加强第三方机构绩效评价业务监管的实践与思考——以新疆维吾尔自治区为例

●赵 恺

近年来，新疆维吾尔自治区财政部门积极贯彻落实财政部要求，按照依法公平公正原则，坚持以全覆盖执业质量检查为抓手，采取有力措施，积极引导第三方机构参与绩效评价，推动第三方机构持续健康发展，为提高全区各级全面实施预算绩效管理的客观性、真实性和科学性奠定了基础。

一、全过程预算绩效管理引入第三方机构参与的必要性

预算绩效管理是传统预算管理理念的重大变革和管理方法的重要发展，其管理视野和着力点从财政收支扩展到财政资金使用效果，核心是将资源分配、预算安排围绕支出和政策绩效来进行，旨在通过讲成本、重结果、可问责，打造高效、责任、透明政府。

实践证明，贯彻落实党中央全面实施预算绩效管理决策部署，在全过程预算绩效管理的必要阶段，特别是针对资金投入规模大、受益群体复杂的项目，引入第三方机构参与，有利于提高绩效评价的客观性、真实性和科学性。一是对于财政部门、具体资金使用部门而言，虽然其在财政资金分配中所处的角色不同，但在面对资金使用出现问题时却往往是利益攸关方。引入第三方机构参与绩效评价，发挥其独立性优势，可以有效剔除人为干扰因素影响，提高发现问题的效率。二是资金使用单位在申请财政资金时，目的性比较强，更多的是强调立项的必要性、可行性，但对受项目实施影响多个群体的“正面”“负面”“短期”“长期”等综合感受缺乏定量分析研究，导致一些项目政策初衷是“好的”，结果却“烂尾”。引入独立的第三方机构参与绩效评价，有利于从社会公众的角度，直观朴实地感受政策执行、资金投入的成效，为政府部门决策提供参考依据，把党中央关于“人民群众说好才是真的好”的要求落到实处。三是在市场经济环境下，第三方机构为了生存，会主动在绩效专业人才培养、政策理论研究、大规模统计调查、绩效评价方法等方面下功夫，这些长期积累下来的知识和技能通常是部门单位欠缺的。引入独立的第三方机构参与绩效评价，用专业的人做专业的事，往往能起到事半功倍的效果。

二、新疆引导和规范第三方机构执业的主要做法

2021年，财政部印发了《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预﹝2021﹞6号）、《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（财监﹝2021﹞4号），同步上线了“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”，初步完成了第三方机构管理制度的顶层设计和平台建设，为各省（区、市）开展第三方绩效评价工作奠定了理论和实践基础。一年多来，新疆各级财政部门采取有力措施，积极引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，取得了一定成效。

（一）贯彻落实财政部要求，抓好第三方机构信用平台信息注册审核工作

一是由新疆维吾尔自治区财政厅牵头，组织开展第三方机构负责人、业务骨干培训工作，及时向第三方机构细致解读财政部政策规定要求，统一思想，明确第三方机构参与预算绩效管理工作职责。二是广泛动员第三方机构在财政部“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”上注册信息。截至2021年9月，新疆自治区、地、县三级已在平台完成注册的第三方机构达到了56家，基本涵盖了目前在新疆参与预算绩效管理的各第三方机构。各地各部门单位也将注册情况作为择优选择第三方机构的参考。三是新疆维吾尔自治区财政厅认真履责，将平台信息审核作为一项日常重点工作，安排专人负责，在规定时限内认真审核第三方机构报送信息，对信息填报不规范、不完整的，立即退回并主动联系进行说明，切实提高第三方机构信息填报质量。

（二）承上启下，结合本地实际，完善第三方机构监管的制度体系

新疆维吾尔自治区财政厅认真落实财政部制度规范，结合实际，及时制定印发《关于进一步加强和规范第三方机构参与预算绩效管理的通知》（新财预〔2021〕49号），对自治区第三方机构管理制度体系进行细化和完善。一是汲取财政部制度规定精髓，提出自治区第三方机构参与自治区预算绩效管理的要求和原则；二是从部门单位角度，梳理出部门单位委托第三方机构参与预算绩效管理的注意事项，划定工作范围和依法择优选择第三方机构的标准；三是从第三方机构角度，规范第三方机构参与预算绩效管理各环节的工作标准和流程；四是从行业监管角度，强调了财政部门加强第三方机构执业质量指导和监督的工作职责，进一步扎牢了制度的篱笆。

（三）组织开展第三方机构全覆盖执业质量检查，构建“优胜劣汰”的工作格局

2022年5月，落实财政部门监管责任，新疆维吾尔自治区财政厅对56家在财政部“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”注册并参与自治区各级预算绩效管理的第三方机构进行了全覆盖执业质量检查。在执业质量检查中，及时向被检查机构指出所发现的问题，并指导进行整改。其后，根据检查收集资料，从基础管理、主评人制度落实、参与预算绩效评价规模、评价服务质量、档案管理情况、各地县分支机构管理等方面，对各第三方机构执业质量进行审核打分，打分排名情况向社会公开，方便各地各部门单位择优选择第三方机构。

（四）持续扩大重点项目评价规模，为第三方机构生存发展提供必要的市场环境

根据财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），新疆各级财政部门紧扣中央决策部署和自治区党委、自治区人民政府重大工作安排，围绕经济发展和民生保障等重点领域，持续加大重点项目绩效评价工作。全区各级重点项目绩效评价规模从2020年的258个项目（涉及资金50亿元）到2021年的536个项目（涉及资金155亿元），2022年进一步扩大到1166个项目（涉及资金320亿元）。通过实施重点项目绩效评价，在提高财政资金投入使用效益的同时，客观上也为第三方机构生存发展提供了必要的土壤和市场环境。

（五）发挥财政引领作用，积极组织第三方机构参与预算绩效重大课题研讨，汲取各方经验智慧

根据新形势新要求，围绕推进全面实施预算绩效管理“提质增效”，新疆维吾尔自治区财政厅组织开展了多项课题研究，包括“分行业分领域共性指标体系”“推进重大项目绩效评价客观公正，评价结果横向可比”“科技领域事前绩效评估、绩效目标、绩效评价标准体系”“体彩项目事前绩效评估标准”等。在开展课题研究过程中，新疆维吾尔自治区财政厅除邀请专家学者外，还有意识地组织相当一部分第三方机构参与研讨，在更大的空间跨度上、在更广泛的实践基础上探索解决方案。这种组织形式，在取得理论研究成果的同时，既可以提前为后续的实践工作布局，又能让第三方机构找到心理上的归宿感，强化财政部门管理的权威性，为提高执业监管质量夯实基础。

三、当前第三方机构参与预算绩效评价存在的问题

近年来，随着全面实施预算绩效管理改革向纵深推进，各地各部门单位对第三方机构的需求不断扩大，第三方机构参与预算绩效管理的热情高涨，业务发展也较为迅速。

从宏观角度看，相较于当前第三方机构快速的发展形势，相关管理政策制度边界还有些模糊，财政部门的日常监管作用发挥得并不理想，行动中常处于“想与不想”的犹豫状态。具体表现在：一是目标不清晰。第三方机构到底应该怎么发展，要发展到什么程度，这些对绩效评价行业系统性、全局性发展的谋划还不清晰，没有明确提出培养壮大第三方机构的路径。二是制度比较原则。具体要求不足以覆盖第三方机构参与预算绩效管理的各个环节和各种情况，特别是对第三方机构违规行为的处罚机制不明确、不具体，没有建立退出机制。执行中地方财政部门难以把握处罚尺度，第三方机构违规成本低廉。三是平台作用不显著。“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”上线后，虽然短时间内完成了各地第三方机构的基础信息收集工作，但目前该平台提供的服务比较单一，实用性不强，权威性不够，对各地财政部门、各部门单位的参考价值有待提高，还需要进一步完善。四是行业管理空白。绩效评价是一个新兴行业，按照行业发展特点，除政府监管外，还有必要通过行业协会等机制细化行业管理，强化行业自律。从公开资料看，这项工作在部分省份已有实践，但大多数省份基本处于空白。

从区域角度看，受经济发展条件、人才队伍建设等因素影响，与一些经济发达省区相比，新疆本土的第三方机构在各方面还存在不小的差距。主要问题有：一是市场发育不健全。可以参与绩效评价的第三方机构基本没有门槛，市场上充斥着大量由会计师事务所、造价评估机构、咨询机构、科研院所等转型而来的第三方机构。在市场规则不完善、信用体系不健全的情况，“劣币驱逐良币”的情况时有发生。二是专业能力不足。从OECD国家实践看，绩效评价是对专业性要求非常高的行业，需要对“绩效”理论有深刻的理解以及对被评价行业有清晰的认识。但目前新疆大多数第三方机构的从业人员专业能力不够，在评价中习惯于在“过程”中挑毛病，而对“多快好省”的绩效理念、“决策”和“结果”之间的因果分析等核心价值涉猎很少，给出的评价结论和措施建议大多趋于表面化，经不起推敲，指导实践的价值不高。三是独立性、客观性不够。独立客观是第三方机构存在的“生命线”。但在地县基层实践中，一方面部门单位基本会推荐实施成果较好的项目开展重点评价，把真正有问题的项目藏起来；另一方面，在同级委托的情况下，出于利益考虑，第三方机构受委托单位、被评价单位意见影响很大，很难全程保持独立客观的态度和视角，一些深层次的问题往往被“鸡毛蒜皮”的表面现象抢走了焦点。四是委托事项低级化。部分基层财政部门及预算单位对政策理解不到位、执行有偏差，把引入第三方机构力量等同于解决自身人员不足的机会，将本该由部门单位负责的绩效目标设定、绩效监控、绩效自评等日常性工作事项，全部委托给第三方机构完成。第三方机构正常的工作职责和工作关系被扭曲，沦为劳务派遣方，丧失了基本的独立性和专业性。

四、推动第三方机构持续健康发展的思考和措施

在市场经济条件下，第三方机构优胜劣汰是市场机制作用的必然结果。从全局角度看，财政部门作为第三方机构的监管部门，厘清市场与政府的边界，把不该管的放开；正确理解、准确运用政府这只“有形的手”，构建促进第三方机构持续健康发展的机制，做到既不缺位也不越位，把该管的管住，是值得深入探讨的问题。

财政是国家治理的基础和重要支撑。在国家加快现代财政制度建设、全面实施预算绩效管理的大背景下，引入第三方机构参与预算绩效管理的出发点和核心目的是提高绩效评价结果的客观公正性。戴维·奥斯本认为：“绩效评价需要结合技术、管理与政治智慧，因为它使用的是高度理性、科学的观察与分析，所以它需要具备专业技术知识。”

从发达国家经验看，经过多年迭代发展，绩效评价已逐步衍化成为与金融、管理等并行的一门相对独立的学科门类，培养并孕育出一批具有权威性、独立性、专业性的绩效评价第三方机构，并发展成为能够为政府、企业提供决策支持服务的外围高端智库。从发展历程上看，目前我国预算绩效评价还处于初创阶段。因此，落实新发展理念，要推动第三方机构持续健康发展，必须遵循事物发展的基本规律，首先在思想认识上要克服“放而不管”的简单化倾向，有必要对绩效评价的价值构成和重要性进行再研究再阐述，同时将绩效评价第三方机构作为一个新兴行业来分析、管理和培养，积极运用改革开放以来总结的社会主义市场经济规律和经验，在充分发挥市场主体作用的同时，注重发挥政府引导的关键作用。

具体来说，在宏观层面，财政部门加强和规范第三方机构参与预算绩效管理，在制度体系建设上可以从三个方面寻找突破：一是守住底线，逐步阐明可以参与预算绩效管理的第三方机构应该具备的基本条件，适度提高准入门槛，把滥竽充数者挡在门外。二是分级管理，对跨入门槛的第三方机构实行信用等级管理，对应的划定各级别可参与评价的业务规模和取费标准范围，定期进行考核评级，形成良性的外部环境。三是制定规则，建立和完善评价“标准的尺子”和“标准的流程”，确保各第三方机构在相同的赛道上公平竞争，其他各方（包括委托方、被评价方、社会公众等）对获胜的条件（评价结论）能够形成基本共识。

推动第三方机构持续健康发展是一项基础性、长期性的工作。着眼于当前，新疆维吾尔自治区财政厅针对此项工作，研究提出的工作思路是：不折不扣贯彻落实党中央全面实施预算绩效管理决策部署和财政部制度规定，结合新疆实际，依法依规，持续加大对各地各部门单位引入第三方机构服务“合规性”的监管，落实绩效主体责任；持续加大对第三方机构绩效评价执业质量监管，提高绩效评价工作质量；按照公平公正原则，积极引导有意愿的第三方机构向专业化方向发展，夯实自治区绩效评价的根基。

具体措施包括：一是加快研究制定细化的分行业分领域绩效评价标准，解决“尺子”的问题。在财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）规定的评价体系框架下，根据自治区党委、自治区人民政府要求和行业特点、项目特点、支出方向等，进一步细化评价的三级指标，形成既符合财政部业务规范又有自治区鲜明特点的分行业分领域绩效评价标准，尽可能明确各项指标评价分值权重和赋分规则，避免第三方机构在评价中因人为因素导致结果出现较大差异。二是研究制定《第三方机构重点项目绩效评价实施工作规范》，解决“流程”的问题。以《关于进一步加强和规范第三方机构参与预算绩效管理的通知》（新财预〔2021〕49号）为基础，进一步研究细化，制定工作规范，统一第三方机构实施重点项目绩效评价的工作流程、文本文书、社会调查样本、评价方法选择等要素，形成相对标准的操作规范，指导各第三方机构开展工作。三是搭建重点项目绩效评价信息交流平台，解决“信息不对称”的问题。以新疆预算绩效管理信息系统为平台，增加信息交流模块，及时发布中央及自治区预算绩效管理政策规定、绩效目标和评价标准体系、第三方机构重点项目绩效评价报告、参考样本等资料，方便第三方机构参考学习。四是加大对绩优第三方机构培训力度，解决“人”的问题。参考会计人才培养机制，计划筹备“新疆预算绩效评价领军人才培养行动”，用3年时间，先期选拔培养50名绩效评价领军人才，夯实第三方机构高端人才队伍，发挥“以点带面”的积极作用。

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财政体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，是一项系统工程。加强和规范第三方机构管理，是这项系统工程的一个重要支撑点。在市场环境下，如何扬长避短，确保第三方机构智库能为我所用，是财政部门在推进预算绩效管理改革进程中必须面对和克服的重要问题。当然，越是复杂的问题，越考验管理者的智慧，特别是在突破点的选择和协调与其他政策制度规定的契合点上，还需要时间深入研究，并通过实践不断总结，探索前进。