分类管理背景下我国民办院校监事制度的法律构建

惠向红

一、营利性院校和非营利性院校的共性特征与个性特征

新《民办教育促进法》将民办院校分为营利性和非营利性两大类。根据《教育法》等文件的规定，公益性是教育的基本属性，不会因为举办者选择“营利”或“非营利”而改变，公益性是两类学校的共性特征。根据《民法典》第76、87条和《民办教育促进法》第10、19条的规定，非营利性院校具备非营利法人的个性特征。营利性民办学校，从举办者可以取得办学收益并进行分配的角度来看，它具备营利性；从教育活动本身所具有的公益性角度来看，它又具有一定的公益性。因此，营利性院校兼具营利性和公益性的个性特征。

二、我国民办院校建立监事制度的法律依据和现实依据

(一)非营利性院校。

1.法律依据。根据《民办教育促进法》的规定，在我国，不管是营利性民办院校，还是非营利性民办学校，都应当建立相应的监督机构。

2.现实依据。目前，我国对民办院校的监督主要由内部监督和外部监督两部分组成。其中外部监督主要是依靠政府、媒体以及社会大众来完成。外部监督虽然非常有力，但是由于我国对民办院校并没有建立起办学信息公开与披露制度，导致其相关信息不透明，社会大众无法知晓，自然也就无法对其进行有效监督。内部监督主要是由党团组织、教代会、学生会、工会等组织机构来完成。虽然很多民办院校都普遍设立了党团组织、教代会、学生会、工会等组织机构加强对董事会权力的监督与制约，但效果并不令人满意。究竟原因，一方面是因为法律对这些民主机构监督权利的设计和保障存在不足，无法保障教职工、学生等利益相关者的合法权益。另一方面就是这些主体不是专司监督之职，其监督作用有限。因此，有必要在其内部设立专门的监督机构。

(二)营利性院校。

1.法律依据。根据《民办教育促进法》和《营利性民办学校监督管理实施细则》的规定，任何营利性院校都必须建立监事制度。

2.现实依据。如前所述，营利性院校兼具营利性和公益性，其在为股东赚取利润的同时，还必须追求公益性，其必须严格遵守国家的相关法律法规和方针政策，保证办学质量。但是在实践中，有的举办者借办学名义从事非法集资活动或将大量办学资金挪作他用，影响了学校的办学质量。因此，有必要设立监事会，以加强对其失范行为的监督。

三、我国民办院校监事制度设立的现状及其原因

(一)设立现状。调研发现，近些年来，国内虽然有个别民办高校在监事制度设立问题上做了积极的努力，如西湖大学、西安外事学院等学校已经建立了监事会，但是我国大多数民办学校并没有设立监事会。以陕西省为例，截至2021年7月，全省22所民办普通院校只有1所设立了监事会，其他17所学校均没有设立监事会。全省10所独立学院均没有设立监事会。我国民办院校监督机构普遍缺失的这种现状，不利于学校的长远发展。

(二)原因分析。我国民办院校之所以普遍缺失专门的监督机构，主要原因包括：第一，长期以来，相关法律对民办院校的监事制度未作强制性要求。第二，由于民办院校的发展对当地经济的发展具有重要的促进作用。所以长期以来,地方政府对民办院校的管理比较宽松，对其建立监事制度不够重视。第三，举办者对于内部治理不够重视或者缺乏自觉接受他人监督的意识，对建立监事制度积极性不高。

四、我国民办院校监事制度的法律构建

由于营利性院校和非营利性院校在设立目的、内部管理上存在一定的差别。因此，在监事制度的具体构建上也就有一定的差异。

(一)非营利性院校。

1.监事会的性质和职权。对于监事会的性质，应规定监事会是学校依法设立的专门监督机构，负责监督董事会、校长(院长)及整个行政团队的履职情况。另外，其监事不能像企业那样由股东会选举产生，并向股东会负责。因为我国的民办院校在创立时，并未成立股东会，只是成立了董事会。如果规定监事由股东会选举产生，并向股东会负责，那么监事会实质上是向董事会负责，监事会就会沦落为董事会进一步加强学校控制的工具，也就失去了其存在的价值。建议组建由政府、举办者、教师、学生及其家长代表等组成的社员代表大会作为学校的最高权力机关，由其选举产生监事，组成监事会，监事会对其负责，并报告工作[1]。

对于监事会的职权，借鉴国家关于督导专员职权的规定，建议包括：第一，列席董事会会议，对董事会的决议有质询权。第二，监督、引导学校的办学方向、办学行为和办学质量，检查学校是否按照国家的教育方针、政策开展教育教学工作，教学计划是否按照计划执行，校园建设与校舍安全是否存在问题。第三，参加学校发展规划、人事安排、财产财务管理、基本建设等重大事项的研究讨论[2]。第四，检查学校的财务状况。检查学校的各项收费以及政府的财政扶持是否完全投入教育事业，学校的财务管理是否存在风险，科研经费的使用是否合规，对违规行为有权要求其整改。第五，检查董事长(理事长)是否违背学校章程越权干涉教育教学工作，校长是否存在滥用职权，师生权益是否受到非法侵害，对违规行为有权进行质询、批评、责令整改，必要时可向政府报告和向法院提起诉讼。第六，确有需要，可提议召开临时董事会。第七，法律、法规和学校章程规定的其他职权。总之，监事会既要维护民办高校利益相关者，特别是举办人的权益不受侵害，又要确保民办高校沿着公益性、非营利性的道路发展。

2.监事会的人员构成。对于监事会的人员构成，可从以下几点分析：第一，有些院校规定监事会的成员应当有举办者或其代表，把监事定位于董事会的附属机构，把监事的职责聚焦于监督校长及其执行团队是否严格落实了董事会的决策。这样的规定显然与国家的政策、民办院校的发展阶段不相匹配。笔者认为，除担任董事、校(院)长以及各职能部门正副负责人的出资人外，其他出资人均可以参加监事会。但需要明确的是监事的职责是监督董事和校长(院长)及整个行政团队的履职行为是否违反法律、法规以及学校章程，是否损害学校以及师生的合法权益，而非监督校长及其执行团队是否贯彻落实了董事会的决策。第二，由于监事会的监督对象是董事会和校(院)长及整个行政团队，因此应规定董事、校(院)长以及各职能处(室)的正副负责人都不宜进入监事会。第三，为了保障民办院校的公益性，可以借鉴我国台湾对运营收入较多的私立学校指派一名校外的公益监察人的做法，邀请熟悉财务、会计、审计、法律工作的社会人士进入监事会。

基于以上分析，监事会成员应考虑从以下几个方面产生:一是教育主管部门指派的代表；二是学校党组织监察机构的代表；三是出资人代表，但担任董事、校(院)长以及各职能部门的正副负责人的除外；四是教职工代表，由单位教职工代表大会民主选举产生；五是学生或家长代表，由学校学生代表大会或者家长委员会选举产生；六是熟悉财务、会计、审计、法律工作的社会热心人士，由省级律师协会、会计协会等第三方机构推荐。

3.监事的权利与义务。监事的权利应包括：检查学校业务及财务状况，审核簿册和文件，并有权请求董事会或校长提供有关情况报告；对董事会造具的各种会计表册进行检查审核，将其意见制成报告书经监事会表决通过后，向社员代表大会报告；根据学校章程的规定和监事会的委托，行使其他监督权；获取工作报酬的权利。为保证监督的独立性，该报酬由政府用专项资金予以保障。

监事的义务应包括：不得以权谋私，不得侵占学校的财产；因执行职务的行为违规给学校造成损害的，应依法承担法律责任。

(二)营利性院校。

1.监事会的性质和职权。根据法人治理的基本理念，营利性学校应设股东会、董事会和监事会，应规定监事会是学校依法设立的专门监督机构，负责监督董事会和校(院)长及整个行政团队的履职情况。

监事会的职权，两类院校基本相同，只不过由于营利性学校的权力机构不再是社员代表大会，而是股东会。所以当被监督者的行为违规时，监事会有权进行监督、批评，责令整改，必要时可向股东会、董事会报告，提请罢免其职务。

2.监事会的构成。与非营利性院校不同，出资人设立营利性院校就是为自己赚取利益。因此，其设立监事会的目的不仅包括监督董事会以及行政团队的行为是否违反法律、法规或学校章程，而且也包括监督是否损害学校和股东的利益，因此应规定监事会向股东会负责，并报告工作。但是营利性学校毕竟也有公益性的一面，为了防止学校的行为损害教职工、学生及其家长等弱势群体的利益，应允许政府以社会公共利益代表的身份进入股东会和监事会。因此，对于监事会的构成，营利性院校与非营利性院校基本相同，但必须有政府代表进入监事会，并担任主席。

3.监事的权利与义务。对于监事的权利与义务，两类院校基本相同，只不过由于营利性院校的权力机构不再是社员代表大会，而是股东会，应规定对会计表册的检查审核结论经监事会表决通过后监事应向股东会报告，监事的工作报酬由股东会审议决定。