于增强项目区人民群众对农田建设补助资金项目的获得感和满意度。

当然，由于农户间利益诉求不同，日常生产生活矛盾的集聚，以及个别人对乡村权力的不当追求，农田建设项目工程在群众广泛参与的同时，也容易成为项目乡村权力争斗的目标。这就给项目监理公司和监理工程师的监理工作提出更高的要求，监理人员不仅要听取群众对工程施工质量的监督意见建议，还要做好自身权益的保护。项目监理公司和监理工程师在做好项目工程表象监理的前提下，对地下和内部隐蔽工程必须按要求进行旁站监理，并全程用手机录像，以应对群众对工程施工质量投诉的部门核查。

（三）进一步完善农田建设项目绩效目标和指标体系，加强对绩效目标和绩效指标的规范性论证

目前，农田建设项目的绩效目标和绩效指标，一般都是由项目主管部门财务人员结合预算编制工作要求编制录入的，绩效目标表述千篇一律，套用、借鉴、抄袭痕迹明显，绩效指标项目针对性不强。建议在农田项目设计可行性论证环节，增加绩效目标和绩效指标论证、评估的内容。也就是将农田建设项目资金的绩效目标和绩效指标编制作为项目设计的重要内容，与项目工程设计同时进行，增强项目资金绩效目标和绩效指标与项目工程设计的内在联系，将财政资金绩效指标值内嵌于项目工程设计之中。省级农业农村主管部门和受托的市农业农村主管部门，在组织开展农田建设项目初步设计文件评审工作时，除邀请或随机抽取农业工程技术专家外，应有财政、经济、会计方面的专家参加。项目设计批复文件要有项目资金绩效目标和绩效指标批复内容。同时建立项目工程设计、监理、施工单位和项目村的绩效责任约束制度，明确各方预算绩效管理职责。

（四）农田建设补助资金绩效自评和绩效评价应与农田项目工程自验和项目竣工验收同步进行

农田项目工程质量是实现农田建设补助资金绩效目标的基础。农田建设补助资金绩效评价的内容，不仅包括完成批复的初步设计文件的建设内容，还包括对支出的经济性、效率性、效益性、公平性、规范性的评价，以及项目完成后实现的经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标及群众满意度指标的评价。

按照部门分工，项目工程竣工验收一般由农业农村部门组织，项目资金绩效评价一般由财政部门组织。项目工程验收包括区县农业农村部门组织的初验，市级农业农村部门组织的竣工验收和省级农业农村部门组织的抽验。项目资金绩效评价工作包括区县项目管理部门的绩效自评、同级财政部门的绩效自评复核、市级以上财政部门组织的绩效评价活动，一般都安排在资金下达的次年年初进行。

由于农田建设项目实施周期长达18个月，绩效评价时间与项目建设周期不同步。建议将每年年初开展的预算资金绩效评价作为农田建设资金的绩效中期评估，农田建设项目资金绩效评价与项目工程验收同步进行。资金绩效评价工作可以参考技术专家的质量验收结果，根据项目绩效目标和指标的实现程度进行全面评价。

（五）区财政部门要加强对农田建设项目资金绩效管理的参与度

绩效管理是各级财政部门强化财政资金管理的重要抓手，农业农村部门则是农田建设补助资金绩效管理的责任主体。区县财政部门和区县农业农村部门，在农田建设资金绩效管理方面是荣辱与共的命运共同体。区县财政部门增强绩效管理的参与度，就是在农田建设项目资金绩效管理闭环的每个环节都参与其中。

农田建设补助资金绩效目标和指标编制、审核是绩效管理的起点。在绩效目标和指标设定环节，区县财政要认真审核农田建设资金绩效目标的先进性、前瞻性、合理性、针对性和可行性，以及绩效指标及指标值设置的科学性、规范性、合理性。

绩效监控是实现农田建设补助资金绩效目标的保障。在绩效监控环节，对资金支出进度缓慢的工程项目，要及时发函督促管理部门查找原因，加快资金支出，提高资金使用效益。对超出项目设计、偏离资金绩效目标的资金支出，及时纠正，收回资金。

绩效评价和评价结果应用是农田建设补助资金绩效管理闭环的终点和新起点。在绩效自评环节，要会同区农业农村部门深入项目区，广泛听取群众意见，对项目资金绩效目标和绩效指标完成情况的自评结果进行复核，力求自评结果准确、中肯、客观。在绩效评价结果应用环节，要对省市财政部门和省市农业农村部门绩效评价结果反馈的问题积极整改。

（六）加大上级对县区财政往来资金的调度力度，缓解县区库款调度困难

近年来，受疫情防控和收入不均衡等多种因素影响，区县级财政库款普遍不足。为确保基层“六稳”“六保”的支出需求，上级转移支付的项目资金支出受限。表现在农田建设补助资金绩效管理方面，主要是区县财政资金指标滞留与部门可用额度不足并存。建议在专项转移支付资金库款保障方面，中央和省市财政国库要加大对县区财政往来资金的调度力度，缓解县区库款调度困难，保障包括农田补助资金在内的专项转移支付项目支出的资金需求。