部门整体绩效管理现状及推进措施探讨——立足县区级绩效管理实践的思考

●杨 辉 董文强

党的十九大报告中提出要“全面实施绩效管理”，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）进一步明确“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。全面实施预算绩效管理工作已然成为当前和今后一个阶段的首要任务。目前，政策和项目支出绩效管理工作不论是制度体系还是实践活动，在全国都得到了进一步完善和广泛推进，取得了社会各界的充分肯定。但是，部门整体绩效管理的推进工作仍显乏力，发展程度还有待提高，这在县区级更加显著。

一、部门整体绩效管理概述

（一）对部门整体绩效管理的基本认识

根据国家文件规定要求，部门（单位）整体绩效管理是指将部门（单位）全部预算收支情况纳入绩效管理考核范围，对照部门（单位）职能职责、行业规划，以预算资金执行情况为主线，综合考虑各类资产和业务活动，从管理成本、履职效能、运行效率、社会效益和服务对象满意度等诸多方面，全面衡量部门（单位）整体及核心业务实施效果，进一步提高部门（单位）整体绩效管理水平（行政绩效和资金绩效）。基于上述政策依据可以得出：部门整体绩效管理可分为两条主线，一条以资金管理为主线，另外一条以业绩效果为主线。在设置部门整体绩效目标和开展部门整体支出绩效评价的过程中，应围绕以资金管理为脉络的共性指标体系和以部门履职效能为脉络的个性指标体系开展各项工作。这些对于县区级部门整体绩效管理实践有重要的现实指导意义。

（二）全面推进部门整体绩效管理的必要性

《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）的出台，标志着项目支出绩效管理体系日趋完善，相关政府部门开始将政策研究和实践探索重点积极转向部门整体绩效管理领域。这意味着预算绩效管理的管理对象开始由单一的政策和项目扩展到部门整体，预算绩效管理层级得到进一步提升，是预算绩效管理的新热点。从国际上的成功经验看，从更高层面统筹和优化资源配置是大部分发达的市场经济国家预算绩效改革的普遍路径，是提升绩效管理层次的有效选择，有利于推动行政绩效和资金绩效的有机结合。值得一提的是，从国家层面到地方层面，均把预算绩效管理工作作为地方高质量发展的考核内容之一。部门整体支出绩效管理作为其中一项重要的考核内容。从现实层面、尤其从县区级的实践来看，部门整体绩效管理大都是从部门职能职责出发，结合实际情况，参考相关规范，科学设置部门整体支出绩效目标，运用科学规范、合乎逻辑且便于实际操作的绩效评价标准和评价方法，对部门年度内的预算执行、部门履职情况开展绩效评价。与政策或项目的绩效管理不同的是，部门整体绩效管理所覆盖的范围更广、层次更高，管理对象不再局限于部门的项目支出，而是扩展到部门基本支出以及部门收入情况等方面，因此部门整体绩效管理工作更加复杂、更具挑战性。此外，权威且完善的部门整体绩效管理影响十分深远，其评价结果不仅能影响到部门预算和职能职责的优化，还能够影响公共政策的制定和调整等等，包括机构职能设置和人员编制调整等事项，有助于提高政府资源配置效率、满足社会公共需要。国内部分先进省市和山东省内不少先行县市区，已明确2022年度要全面推开部门整体绩效管理制度，各项工作正在逐步落地生根，日益显出成效。因此，加快推进部门整体绩效管理具有充分的政策依据和迫切的现实需求。

二、部门整体绩效管理的现状及原因分析

从2019年起，以山东省为例，大多数地级市和县区市都采用先行试点再逐步扩面的方式，选择部分基础好的部门（单位）开展试点，再逐步建立部门（单位）整体绩效管理制度，待经验丰富、制度健全后，全面推开部门整体绩效管理。同时，择机将整体支出绩效目标、自评结果等情况向同级政府和人大报告，进一步提高部门和单位整体绩效水平。当前就部门整体绩效管理而言，制度健全和实践推动都取得了很大进展，但是由于部门整体绩效管理尚处于探索阶段，各部门对部门整体绩效管理的认识不够深入，尚未达成共识。在实践中对部门整体绩效目标的设置和自评仍存在不少偏差，甚至个别地方流于形式，尤其是部门整体绩效评价结果如何认定？如何应用？应用效果如何？同政策项目的绩效管理结果导向决定其社会认可广度和推广深度一样，目前部门整体绩效管理机制体系尚不健全，实践成效仍不显著，不足以得到社会各界的广泛好评和深度认同。究其根本，在于以下几个方面：

（一）社会各界对部门整体绩效管理的认识仍有待提高

尽管当前很多地方先后将绩效管理工作纳入地方高质量发展体系中，即把绩效管理工作作为上级对下级的考核子项，而部门整体只是作为绩效考核工作的一小部分，可见部门整体绩效管理的重视程度还有待提高。究其原因，一是整个绩效管理工作的重要意义，尚未得到全社会以及上级领导部门的足够重视，部门整体绩效管理作为预算绩效管理的子项，其价值自然难以得到充分肯定。二是部门整体绩效管理自身的价值，尚未得到充分释放，不少地区试点推广工作并未真正有效开展，往往忙于赶进度而忽视工作质量，其成效仍未得到深刻的归纳提炼和广泛宣传。三是学术界对部门整体绩效管理的认识仍存在模糊之处，不少人将其定义为“大号”的政策项目绩效管理，未能抓住部门和单位整体及核心业务实施效果，甚至偏离了预算资金管理这条主线，特别是未能及时跟进各地试点工作，积极总结经验教训，为上级决策部门提供高质量的典型案例、科学论证以及相应的理论升华。

（二）部门整体绩效管理协同推进机制尚未落地生效

前文提到，很多地方仅仅是将预算绩效管理工作纳入地方高质量发展体系中，而财政部门主责主导的预算绩效管理工作又与各级党委、政府主导的高质量发展考核工作存在重叠交叉的情况，同时与纪检巡察审计等部门以及财政内部监督科室之间存在并行交叉关系，无法在全社会形成统一认识，不利于资源整合。究其根本，一是各级党委、政府主导的部门和单位高质量发展考核层级更高、范围更广、历史更久、体系更全，这在一定程度上造成了部门整体绩效管理工作只能被纳入、被弱化，难以实现“一体平视”，无法协同共进。二是地方高质量发展考核较预算绩效管理工作结果应用更加突出，责任约束更加硬化。预算绩效管理的管理对象可分为三个层面，政策或项目支出层面、部门整体绩效管理层面和政府绩效管理层面，可以说涉及的领域基本上与地方高质量发展考核内容相似相关，甚至出现不少交叉重复现象，但是高质量发展考核结果与地方政府部门“一把手”个人晋升和部门绩效奖励高度关联，其吸引力、认可度和附加值方面都要更具优势。三是各地各级开展的巡察审计以及财政监督等相关工作，因分属于不同职能部门，各自开展的时间、内容和结果应用等，无法统一协调，这就造成相对部门整体绩效管理而言的行政资源浪费，如巡察审计发现的资金管理漏洞、项目管理缺位等问题，未能被部门整体绩效评价所认可、所引用、所应用，其根源在于部门整体绩效管理作为一项新生理念、新生制度，与其他部门之间的工作协调机制尚未建立，与其他部门之间的职责划分尚未理清，与其他部门的履职结果无法相互引证，直接造成政府资源的重复投入，拉低了政府绩效水准。

（三）部门整体绩效管理实践有待持续深化推进

当前部门整体绩效管理工作存在诸多问题，发展程度有待提高，一个重要原因就是实践不深入、经验不成熟、管理不到位，这在县区级实践中较为普遍。上述种种问题和缘由具体可以归结如下：一是各级各地围绕高质量发展考核要求，在不断推动预算绩效管理的试点扩面中，部门整体绩效管理工作得到前所未有的推广和有益探索，只是部门整体绩效管理工作的覆盖率提高了，但是其管理质量如何界定，如何确认，尚未有具说服力的标准。就其发展轨迹而言，我国的预算绩效管理工作，包括部门整体绩效管理工作，起步很早，已十几年有余，但是真正全面推广、全力推进，还是从党的十九大开始的，随着《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》逐级扩大实施。这之前的预算绩效管理工作，尤其是部门整体绩效管理工作，行政推动力仍显不足，相关实践停滞不前，这就造成了实践的力度、广度、深度与国家政策要求不符，出现了忙于赶时间进度、疲于“跑马圈地”的现象。二是部门整体绩效管理的推进中，不少部门和单位虽然抓住了部门整体绩效目标设置这个“牛鼻子”，但是受制于部门自身立场和短期利益，存在虚化弱化部门整体支出绩效相关指标，降低要求，用部门（单位）年度工作计划任务替代部门整体绩效目标的情况，造成部门整体绩效指标层次较低，不易全面衡量部门整体绩效管理水平；绩效目标设置不够客观科学，通常表现为定量指标不够精细明确，过于空泛，定性指标分级不足，过于主观，整体可操作性较差，不具权威性，缺乏说服力；部门整体的目标体系内在逻辑性差，存在核心指标欠缺、反映管理情况的过程性指标居多、反映结果的效果性指标偏少等问题，不足以完整反映部门整体绩效管理水平。三是部门整体绩效管理结果还未得到有效应用，正如各地的高质量发展考核工作，之所以得到持续广泛深入的开展，其执行力强，很大原因就是结果应用程度高，结果导向鲜明，示范带动效应强，而部门整体绩效管理结果如何应用，应用程度如何，均无相对成熟的经验可供借鉴。这些情况与其说是工作开展不够理想，不如说是执行力和推进意愿不足。由此形成不良的循环，相关主管部门推进力不足，相关业务部门执行力亦不足，结果导向自然无从谈起。

（四）绩效管理工作立法进度滞后于实践发展

作为当前预算绩效管理工作层级最高，也最具有权威性的政策性文件，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对于全面实施预算绩效管理工作，对于积极推进部门整体绩效管理工作很有现实指导意义，但是实践中普遍存在的行政主导特别是“一把手”工程等情况，未能从根本上解决绩效管理的“可持续性难题”，提高绩效管理的权威性、稳定性和可持续性，实现立法主导下的多部门协调推进机制，绩效管理立法进程明显滞后。一是国内学界对这方面的研究投入仍显不足，对于技术层面的研究明显多于政策立法层面，尚未形成统一且具有权威性的认知和定论，不能全力促成国家决策层面下定决心推进该项工作。二是由各级各地持续开展的试点扩面工作，正向经验和扩面宣传较多，负向教训和提质总结不够，鲜有能深入寻找当前实践中存在的重进度轻质量、重过程轻结果的症结所在，尤其是无法形成具有可复制性、借鉴性的成功经验做法，这些归结起来形成了当前立法经验基础薄弱和可行性探索条件不足等。

三、加快推进部门整体绩效管理制度的建议

（一）加大理论研究，强化舆论共识

作为一项新理念新制度，需要获取社会各界的普遍共识，积极借鉴国内外先进经验和典型案例，由学术界深入持久地开展理论研究，为各级各地扎实高效开展部门整体绩效管理提供理论指导。同时，也离不开各级各部门的宣传引导，在更大范围内达成共识。对于部门整体绩效管理来说，这样的研究探索和舆论造势，不可或缺，一方面可以为决策层提供参考依据，另一方面可以指导实践层面有效开展相关工作，还可以营造“讲绩效用绩效”的浓厚氛围。对于县区级部门整体绩效管理实践来说，更需要这样的理论指导和经验参考。

（二）加大政策指引，实现标靶划线

一项新兴政策制度要取得各级各界的重视，离不开目标任务和权力责任的清晰划分，更离不开操作层面的指引。本文建议：一是由更高层级出台可操作性强的政策制度，研究制定部门整体绩效管理实施细则、工作规程、工作计划等，进一步明确各方权责任务以及填报流程和业务操作模板等，为扎实高效的部门整体绩效管理制度提供政策指引和制度框架。二是设置完整合理的部门整体绩效指标体系。作为部门整体预算绩效管理的关键，在构建部门整体绩效目标和指标体系框架时，应建立以资金管理为脉络的共性指标体系和以部门履职效能为脉络的个性指标体系。

1、共性指标体系。财政预算绩效管理与政府绩效管理等工作的重要区别之一，在于以财政部门为主体的绩效评价、评估是以财政资金投入为线索，串起部门各项业务工作内容和工作成果，考核财政资金投入后对部门尽职履责的支撑保障作用，考核财政资金投入后为社会公众提供的公共产品数量和服务质量，反映财政资金所能实现的经济效益、社会效益等。因此，财政资金的投入方向、管理方式是部门整体绩效目标体系的重要组成部分，共性指标体系可集中反映部门在预算管理、成本控制、资产管理方面预期达到的管理目标。

2、个性指标体系。个性指标体系应反映部门工作特点、履职特色的目标和指标，不同部门的个性指标也应具有互斥性和独立性，不具有普适性。部门履职是由基本支出和项目支出共同保障的，在设置部门个性指标体系时，应秉持一个基本原则，即个性指标需反映部门重点核心工作，而非部门的预算项目工作。在对部门绩效目标进行梳理后，可以将个性指标体系分为四部分：一是履职效能，重点反映部门核心职能及其年度绩效指标；二是社会效应，重点反映部门使命所呈现出的关键指标；三是可持续发展能力，重点反映部门专业职能及其年度绩效指标；四是服务对象满意度，重点反映部门服务对象的满意度，包括对部门职能实现情况、提供服务情况以及重点民生项目的满意程度等。

3、积极利用现有经验和成果。借助各地正在推进的预算绩效管理一体化平台，形成分行业分领域分部门的目标体系库，便于上下级和同区域相似职能部门进行借鉴参考，进一步节约政府资源，提高部门整体绩效管理效率。

（三）强化行政认定，实现考核驱动

在现行行政体系下，获得更高层级的重视，对于高质量开展部门整体绩效管理大有裨益，无论是在省市以上，还是在县区级以下，都体现得较为明显。因此，将部门整体绩效管理工作开展情况纳入地方“一把手”政绩考核范畴，作为地方高质量发展考核要求，通过改进考核内容、增加考核分值、列明奖扣分项，予以激励约束。同时，经常性开展跟踪问效，突出过程监控，适时纠偏规范，确保实效，进一步提高各方思想认同感和制度执行力。

（四）探索协同机制，增强结果应用

就目前而言，积极探索构建多部门参与的协同共进机制，搭建权威的沟通协调平台，实现政府有限资源的整合和信息共享，是提升部门整体绩效管理社会认可度和存在价值的重要举措。从政府层面，根据部门推进情况，由党委、政府适时督办调度，强化激励约束力，形成更高层级的带动作用。从部门层面看，结合不同部门职责，由财政牵头，部门主责，适时借助组织、纪检、审计等部门力量，共同推动，形成部门联动。就部门整体绩效管理而言，其结果应用程度决定该项工作开展的深度和广度。当前，各级各地由党委、政府负责的高质量发展考核备受关注，因此，依托现有考核运行机制和制度框架，可以加快部门整体绩效管理进度，有效提升部门整体绩效管理应用程度。一方面，充分利用纪检监察、审计监督、热线反馈等多种行政处置结果，对应部门整体绩效管理涉及的履职效能、群众满意度等方面，统筹财政部门负责评价部门可运行成本、管理效率等内容，综合衡量部门和单位整体及核心业务实施效果。另一方面，综合党委、政府主导的地方高质量发展考核结果应用，诸如干部晋升、人事调整、典型事例通报、年度考核排名等，将财政部门主导的部门整体绩效管理结果融入其中，作为上述行政处置的重要依据，甚至可为机构设置、编制调整提供决策参考。同时，通过财政部门主导的预算安排调整这条线，适时激励约束相关部门和单位的行政作为，实现对现有部门整体绩效考核管理的有益补充。

（五）立法缓行，实践先行

在当前历史背景和国内环境的影响下，诚然加快推进绩效管理的立法工作，有助于提升部门整体绩效管理的社会认可度和推进质量，有利于促进多部门协同推进机制和制度框架的形成，但是该项工作与传统政绩观、部门管理积习有很多不相一致的地方，加之国内实践经验不足，一些可行性问题尚未得到有效解决，如中央层面的绩效管理立法仍需时日，地方层面的立法效用有限，学术层面的研究探索尚未达成共识定论，这些都要求立法“宜缓行”。但是，立法缓行不等于裹足不前，要加快地方部门整体绩效管理实践进程，在广泛试点有序扩面的前提下，由财政部门深入总结推进中存在的主要问题，提炼实施中的有益经验，辅以第三方机构在开展部门整体绩效目标设置和部门整体支出评价中的有益探索，积极引入学术团队将其列为科研课题，多层次收集典型案例，多角度开展数据分析，尽快形成社会共识和舆论导向，为更高层面开展绩效立法提供决策参考。