城市社区居家养老服务资源整合的路径研究

许 诺

（福建师范大学 公共管理学院， 福建 福州 350007）

一、探讨城市社区居家养老服务资源整合必要性

1.城市基层社会管理体制的改革

在我国社会主义市场经济体制改革不断深化的当下，社会管理体制发生转变，尤其是城市基层社会管理体制，社区体制是其过渡方向。对于社区居家养老服务而言，通过对该层面上的资源要素进行整合与连接，能够为其服务功能的发挥提供保证，进而顺利开展公益性、便民性服务，以此促进社区管理能力和居家养老服务能力的提高，以居民需求为导向实现社区服务能力建设目标，推动管理工作和养老服务等管理体制的革新。

2.满足城市社区老年人多种合理需求

社区养老服务不仅养老资源丰富，参与主体多元化，该服务工作的投入成本低效益高，且具备全面的服务保障功能，能够及时接收来自居民的反馈意见。此外，利用日间照顾服务站、提供上门等服务，及时满足城市社区老年人多样化的合理需求。不仅如此，在整合人口资源、组织结构资源、地域资源和文化资源等要素的基础上，能够满足不同身体状况的老年人的多层次“老有所养”需求和生活照护需求，提升老年人的家庭安全感和归属感，让社区老年人能够具有健康的生活心态。

二、分析影响城市社区居家养老服务资源整合的主要因素

1.政策因素，资源整合效果无法得到有效保障

“积极老龄化”作为衡量老年生活质量的关键指标，是“老有所为”的具体落实，但是，当前存在较为普遍的“隐性就业”现象，长者就业保障政策没有充分发挥保障作用。老年人的社会参与身份大多是志愿者，未能充分发挥长者人力资源的作用。与此同时也无法对长者养老金来源进行有效拓展，购买力不足的情况下无法购买适度普惠性服务内容，最终导致城市社区居家养老服务资源整合效果的削弱。[1]

2.公共资源垄断，影响养老服务资源整合工作的有序展开

目前，各地开展社区居家养老服务资源整合工作时主要由社区居委会或是街道办开展，即以基层为主，采取“一对多”的形式提供服务，并以“点对点”的方式让供给主体与街道办和居委会形成契约关系。在该情况下，城市社区居家养老服务资源和需求信息主要集中于社区居委会和街道办，形成了公共资源垄断，外加政策红利的落实，加剧社区等组织的竞争。虽然在居委会和街道办的协调下，养老服务在同一地域空间上呈现，但由于之间的竞争以及资源信息的不完全性，导致各项工作较为割裂，缺少互动协作，进而对城市社区居家养老服务水平的提高形成限制，不利于对更多服务资源的整合。

3.服务性质定位不清晰，对资源整合造成影响

从当前城市社区居家养老服务运营模式来看，往往采取的是政府购买服务，社会力量负责该服务的经营管理。但随着我国养老服务业逐渐放开，进入该服务领域的社会力量和社会资本越来越多，原本的公益和当前的盈利结合思路不清，导致普惠性服务性质定位模糊。若是开展完全公益化城市社区居家养老服务，会给各地政府造成财政压力，相关承接机构也无法对增值项目进行拓展，导致城市社区居家养老服务工作无法长远落实。因此，在公益化和市场化结合摇摆不定的状况下，外加社会资本短期化行为的存在，对城市社区居家养老服务资源整合甚至整个养老服务业的发展造成影响。

三、研究整合城市社区居家养老服务资源的有效路径

1.完善相关政策及操作细则，提高养老服务标准化程度

由于我国人口基数较大，在老年化速度不断加快的形势下，老年人口数量庞大，对城市社区居家养老服务资源进行整合是十分必要的。首要任务就是加快出台统一的操作与标准的规范，并落实到各个地区，统一建设基础设施、整合养老服务资源，保证资源整合效果与服务质量，扩大服务覆盖面。对于服务而言，标准是其开展依据，只有在统一标准下才能够逐步解决服务质量问题，为城市社区居家养老服务资源的顺利整合奠定良好基础。虽然我国部分一线城市根据自身情况制定并落实了养老服务相关标准，但由于地区间的差异，使得养老服务地方标准存在较多不同，增加了相关企业开展工作时的管理、交易成本，这极大地限制了跨省市连锁养老企业的发展。因此，为实现相关服务工作的有序开展，国家相关政府部门应对养老服务相关政策、标准和操作细则进行完善，依托于资源整合实现城市社区居家养老服务提质增效目标。[2]

2.立足于整体性治理，打破资源区域不平等

对于城市社区居家养老服务而言，其主要是为了解决城市长者的生活、护理、休闲娱乐等方面需求，而整体性治理理论的核心就是对公民的需求和问题进行解决，强调的是公平利益最大化，以无缝隙整体性服务满足公民合理需求。所以，在对城市社区居家养老服务资源进行整合时，可以将该理论作为指导，以省、市、县、镇为单位，落实统一的政策和标准。与此同时，整体性治理理论强调满足公民需求的公平性，应结合各地具体的人口密度和养老服务供给需求配备科学合理的社区居家养老服务设施和工作人员，并对当地资源进行挖掘，与外部资源建立稳定联系，进而实现内外部资源的有机整合，提高社区居家养老服务供给能力和服务水平。

3.提高管理深度，实现养老服务资源共享

首先，整合社区居家养老服务部门，理清主管部门与配合部门之间的关系。地方政府部门是开展社区养老服务的第一资源，也是整合其他资源的主要负责方。因此，应在各主管部门之间进行信息沟通与资源共享平台的构建，成立专门面向老人服务与管理的部门，即养老部门，再成立专门的管理社区养老服务的部门。通过对社区养老服务资源整合配置进行细化，分别按照退休公务员、社区居家养老服务等进行服务与管理，为社区养老服务资源的合理配置奠定基础，推动城市社区养老服务建设规范化发展。

其次，整合资金筹措渠道。资金是开展养老服务建设、发展养老事业以及提供养老服务的重要基础，是养老服务资源的重要组成部分，资金直接决定了社区养老服务的覆盖面积和服务质量，应积极整合资金资源，并对其渠道进行探索，以此提升社区养老服务效率与效益。加大资金来源投入力度，比如财政资金中有关社区养老服务的投入，逐渐打造均衡的街道社区养老服务资金。还应落实强有力的资金管理与监督，保证资金利用的科学性与有效性，避免资金闲置等情况的发生。

最后，整合社区居家养老服务志愿者资源。充分挖掘其他类型志愿者资源，缓解当前养老服务事业发展过程中社区居家养老服务价格偏高以及人力资源不足等问题。相关部门应充分挖掘志愿者的来源，面向在校大学生、社区志愿者、党员志愿者等，不断提升志愿者数量与质量，以此保证社区居家养老服务质量的稳定性。同时，根据区域内老年人的主要服务需求对服务内容进行层次化设计与调整，以此推动社区居家养老服务事业发展。落实围绕社区居家养老服务志愿者的管理机制，结合激励措施，比如在就业方面优先考虑拥有社区居家养老服务志愿活动经验的人等，以此缓解供需不平衡问题。

4.明确养老服务和公共事务界限，落实精准养老

从养老服务资源整合现状来看，其整合目的主要是“补缺”，即将提高社区居家养老服务覆盖率作为主要出发点，丰富并拓宽养老服务内容，提高资源利用率。但在资源紧缺的情况下，公共服务与城市社区居家养老服务之间的界限逐渐模糊，对进入该服务领域的社会资本造成错误引导，阻碍资源整合工作的开展和养老服务业的发展。为此，社区应明确养老服务目标对公关事务和社区居家养老服务进行明确划分，并对辖区进行针对性调研，明确养老服务供给实情和服务对象数量，以此为基础对基础项目、拓展项目等进行准确界定，落实精细化养老服务管理，利用现代化资源整合与管理措施实现精准养老，提升社区居家养老服务质量和效率。[3]

5.基于互助平台实现资源链接的建立，构建助老共同体

所谓互助平台，主要是指“公益银行”这一公益志愿服务互助平台，包括“物资银行”和“时间银行”，前者是社会慈善机构等捐赠的物资和链接到的平台物资，后者是志愿者公益服务时间，对于该互助平台而言，其兑换媒介是时间币或积分，主要是兑换服务，次要是兑换物资，可以满足多种需求。服务供给作为长者的实际需求，通过利用“公益银行”，能够实现志愿服务的有效凝聚，并按照具体服务内容对平台管理人员进行分类管理，构建联系网络，以此整合资源、提高志愿服务利用率。除此之外，该平台的志愿者以直接的方式向长者提供服务，一方面降低社区居家养老服务各类项目运营成本，另一方面促进服务共享机制的形成。

6.落实健全的长者就业保障政策，提升自助养老能力

将老年人转化为新的劳动力可以有效缓解人口老龄化带来的种种问题，无论是退休长者享受社会参与过程，还是生活所迫，从整体来看，我国老年人就业需求强烈，但在长者就业方面缺乏相关法律保障，进而导致养老服务资源不齐全。因此，为保证社区居家养老服务资源整合的完整性，国家相关部门应对长者就业保障政策进行完善，从法律层面保护其福利和权利，增加老年人收入、提高其购买力。与此同时，城市社区也可以成立专业化老年志愿服务团队，积极与当地服务机构达成合作关系，形成代际互助分为。还应对老年志愿服务团队服务内容进行优化与丰富，从而提高长者自助养老能力。[4]

综上所述，社区居家养老服务资源整合对满足老年人生活需求、促进养老服务业发展具有极强现实意义。因此，应对相关政策进行完善，落实统一标准，并借助整体性治理理论和互助平台开展资源整合工作等，从而提升社区居家养老服务水平。