基于宏观环境分析的重庆市社区居家养老服务问题及对策研究

况莹莹

（重庆三峡医药高等专科学校，重庆 404000）

我国在1999年正式进入人口老龄化社会，人口老龄化是指一个国家或地区中60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%或65岁以上老年人口占总人口比例超过7%。根据我国《2018年社会服务发展统计公报》显示，截至2018年底，我国60岁及以上老年人口达到2.49亿人，占17.9%，其中65岁以上老年人口达到1.66亿人，占11.9%。重庆市于1994年进入了人口老龄化社会，作为西部地区首先进入人口老龄化社会的地区，根据《重庆市统计年鉴》显示，截至2017年底，重庆市65岁以上老年人口达到406.54万人，占13.22%，已超前于全国进入人口老龄化社会，解决养老问题迫在眉睫。

面对如此庞大的老年人群，2017年国务院印发了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（简称《规划》），《规划》中表示到2020年，我国要全面建成以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充，且功能完善、规模适度、覆盖城乡的医养结合养老服务体系。随着我国经济发展速度加快，社会结构发生了改变，传统的家庭养老在孝道文化中淡化、家庭结构缩小、子女赡养负担加重等状况下，家庭承担起养老责任的能力逐渐弱化，同时社会机构养老发展不完善，大众对养老机构的接受度较低，社会机构养老存在虐老、伤老等问题。所以一种既能让老年人在熟悉环境中养老，又能享受专业化照护服务的养老模式——社区居家养老服务模式成为未来养老服务发展的重点，社区居家养老是我国养老模式发展的必然趋势[1]。

社区居家养老服务模式是指以社区为依托、家庭为核心、专业化服务为支撑，为老年人提供生活照料、医疗保健和精神慰藉等服务内容的新型养老服务模式[2]。

1 重庆市开展社区居家养老服务模式的必要性

随着改革开放，我国各项福利制度开始由政府包办转向探索“社会福利社会化”的解决思路，并且推动了我国的养老服务走出家庭，由此社区服务应运而生，养老不再是家庭的功能，而是逐渐走向家庭以外。重庆市在社会经济快速发展的同时，人口老龄化也给其发展带来了巨大挑战，为保障老年人群的权益，重庆市不断提升社会养老服务质量和水平，在养老事业发展道路上也做出了努力。

1.1 满足老年群体日益多样化的需求

在我国人口老龄化的大背景下，老年人群占比逐渐升高，养老服务需求更加刚性且趋于多样化。老年群体作为一个整体，由一个个具有差异性的老年个体构成。根据社会分层理论和马斯洛需求层次理论，不同层次的老年人，如经济水平、子女数量、兴趣爱好、性格脾性、身体状况等的不同，其需求也会存在不同，较低层次的需求得到满足后，老年人同样会追求较高层次的需求，如老年人基本的衣食住行等生理需求得到满足后，老年人会追求安全的需求。相对健康、低龄的老年人可自行选择适合自己的养老方式；高龄或患有慢性病的老年人可选择社区居家养老服务；身心功能不全或残障失能的老年人可根据需要选择社区和机构养老。可看出不同类型的老年人，养老需求由家庭向社区、机构转变，社区居家养老服务模式作为中间过渡模式，能让老年人在自己熟悉的社区中进行各项养老活动，可通过开办社区寄老所、社区老年活动中心、日间照料机构等满足不同老年人群的需求，老年人与其亲近的人接触，老年人更愿意走出家门参与社区开展的活动，提高老年人身体素质。

1.2 政府职能向服务型政府转变

在21世纪初，我国提出了建设服务型政府的目标，着力提高公共服务水平，让全体人民共享改革成果。建设服务型政府的主要目标和任务之一就是要更好地解决社会民生问题，必须要将完善居家养老服务体系作为一个重要任务[3]。2019年两会《政府工作报告》中提到，我国60岁以上人口已达2.5亿，要大力发展养老特别是社区养老服务业，让老年人拥有幸福晚年。要想发展好养老民生事业，需促进政府职能向服务型政府转变，减少政府对市场的干预，促使社会力量逐渐成为养老服务市场的主体，激发养老服务市场的活力，始终坚持以人民为中心，提高公共服务水平，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。随着重庆市加快建设服务型政府，改变了原有的传统管理理念，在服务实践中，以为民、便民为服务精神和原则，确保有需要的老年人都能享受到社会发展的成果，为实现老有所养、老有所依，重庆市民政部门从政策体系支撑、养老机构建设、养老市场培育等多角度切入，将为老年人服务的责任与担当落到实处，确保人人享有基本养老服务，努力提升老年人的获得感、幸福感和安全感。

1.3 大力促进社会和经济发展需要

和谐稳定的社会环境有利于带动经济和社会的发展，社会经济的发展有利于推动社会进步。社区居家养老服务将是未来养老服务体系建设的主战场，完善的社区居家养老服务网络，有利于不断提升社区居家养老服务的业态内容和质量层次，使越来越多的老年人享受高质量的养老服务，提高居民的满意度和幸福感。在人口老龄化社会下，若不采取措施积极应对，将对整个重庆市的和谐安定造成影响，从而制约重庆市养老服务业的发展，所以发展社区居家养老不仅可丰富重庆市养老服务模式，还可提升重庆市就业率，扩大服务消费，促进内部需求发展，推动社会合理分工和经济转型升级。

2 重庆市社区居家养老服务的PEST分析

PEST分析主要是指宏观环境的分析，其中P是政治（Politics），E 是经济（Economy），S是社会（Society），T是技术（Technology），通过这4个因素来综合分析重庆市社区居家养老服务模式的发展现状和存在的问题，从而对重庆市社区居家养老服务模式有较为全面的认识。我国已有许多专家学者利用PEST分析方法分析过中国养老问题，如杜宛燕通过PEST分析了我国养老服务业发展的宏观环境影响因素[4]；王希晨等利用PEST模型分析了民办养老机构发展的优劣势[5]。

2.1 政治因素分析

从政治因素看，社区居家养老服务模式得到了政府的大力支持，政府历来十分关心老年人并重视老龄工作，并且在敬老、养老、助老事业中发挥着不可替代的引领作用，只有重视党的宏观指导、政府的大力扶持、政策法规的积极影响和社会成员的广泛参与，社区居家养老服务才能走出一条属于自己的道路。早在80年代，我国民政部门就开始倡导以社区服务为依托，致力于推广社区老年福利服务，鼓励社会承担部分养老责任。之后，在政府工作报告中都对老龄问题和社区居家养老服务提出了明确要求，陆续出台了社区居家养老的相关政策，这些社区居家养老政策为解决居家养老难题提供了思路和方法，在各地的实践中也取得了一系列成果。2008年，全国老龄办发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，提出包括制定发展规划、落实优惠政策等8项关于居家养老服务的保障举措，这是我国首次对社区居家养老服务单独颁发的文件，将我国的社区居家养老服务建设推上了专业化、规范化轨道；2012年，民政部门出台了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，开始鼓励民间资本参与社区居家养老服务建设；2017年，国务院印发了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》，提出要构建社区居家养老服务信息平台、应急救援服务机制等，开展多项有助于老年人活动的服务。重庆市在全国大力推进社区居家养老服务建设的趋势下，根据地区特点和经济发展情况也制定和出台了相应的政策，对完善重庆市社区居家养老服务模式起到关键作用。2018年，重庆市开始实施社区养老服务“千百工程”专项行动，计划在全市打造1 000个社区养老服务站、100个市级示范社区养老服务中心，提供多样化的养老服务；2019年11月，颁布了《重庆市社区居家养老服务全覆盖实施方案》，从布局、设施、运营、质量、医养结合、人才培养6个方面着手，力争扩大重庆市社区居家养老服务覆盖面，提升养老服务质量。以上可看出重庆市对养老问题及社区居家养老服务模式的重视。

2.2 经济因素分析

从经济因素看，养老事业发展的好坏、快慢与国家或地区的经济发展水平、资金投入程度、相关基础设施建设状况紧密相关，社区居家养老服务的发展离不开良好的经济环境。从整个国家的经济发展状况看，我国自改革开放以来，对外开放程度不断提高，经济增速加大，我国人均国内生产总值不断提高，成功由低收入国家跨入中等偏上收入国家行列。重庆市于1997年成为直辖市，重庆市人均经济飞速发展，1997年到2017年，重庆市人均GDP从5 253元涨到63 689元[6]，人们生活水平的提高带动了养老事业的发展，养老市场也有了充足的资金支持，这就为社区居家养老服务模式的实施提供了资金保障，而本身社区居家养老服务的一大特点就是成本低廉，可充分利用社区资源，不需要为许多新建的养老社区增加人力和资金投入，可为政府减轻一定的经济负担。

2.3 社会因素分析

从社会因素看，国民整体养老意识的增强，为社区居家养老服务的开展提供了契机。社区居家养老服务与老年人心理特点、需求和生活习惯相契合，随着年龄增长，老年人心理素质逐渐降低，风险承受能力变弱，愈发害怕孤独，社区居家养老服务模式针对老年人的这些情况，提供了家人、邻居、好友和护理人员共同照料的服务，满足了老年人心理和现实需求，在自己熟悉的地方生活养老，也契合老年人生活习惯。我国传统养老在于“落叶归根”，而随着家庭结构的改变，从家庭养老变为社区居家养老，这不外乎是一种变通和一种发展，体现了社会需求。随着老龄社会失能化、高龄化的加剧，老年人对医疗的需求也越来越高，2017年底，重庆市失能、半失能老年人超过了54万，这部分老年人迫切需要专业化的护理和照料，而老年人面对机构养老又有顾虑，在这样的背景下，社区居家养老服务结合了家庭养老和机构养老优点，更加契合我国社会发展和养老趋势。

2.4 技术因素

从技术因素看，社区居家养老服务模式能否长期受人欢迎，最重要的是服务质量，也就是技术。养老服务的技术包括两个方面：服务技术和信息技术，这两方面都对社区居家养老服务的发展有着重要的影响，养老护理人员是社区居家养老服务模式发展的基石。近年来为了应对人口老龄化，一定程度上加强了养老护理队伍的建设，但仍存在一些问题，一方面，截至2018年底，我国养老机构的养老护理人员约50余万人，而同期我国60周岁以上的老年人口大约2.5亿，养老服务业人才供需矛盾极为突出；另一方面，养老护理人员的服务技术和能力不足，服务质量较差。所以养老护理人员在提升照护技能的同时，也应顺应时代发展，利用信息化技术进行全面系统的培训，提高其养老服务技术和能力，提升社区居家养老服务质量。养老护理人员的缺乏这是一个普遍性的问题，重庆市也有1.5万养老护理人员缺口[7]，民政部门采取发展专业教育、强化职业培训、完善薪酬和奖励制度等措施，力争到2020年，全市新增1万名养老护理人才，培育1 000名优秀的养老服务管理人才，满足养老服务业的人力资源需求。

通过对重庆市社区居家养老服务模式实施的政治、经济、社会和技术因素进行分析，了解了社区居家养老服务在重庆市的发展现状，它既能满足老年人想要居家养老的需求，同时又弥补了其他养老方式的不足，因此，社区居家养老服务模式是重庆市养老服务模式的发展趋势和首要选择。

3 重庆市社区居家养老服务模式存在的问题

3.1 政策落实程度不够，部门职责混乱

社区居家养老服务模式作为一种新型的养老服务模式，目前仍依赖于政府政策的推动和扶持，虽然近年来政府制定了扶持支持政策，但具体落实到基层的政策不足，仅依靠政府去提出、构建相关的服务项目、设施、计划，会导致帮扶过度[8]，其他部门尤其是基层部门，应落实政策规划，不然会导致政府责任边界失衡，市场职责权限不清，不利于社区居家养老服务模式的可持续发展。

3.2 经济支持力度不够，缺乏资金补贴

政府在社区居家养老服务模式实施过程中虽处于主导地位，但相关的配套资源仍然欠缺，尤其是经济资源，政府提供给社区居家养老服务模式发展的资金远比不上提供给机构养老服务的资金支持，导致社区提供的养老服务类型较少、质量不高，严重影响了社区养老服务中心的资金运转和流通，降低了其经济效益，阻碍了其社会效益的推广。

3.3 社会参与范围有限，供需互动性低

由于资金短缺和政策未落实，导致一部分社会角色参与养老服务行业的积极性受到打击，尤其是民间组织、慈善机构，甚至社区等都对社区居家养老服务模式存在疑惑，服务的供给方与服务的需求方缺乏足够的互动沟通，导致服务衔接度下降，老年人只是一味地接受各组织、单位提供的隐性服务。社区志愿者、社会服务工作者与老年人、养老机构及社区间的关系非常松散，联动性不强。

3.4 专业服务人才缺乏，效率有待提高

目前我国社区居家养老服务人才不足，缺乏专业的养老护理人才培训。不同种类的服务提供需要不同的服务人员，更需要不同的专业技术，目前的养老服务基本上是处于“大锅饭”，个性化需求的满足程度不高。在现实生活中，社区养老服务中心的工作人员，不管职位如何、工种如何，都会被贴上“护工”的标签，缺乏职业的特殊性，很大程度上造成了养老护理人员的流失，增加了人才引进的难度，降低了服务效率。

4 重庆市社区居家养老服务开展的建议

4.1 坚持宏观领导，明确各部门职责

社区居家养老服务模式在未来要想有发展、有进步，需要政策的宏观指导，这一点毋庸置疑，只有在政府的正确带领下，该养老服务模式才能逐渐走向正轨，并不是要求政府全包全揽，应对各部门、各组织的职责范围进行划分，包括卫生部门、国土部门、劳动部门、消防部门等，都要了解自身所应承担的职责，做到权责利相统一，各部门的职责范围明确后，在政府的指导监督下相互协作、相互配合，共同提高老年人生活质量。

4.2 坚持经济引领，鼓励多角色参与

资金是养老服务中最重要的资源[9]。一方面，养老资源使用者应合理配置和有效利用各种资源，尽可能做到“1＋1＞2”的资源整合效率，避免不必要的经济损失，为老年人提供优质的养老服务；另一方面，养老资源提供者应加大各项资源的投入力度，保障社区居家养老服务模式的顺利实施，避免因缺乏资金而造成的服务力度不足或服务机构破产，从而使老年人获得物质和精神上的双重满足，更安心、更快乐、更幸福。

4.3 坚持双向互动，提高服务的针对性

鼓励社会组织参与养老服务，一方面积极引导老年人树立自力更生、老有所为的理念，通过自身努力提高生活质量，提升老年人的积极性、主动性和责任感；另一方面支持老年人自主创业，开发老年人力资源，鼓励有意愿且身体状况允许的老年人接受简单的技能、技术培训，在社区中开展新型志愿服务，如“时间银行”“互助养老”[10]等，使养老服务个性化发展。

4.4 坚持人才培养，完善养老服务体系

人力资源是组织活动的核心，在实施社区居家养老服务模式时，拥有一支高素质、高技能的养老服务队伍尤为重要。在政府出台养老护理人才激励政策的背景下，首先要提高养老护理人员的职业技能、职业道德与职业素养水平，加强各高等院校和职业院校养老护理人才培养；构建养老护理人才资质认证体系与持续培养制度，创办养老技能培训机构，定期组织培训与进修。其次动员社会力量广泛参与，发挥志愿者、社工、公益组织等的力量，弥补专业养老护理人员的不足。最后明确服务标准，为社区居家养老服务提供规范化的考核指标，完善社区居家养老服务体系。