新时期残疾人职业教育面临的挑战与对策——基于新《职业教育法》贯彻与落实的思考

赵小红

职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分。党中央、国务院高度重视职业教育改革发展。2021年，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示，强调在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为。残疾人职业教育是职业教育的重要组成部分。党的十八大以来，残疾人权益保障制度不断完善，基本公共服务体系初步建立，残疾人生存发展状况显著改善[1]。2022年3月31日，中国残疾人联合会发布的《2021年残疾人事业发展统计公报》数据显示，2021年全国约有特殊教育普通高中在校生1.18万人，残疾人中等职业学校在校生1.79万人，有1.46万名残疾人被普通高等院校录取，全国城乡持证残疾人就业人数为881.6万人[2]。残疾人职业教育的快速发展推进了教育公平进程，也为促进残疾人就业和全面发展奠定了坚实基础。2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称新《职业教育法》），这是该法自1996年颁布施行以来的首次大修。此次《职业教育法》修订坚持目标导向、问题导向、效果导向，系统构建了新时代职业教育法律制度体系[3]。新时期，贯彻实施新《职业教育法》为残疾人职业教育改革与发展带来了新的机遇。

一、新《职业教育法》在保障残疾人职业教育权益方面的新突破

1996年版的《职业教育法》在第七条、第十五条和第三十二条中，有3处关于残疾人职业教育的专门规定。新《职业教育法》中则在第十条、第十八条2条4款中，对残疾人职业教育作出专门规定[4]。相比1996年版的《职业教育法》，新《职业教育法》更加突出了差别原则、融合教育、因材施教等理念，同时更好地做到了法与法之间的衔接，在保障残疾人职业教育权益方面取得新突破。

（一）坚持差别原则与合理便利理念

坚持平等基础上的差别对待与合理补偿是弱势群体权利保护立法的基本原则。2006年12月13日，联合国大会通过的《残疾人权利国际公约》规定，“为促进平等和消除歧视，缔约国应当采取一切适当步骤，确保提供合理便利。”其中的“合理便利”是指，根据具体需要，在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要及适当的修改和调整，以确保残疾人与其他人平等地享有或行使一切人权和基本自由[5]。国内相关法律法规如《残疾人保障法》《残疾人教育条例》等在对残疾人等弱势群体的权益保障方面均坚持了差别原则。

新《职业教育法》规定，“加强无障碍环境建设，为残疾学生学习、生活提供必要的帮助和便利”；“从事残疾人职业教育的特殊教育教师按照规定享受特殊教育津贴”。这两处规定是新增的，前者通过“无障碍”“帮助”“便利”等关键词，对残疾学生由于身心障碍导致的对环境和学习、生活适应所需的特别服务需求进行了积极回应，后者通过“特殊教育津贴”，对特殊教育教师的专业服务与奉献精神作出了充分肯定，两处均是在平等基础上对残疾学生及特殊教育教师差别对待与合理补偿的具体体现。

（二）突出融合教育与支持服务理念

融合教育是当代特殊教育从福利型向权益型转变的标志。推进融合教育是国际趋势。《残疾人权利国际公约》规定，缔约国应当确保“在各级教育实行包容性教育制度和终生学习”“残疾人不因残疾而被排拒于普通教育系统之外”“残疾人在普通教育系统中获得必要的支持，便利他们切实获得教育”[6]。国际上融合教育的模式主要有巡回教师、资源教室、协同教学、助教等模式。无论哪种模式，都强调国家对开展融合教育的学校进行专业性及全方位支持。

新《职业教育法》第十八条规定，“残疾人职业教育除由残疾人教育机构实施外，各级各类职业学校和职业培训机构及其他教育机构应当按照国家有关规定接纳残疾学生”。此处的“应当”说明，按照国家有关规定接纳残疾学生是普通教育机构应履行的法定义务。这也是国家对职业教育领域贯彻融合教育理念的具体规定。此外，新《职业教育法》规定，“国家采取措施，支持残疾人教育机构、职业学校、职业培训机构及其他教育机构开展或者联合开展残疾人职业教育”。此处的“支持”说明，国家对残疾人职业教育的开展不是停留于柔性的关心，而是强调要通过刚性的“措施”，切实帮助残疾人获得高质量的职业教育。此处的“应当”“接纳”“支持”及上文提到的“必要的帮助和便利”等系列关键词正是对融合教育与支持服务理念的贯彻。

（三）蕴含有教无类与因材施教理念

坚持有教无类，对残疾学生因材施教，开展职业教育，是推进教育公平进程的必然要求。北宋理学家程颐说：“孔子教人，各因其材。”因材施教就是因人而异进行教育教学，此处的“材”，主要指学生的个性差异。孔子创办私学，实行“有教无类”。“有教无类”强调教育对象人人平等，没有身份和地域等的限制[7]。我们所追求的教育公平是倡导“有教无类”的教育机会公平、倡导“因材施教”的教育过程的公平和倡导“人尽其才”的教育结果公平[8]。

新《职业教育法》第四条第一款“坚持”一词共有7个，其中之一就是规定职业教育必须“坚持面向人人、因材施教”。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，其中指出“坚持面向人人、因材施教，营造人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境”。新《职业教育法》第四条第一款充分吸收了相关规定，体现了以人为本、有教无类、因材施教的重要理念，为个别化的残疾人职业教育开展提供了明确的法律依据。

（四）体现法与法的衔接

党的十九大报告提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。贯彻依法立法原则，一方面，要依据《宪法》与《立法法》开展立法；另一方面，要注意做到法与法的衔接，即与《职业教育法》相关的“上下左右前后”的法不产生冲突。

就残疾人职业教育的相关法律法规而言，1990年颁布、2008年修订的《残疾人保障法》与《职业教育法》效力位阶相同，其第三章中，有多个条款是关于残疾人职业教育的，如“普通教育机构对具有接受普通教育能力的残疾人实施教育，并为其学习提供便利和帮助”，“普通高级中等学校、中等职业学校和高等学校，必须招收符合国家规定的录取要求的残疾考生入学，不得因其残疾而拒绝招收”，“特殊教育教师和手语翻译，享受特殊教育津贴”等[9]。1994年颁布、2017年修订的行政法规《残疾人教育条例》的效力位阶低于《残疾人保障法》与《职业教育法》，其第三章“职业教育”中，共有4条内容是关于残疾人职业教育的专门规定，如“残疾人职业教育由普通职业教育机构和特殊职业教育机构实施，以普通职业教育机构为主”[10]。考察相关内容发现，新《职业教育法》关于残疾人职业教育的实施机构、合理便利提供、特殊教育教师享受特殊教育津贴等规定与《残疾人保障法》与《职业教育法》做到了较好衔接。

二、新时期残疾人职业教育面临的新挑战

党中央、国务院高度重视残疾人事业发展。近年来，我国残疾人职业教育得到较快发展，规模明显扩大，保障条件逐步完善，但与职业教育发展整体水平和残疾人接受职业教育的实际需求尚存在较大差距。

（一）残疾人接受职业教育的机会不足

以残疾学生接受高中教育的机会为例，2017年教育部等四部委印发的《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》中提出，到2020年我国高中阶段教育毛入学率将要达到90%。《2020年全国教育事业发展统计公报》数据显示，高中阶段毛入学率为91.2%。与普通学生相比，残疾学生接受高中阶段教育的机会明显不足。《中国残疾人事业统计年鉴2020》数据显示，2019年特教普通高中招生数为2166人，中等职业教育招生数为6472人，将两组数据合并为新高一残疾（视力、听力、肢体及其他残疾）在校生数8638人。教育部官网教育统计数据显示，上年各类残疾初三在校生人数为53362人，通过上述三组数据估算，残疾学生初中升高中的比例约为不足20%。其中，智力残疾学生接受高中职业教育的机会尤其缺乏，2019年智力残疾初三在校生总数为24177人，而2020年智力残疾初四在校生为1771人，高一在校生为2037人，估算智力残疾学生初中升高中比例不足10%。与普通学生相比，残疾学生接受高中教育（包括职业高中）的机会非常缺乏。

（二）残疾人职业教育体系有待完善

残疾人职业教育层次较低，布局不够合理，本科以上层次发展不足。资料显示，2016 年，全国范围内开展残疾人高等职业教育或开设有相关专业二级院系的高等院校共计20 所，其中面向残疾人高等职业教育的院校六成集中在东部省份。在学历层次方面，仅有南京特殊教育师范学院是独立设置的特殊教育本科学校，北京联合大学等五所高校的特殊教育学院从事残疾人本科教育，其他院校针对听力残疾、视力残疾等残疾人举办的高等教育层次均为专科[11]。

（三）残疾人职业教育整体办学水平有待提高

受制于专业设置、师资队伍建设及经费保障等方面的问题，残疾人职业教育整体质量水平亟待提升。一是专业设置同质，缺乏地域与时代特色。如听力残疾学生集中于以艺术类为主的相关专业，视力残疾学生集中于以针灸推拿为主的专业，没有突破传统专业的桎梏，地域经济特色和残疾人教育需求不足，有些课程设置与学生和用人单位的需求存在差距，且技能类、操作类的课程设置较多，人文类课程比较缺乏[12]。同时，中高职整体衔接规划不足，部分专业中高职存在脱节现象，半数残疾学生对中等和高等职业教育教学衔接的整体评价为不满意[13]。

二是高素质专业化师资队伍缺乏。残疾人高等职业教育师资培养不足。实践中，残疾人高等职业教育的师资多来自于企业或普通高等教育相关专业的教师，专业知识丰富，但缺乏特殊教育素养，符合要求的“双师型”教师仅占三成多[14]，不能满足实际需求。残疾人职业院校缺乏高层次人才和研究生以上高学历人才，且仅有半数教师受过特殊教育专业培训，不利于残疾人职业教育质量提升[15]。

三是经费保障机制不健全。中国残疾人联合会对2018年残联系统职业院校的调研数据表明，残疾人中职学校普遍反映经费严重不足，有的学校不能落实2007年制定的《残疾人中等职业学校设置标准（试行）》中规定的生均经费标准，也没有参照执行义务教育阶段特殊教育学校生均公用经费6000元的补助标准[16]。调研发现，经费、设备、场地等缺乏是限制部分学校职业教育发展的主要问题[17]。

四是校企合作水平有待提升，课程教学改革有待深化。残疾人中、高等职业教育及视力、听力、智力残疾等不同类别残疾人职业教育的产教深度融合机制与校企合作机制有待完善。调研显示，在智力残疾学生职业高中教育支持体系中，学校支持与家庭支持水平相对较好，政府支持与社区支持水平居中，企业支持水平最为薄弱[18]。在残疾人职业教育校企合作实践中，学校积极，但企业参与联合办学的意愿并不强烈。实训基地数量不能完全满足需要，部分院校的实训基地条件简陋，利用率较低[19]。部分学校许多实践课程的教学是在学校内完成的，致使教学与生产实际严重脱节[20]。

三、残疾人职业教育落实新《职业教育法》的新路径

（一）多措并举，扩大残疾人职业教育规模

一是提高政治站位。残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，扶残助残是社会文明进步的重要标志。习近平总书记强调，“残疾人事业一定要继续推动”，要“促进残疾人全面发展和共同富裕”。加快发展残疾人职业教育，有利于更好地保障残疾人受教育的权利，促进残疾人就业和全面发展，加快残疾人小康进程。各地要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，把加快发展残疾人职业教育摆在更加突出的位置。通过多种形式，加强特殊教育、残疾人就业、扶残助残等相关政策宣传与舆论氛围营造，引导政府、学校、企业、残疾人家庭乃至全社会关心支持特殊教育。各级地方人民政府要坚持人民立场，将办好残疾人职业教育纳入重要议事日程，坚持特教特办、重点扶持，切实推动残疾人职业教育规模进一步扩大、质量进一步提升。

二是坚持多元办学。通过多元办学形式，进一步增加残疾学生接受各级各类职业教育的机会，尤其要帮助具备初高中文化程度且有接受职业教育意愿和能力的残疾人接受中高等职业教育。一方面，要提高特殊教育学校办职业教育的能力。例如，支持九年义务教育特殊教育学校和特殊教育高等院校根据实际需要，增加职业教育内容，对残疾学生进行职业启蒙教育、职业规划指导及劳动教育；创造条件在特殊教育学校增设职教部（班），鼓励有条件的地区建立从幼儿园到职业高中全学段衔接的十五年一贯制特殊教育学校。另一方面，要支持普通学校办残疾人职业教育。例如，支持普通中等职业学校增设特教部（班），招收残疾学生开展职业教育；改善职业院校办学条件，支持中高等职业院校接收符合录取标准的残疾人入学，扩大随班就读规模。此外，要发挥企业优势，加强普通职业院校、企业与特殊教育学校之间的合作，鼓励多方联合开展残疾人职业教育，帮助残疾学生掌握一定的技术技能，更好地融入社会。

（二）加强保障，提高残疾人职业教育质量

一是完善残疾人职业教育法律法规等政策保障。依据新《职业教育法》精神，加快修订地方职业教育条例或实施办法，同时结合地方实际，加大对残疾人职业教育的支持并细化规定。此外，针对《残疾人教育条例》效力级别不高的现状，借鉴国际立法经验，制定专门的《特殊教育法》，更好保障残疾人的受教育权益。

二是加快完善残疾人职业教育相关标准与课程教材建设。各省份要依据新《职业教育法》，加快制定完善本地区职业学校生均经费标准或者公用经费标准、职业学校教职工配备标准，对残疾人职业教育生均公用经费标准、教职工配备标准等要有具体的倾斜政策。国家教育行政部门要加快修订《残疾人中等职业学校设置标准（试行）》，完善办学条件，为职业学校基础能力建设提供有力支撑。相关部门要加快修订残疾人职业教育相关课程标准，完善残疾人职业教育质量评估标准。按照《“十四五”职业教育规划教材建设实施方案》（教职成厅[2021]3号）要求，结合残疾人职业教育特点，开发新兴专业、骨干专业与薄弱专业课程，加强课程教材建设，促进残疾人职业教育中高职衔接教材、高职专科和高职本科衔接教材建设。同时，鼓励学校开发符合视力、听力、智力残疾及孤独症等不同类别残疾人职业教育需求且有助于残疾人技能培训的校本教材。针对残疾人群体特点与教育需求，完善残疾人实习实训基地标准，推进残疾人职业教育产教融合与校企合作。

三是加强残疾人职业教育教师队伍建设。建设一支高素质“双师型”甚至是复合型的残疾人职业教育教师队伍是提高职业教育质量的关键。要认真落实《“十四五”残疾人职业技能提升计划》与《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》，在职前培养阶段，适当扩大普通高校特殊教育专业招生规模，注重培养适应特殊教育需要、具有职业教育能力的特殊教育师资。推动师范类专业开设特殊教育必修课，将其纳入师范专业认证指标体系。在职后培训阶段，要依托普通高校和特殊教育学校，建设好残疾人职业培训师资研修基地，采取切实措施，鼓励行业组织、企业共同参与残疾人职业教育教师培养培训。组织开展特殊职业学校和招收残疾人随班就读的普通中职学校校长、教师全员培训，将融合教育纳入普通中职学校教师继续教育必修内容，为普通中职学校随班就读质量提升提供师资保障。

（三）促进就业，助力残疾人人生出彩

一是创造公平就业环境。就业是最大的民生。要促进残疾人实现较为充分、较高质量的就业，各级人民政府首先就要创造公平就业环境，同时要为残疾人参加招录（聘）考试提供合理便利，合理确定残疾人取得职业资格和公务员、事业单位人员等入职的体检条件。相关部门制订的非定向招录（聘）计划和招考招聘公告，除特殊职位、岗位外，不得设置限制残疾人报考的资格条件，切实依法保障残疾人平等就业权益。

二是通过多种形式促进残疾人就业。严格落实《残疾人保障法》《残疾人就业条例》等法律法规文件所规定的残疾人就业政策，如用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%，等。借鉴上海、浙江、北京、江苏等地经验，在政府的大力支持下，通过机关和事业单位集中拿出一批岗位专门面向残疾人招录（聘）等举措，落实机关、事业单位、国有企业带头安排残疾人就业的政策。各地要细化并落实残疾人就业补贴和奖励政策。加大对“残疾人之家”等就业机构的支持保障力度，扶持残疾人自主创业、灵活就业，鼓励残疾人通过新就业形态实现就业。

三是进一步做好残疾人就业服务相关工作。相关部门或机构要为残疾人就业做好信息发布、职业心理咨询、求职定向指导、法律援助等服务。借鉴深圳等地经验，针对智力残疾人、精神残疾人等特殊就业困难群体，通过残疾人就业服务机构或动员社会力量，建立残疾人支持性就业辅导员委派机制，培育和扶持符合条件的机构开展个性化、专业化的支持性就业服务，助力残疾人人生出彩。